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内容提要 在西方经济理论中，财政投资的领域只能是公共物品生产领域，财政投资就是公共投资。而在我国传统的经济体制中，财政投资的基本内容是对物质资料生产企业进行投资，这种做法似乎意味着财政投资不主要包含对公共设施与公益事业的投资。
考虑到我国的具体国情，在建立社会主义市场经济体制过程中，既要保留财政投资的经营性，即财政经营投资；又要保证财政投资的公益性，即财政公共投资。
由于在传统体制中财政投资职责不明、界限不清，因而在建立社会主义市场经济体制的过程中，要根据新的要求对财政经营投资和财政公共投资进行重新研究，以便科学地界定其职责与投资区域，充分发挥其积极作用。
围绕建立社会主义市场经济体制的目标，我国财税体制、投资体制的改革正向纵深发展。然而复杂的是，财政投资的理论与实践却存在一些矛盾与混乱的现象，有必要对此作一番探究，并对与之有关的问题作些分析。
没有理顺的财政投资关系
清醒地认识我国财政投资领域存在的混乱现象和尚未理顺的财政投资关系是探明我国财政投资的科学内涵、搞好财政投资不可忽视的重要方面。对此，可以从以下两方面作一分析。
第一方面，在财政投资的内容上，从传统体制至今，理论和实践都有不少矛盾。
在我国，很长一段时间中，投资的概念和物质资料生产紧密联系在一起，它通常是指购置、建造或改造固定资产、购买和储备流动资产的资金及其经济活动。与此同时，我国传统计划经济体制之下的财政模式属于生产型财政，这种模式有两个重要特征，一是国家是全民所有的生产资料代表，因而全民所有的资源及各类生产要素的调度、配置权由国家掌握，其运作是以行政层次、行政命令来实现的，而实质性的落实则表现为财政收入与支出。二是落后的生产力状况，客观上要求国家利用财政手段，充当投资主体，集中相当部分的国民收入用于企业生产建设，而不仅仅是对公共设施、公益事业的投资，国家（政府）以直接的甚至是唯一的投资者的身份去对企业投资，推动生产的增长。从另一方面看，即便是存在着通过银行贷款进行投资的行为，由于高度集中的计划体制，银行并无独立性，银行贷款投资实质上仍附属于财政，无论投资采取财政支出形式还是银行贷款形式，实质都由国家包干。又由于在计划经济体制下，国有企业所有权和经营权统一于国家（由各级政府机构代表），企业自身没有也不必进行投资。这样，在我国较长的时期中，投资主体本质上只有一个，即政府投资，也就是财政投资。由此，财政投资的基本内容即是对物质资料生产企业进行投资。这种理论似乎意味着财政投资不包含对公共设施与公益事业的投资。然而实际情况却又并非如此简单明了。无论是投资的理论和实践还是财政的理论与运行都存在着矛盾之处。首先，投资理论排斥了对公共设施、公益事业等公共物品生产的投资研究，而财政理论由于只注重对企业的投资，也很少对公共物品生产的投资支出加以研究。但从实践上看，一方面，财政不得不对公共物品生产进行投资，为提供公共物品和劳务而投入和消耗国民收入，另一方面，由于投资理论认为投资只是与物质生产相联的经济行为，又在很大程度上忽视对公共物品和劳务的投入，致使我国公共设施和公益事业发展不适应国民经济发展的要求。可见，在传统体制下，财政理论与投资理论既影响制约了财政投资实践，使财政投资成了当时唯一的投资形式，也突出表现了理论与实践的不相一致，财政支出与投资行为产生了令人迷惑的混乱现象。
在我国明确了建立社会主义市场经济体制的基本方向后，人们开始对我国过去的财政投资理论与实践进行反思，引进了西方财政理论观点，但现在仍出现了近乎一边倒的财政投资观点，即认为在社会主义市场经济发展过程中，财政投资的领域只能是公共物品生产领域，财政投资就是公共投资。其基本理由是：只有竞争性的产业投资让位于企业，才能充分发挥市场机制的作用，才是名符其实的市场经济。从全社会看，除了公共设施、公益事业等公共物品生产领域外，其他领域的投资均是企业和个人愿意、也能够投资的领域，所以，财政投资只能对公共物品生产进行投资。显然，这一理论观点的形成必将引导我国财政投资今后的发展。然而这种观点在理论和实践中仍然存在着不少矛盾。主要是：
第一，它与我国国有资产保值增值要求有矛盾。新中国成立后，我国主要行业、主要领域中的企业多为国有企业，国有资产面广量大。从我国建立现代企业制度的理论上说，必须保证国有资产的保值增值。国有企业的财产自然属于国家所有，那么本着谁投资谁收益的原则，必然要求财政参与国有资产收益的分配。不仅如此，为做到国有资产增值，还要用国有资产进行再投资，财政要根据有关政策决定投资方向、投资规模、并取得投资收益。显而易见这就难以要求财政从现有的国有资产投资领域全面撤退，全部转入进公共物品的投资领域。因为国有资产的增值是难以从公共物品生产领域中实现的。
第二，它与以国有资产为主的企业参与市场竞争成为国家宏观调控物质力量的要求有矛盾。毫无疑问，在发展社会主义市场竞争中，公有制为主体的多种经济形式并存必将要求公有制企业和非公有制企业平等竞争。其中包括以国有资产为主的企业也有权参与市场竞争，而如果财政投资只对非竞争性的领域进行投资，这无疑表明大部分国有经济自动退出竞争领域。但是，国有经济不在竞争中显示自身地位和作用，是难以成为市场经济中宏观调控的物质力量的。而事实上，真正成为加强国家宏观调控物质力量的国有企业，都是在竞争中成为胜者的国有企业。因此，单纯的财政公共投资与发挥国有经济的调控作用相悖。
第三，它与我国发展社会主义市场经济的国情与时代特点有矛盾。我国社会主义市场经济的发展具有自己的国情特点：我国是从商品经济不发达的计划产品经济回走到市场经济，从单一的公有制经济走向仍要坚持公有制为主体的经济，从生产力水平较低的二元经济走向现代化经济。与此同时，我国市场经济的发展又处于现代市场经济蓬勃发展时期，这些都使我们必须要用创造性的思维、超常的速度，才能汇入世界市场经济发展的洪流，而不能走自然而然发展市场经济的老路，这就必然需要国家切实地要多承担“经济人”的角色，承担起国有资产所有者的责任，运用社会已创造出的数以万亿计的国有资产加入到市场经济的激烈竞争中，加速社会主义市场经济的发展。
第四，它与我国追赶世界先进生产力水平的要求有矛盾。财政投资的方向应根据一国经济发展的客观要求而定。在社会生产力水平比较高的情况下，例如一些发达国家，只有公共基础设施和一些公益事业因无利可图，企业才不愿投资，凡是预期可获利的，即使风险大、投资多，也会有规模较大、经营品种较多的混合联合公司愿意并能够承担这些项目的投资，并且，这种风险投资恰恰是企业竞争力强的重要表现。而在我国，生产力发展水平还不高，企业承担风险的能力和意识还很差，许多能够获利，但风险较大的产业和项目，无法依靠企业投资，特别是某些在国际竞争中受益大，风险也大的项目更是只能由政府投资，才有利于追赶世界先进水平。如果政府退出这种获利产业的投资显然不利于我国生产力快速发展。
总之，抽象地说社会主义市场经济中财政投资只能投向公共物品生产领域不符合我国国情特点，也不利于我国追赶现代市场经济发展的步伐。
第二方面，在财政投资及其改革的实践中存在混乱现象。
1979年前，国家预算内投资，包括基本建设、生产经营投资均实行无偿拨款的方式，由建设单位无偿使用。这种方式对于建国初期发展国民经济的落后环节，集中有限财力解决关键性问题曾起过积极作用。但是，由于传统财政投资体制的作用，作为投资主体的国家财政不追求投资收益，也不承担投资风险，财政只负责把投资款项筹措到位，用款单位无偿使用，其弊端日益显露：一是投资者——国家的投资主体异位，缺少主体意识。对企业和建设项目的投资名义上是由国家（政府）作出投资决策，实际上是各部门、各地方、各企业千方百计争投资，迫使国家决策就范，侵权行为司空见惯，国家投资主体意识淡薄，结果无论是国家还是企业均不对投资承担责任。二是投资饥渴症无法遏制。既然是无偿使用投资款项，争到投资便为本地、本企业争到了地位、利益，投资规模不可遏制地膨胀起来。三是国家财政负担过重。国家财力毕竟有限，争上项目，争要投资的结果是基本建设战线过长，生产能力难以尽快形成，重复建设过多，投资浪费大，效益极其低下。
人们曾普遍认为，我国传统的财政投资在无偿拨款的方式下所产生的弊端只要改变为银行贷款就能消除了，因而在财政改革中实行了拨改贷及基本建设基金贷款制度。然而，这也产生了混乱现象：
第一，虽然采取贷款形式，银行却并没有建立起相应的贷款基金，贷款仍来源于财政，银行只是奉命贷款，贷款形同虚设。
第二，这样做混淆了投资和贷款两种性质不同的经济范畴。投资作为所有者的行为是完全风险行为，投资者是投资项目的所有者；贷款则不是完全的风险行为，贷款者是贷款项目的债权人。在我国企业还远离现代企业特征时，二者没有多大的区别，无论是财政投资或贷款反正都是国家包干。但是，随着现代企业制度在我国的建立，特别是在实行公司制后，企业财产和国家财产将有明确的界限，国家财政投资于企业形成企业中的国家财产，而企业法人财产则是多个投资主体共同投资于企业及获得贷款后由企业经营的财产，这时投资和贷款便会形成重大的经济利益差别。投资者（国家）可以拥有所有者的若干权利，最终不仅保证国家资产的营运带来更多的财政收入，而且还保证社会需要得到较好满足。与此同时，政府也相应地承担投资额所限的风险，而不得抽回自己的投资。而通过贷款形成的企业营运资金则必须还本付息。将财政资金从银行贷款给企业不仅模糊了国家、银行、企业之间的利益关系，而且也使国家只能成为企业的债权人，企业还本付息后，这种债权债务关系则告结束，政府一般无法与企业形成稳固的资产关系，国家所享受的利益与承担的风险也相应地小得多。
第三，从实践看，我国拨改贷的做法已使相当一部分国有企业名存实亡，或经营困难，这不是拨改贷变革的初衷。即：一方面，一部分企业由于拨改贷，企业资产所有者已异化，另一方面，拨改贷造成了一个始料未及的结果：原国有企业普遍背上了沉重的债务包袱。在我国特定的企业发展过程与环境中，这无疑大大削弱了原国有企业的竞争力，从而使其生产经营陷入了困难的境地，堵塞了国家主要财政收入源泉。这些都说明，我国财政投资理论还存在不清晰之处，财政投资关系尚待理顺。
对财政投资范畴的认识和界定
我国财政投资理论与实践上的矛盾与混乱，虽然与整个经济体制正处于变革之中有关，但它首先是由于财政投资这一经济范畴的不同认识与界定引起的。
财政是社会生产力和生产关系发展到一定阶段的产物，从财政的最一般特征考察，财政的本质是以国家为主体的分配关系。财政投资显然是以国家（政府）作为投资主体的投资。正因为如此，人们通常将财政投资称为国家（政府）投资。在西方财政理论与实践发展中，人们对是否存在财政投资以及什么是财政投资或曰政府投资是有不同的认识的。随着现代经济的发展，人们一般认为，在政府为提供各种公共服务向企业和家庭购买货物和劳动力时所进行的财政支出即政府投资。也就是说，从某种意义上看，政府是生产公共服务产品这样一种无形财货的庞大的生产单位，那么政府运用财政资金对这种生产的投入应视为财政投资。况且，从理论上说，下一年度仍能利用的耐用品和增加政府机关库存的购买应被看作政府投资。所以，财政支出中，货物与劳务的支出可作为财政投资分析。西方财政理论称之为公共投资。但是，按照国民收入核算的惯例，政府购买国防等所需产品和劳务，即使是军舰和军事设施那样的耐用品，是被作为最终产品的需求来看待的，由此，在西方财政理论中也有将此类购买看作政府消费的观点。尽管有如此不同的理论观点，却由于政府在资本形成方面所起的作用越来越重要，公共投资已被公认为促进经济稳定发展的极有力的政策手段，所以西方财政理论，从总体上认可了政府投资或财政投资，其基本内容是政府为提供公共物品和劳务而投入消耗的生产资源及其经济行为。
传统体制下我国财政投资的理论与实践如前所述，它是我国旧经济体制的重要方面，是政企职责不分发生的重要表现和原因。那么怎样从发展社会主义市场经济的要求出发，重新认识和界定财政投资的内容呢？
笔者认为，对财政投资基本内容的界定首先必须明确以下两个基本前提：第一，财政投资主体是国家（政府），财政投资是国家作为所有者和社会经济管理者的行为。在市场经济条件下，尽管所有者不是单一的，投资主体必定是多元的，然而国有财产的所有者，社会经济的管理者只能是国家（政府）。这意味着财政投资只能是国家（政府），从财政职能出发进行投资，而不能代替企业职责进行投资。一句话，财政投资要杜绝政企职责不分。第二，财政投资既要提高社会效益，又要讲求经济效益。我国是社会主义国家，财政投资的根本目的是推动社会主义经济的发展，更好地满足人民物质文化需要，无疑社会效益在先。但是，它作为投资的范畴，势必应追求获利，使成果超出消耗，以少投入换取多产出。这表明，政府投资也是一种风险行为。国家可分享投资收益，又需承担投资风险，也只有这样，才能提高财政投资的社会效益。
在上述前提下，从我国国情出发，为克服我国财政投资的矛盾混乱现象，借鉴西方的财政理论，财政投资基本内容的界定可包括以下相互联系的两个方面：
第一，财政经营投资。所谓财政经营投资是指财政投资项目或单项工程是生产性或经营性项目，能直接给投资主体——政府带来投资收益的经济活动。财政经营投资的特点主要是：直接参与社会再生产的直接生产活动，能够补偿或新增加物质生产能力，能够为财政投资带来盈利。财政经营投资不同于传统体制下的财政投资，表现在：一是有明确的投资产业区间，而不是包揽全部产业投资；二是投资主体——政府根据自己的投资职责投资，而不是代替企业投资；三是必须追求投资收益，承担投资风险，而不是无风险无收益的财政支出。就投资的产业区间来说，财政经营投资主要应投向经济建设必需、投资数额适中、建设周期适当、具有较高附加值，能在现在或未来一定时期带来稳定经济效益的产业，如开发高产优质的高效农业，建设大型商品粮棉油基地，处于幼稚状态具有发展潜力的新兴产业及振兴石油、化工、汽车制造等产业，参与国际国内物资流通，发展仓储业，推动并提高技术挖潜改造和新技术的吸收、消化、创新能力等。
在社会主义市场经济的发展中，应把财政经营投资作为整个财政投资体系的有机组成部分，而不能仅仅作为体制转轨时期的过渡内容。有人担心，西方市场经济中的财政投资没有财政经营投资，我国允许财政经营投资存在是否符合市场经济发展要求？我们认为，我国与西方国家发展市场经济有一个最基本的差别，即所有制基础不同，财政经营投资在我国不仅是必须的也是可行的。西方经济是私有制基础上的市场经济，生产性和经营性投资基本上是私人或企业的经济行为，财政作为政府的经济一般难以也无须参与直接生产经营活动。尽管政府的活动范围不断扩大，对社会商品和劳务的需要越来越多，政府购买支出即财政投资所占的比重日益上升，但毕竟主要是对最终产品的购买，此种财政投资当然不能称之为经营性财政投资。不过，也应看到，西方国家在不同国家、不同时期，仍有比重不同的国有资产或国有企业，其中也有一部分分布在竞争性的生产领域，如钢铁、汽车、造船等。所以，严格地讲，不能笼统地认为西方国家不存在财政经营投资，但毕竟只是财政的一个比较次要的组成部分。我国市场经济是以公有制为主体的经济，其中国有经济无论在现在或是将来都占有较重要的主导地位。由于社会主义公有制经济发展的要求，即使国有企业数量大为减少，国有资产却不应减少，而且还要求不断增值。因此，财政在一定范围内参与直接生产经营活动，进行财政经营投资不仅客观存在而且是壮大公有制经济的需要。同时，财政经营投资有利于贯彻政府的产业政策，从这个角度看，财政经营投资也是一个经济杠杆。因为财政经营投资的方向和规模的变动在多种经济成分并存，多元化投资主体的经济中必然发挥着调节企业生产和投资规模和方向的作用。
财政经营投资在我国公有制基础上的市场经济发展中也是可行的，一是公有制的主体地位，使得国家利益、社会利益与企业利益有根本的一致性，财政经营投资的收益能使多数经济单位普遍受益，从而有其存在的可能性；二是即便是各种不同所有制企业的发展壮大，对部分投资预期不稳定、风险较大的产业与项目，私人企业能涉足的范围和力度仍是有限的，这表明财政经营投资有立足之处。
需要强调的是，财政经营投资不能无所不包，取代企业投资。如前所述，它应有明确的产业区间。唯有如此，财政经营投资的存在才不会体制复归，才可能有利于实现社会主义市场经济条件下的财政职能。
第二，财政公共投资。财政公共投资一般与西方公共财政投资相类似。从财政的地位及其职能看，在长远的财政投资布局上，财政公共投资在整个财政投资体系中居于相对主导地位，财政收入的来源应优先考虑财政公共投资项目的需要。这是因为，财政首先是一种分配关系，财政分配的目的是要保证国家实现其职能的需要。这种需要属于社会公共需要。在现代经济中，社会公共需要包括向社会每个部门提供安全、秩序和基本权利的需要，促进社会经济发展所需基本条件的各种需要。虽然各国生产现代化、社会化的程度各不相同，社会公共需要的具体内容会有差别，但随着社会经济现代化社会化的发展，社会公共需要的总趋势将日益加强，因而财政公共投资在整个财政投资体系中必然居于主导地位。
如前所述，在传统经济体制下，我国对财政公共投资缺乏研究，造成了在实践中既排挤公共商品生产的投资，又盲目浪费财政公共投资、任意扩大投资范围的矛盾现象。因此，必须明确规范财政公共投资的内容。财政公共投资的领域应严格限制在市场调节滞后及力不能及的领域。主要投向投资数额大、建设周期长、投资回收慢却关系到国民经济全局发展，具有社会效益、对整个经济发展有先导性的公共产业和公共部门。它通常包括：大江大河的整治与疏通、交通运输、邮电通讯、大型农田水利灌溉工程、基础设施的投资、能源、基础原材料工业、高科技、尚待开发的新兴产业的投资，文化、教育、科研卫生体育等领域的投资，国防、消防、社会治安、法律法规制定与国家行政管理方面的投资。
财政公共投资与经营投资比较，其特点是：投资项目是唯有社会才能举办的事务或社会效益大而局部利益小的项目，投资内容融生产性投资与非生产性投资为一体，即财政投资包括生产性的公共基础设施投资和非生产性的公共事业投资。由于财政公共投资的特点，确定生产性投资和非生产性投资的恰当比例和投资顺序十分重要。
从经济发展的史料分析看，在经济发展的初级阶段，财政公共投资的重点是能源、原材料、交通通讯等基础工业和基础设施，同时注意科研投资占一定比重；而进入经济发展的起飞阶段后，投资重点则应转向教育、卫生、社会保障等社会公共服务、社会公共事业上。从我国的情况看，经过近20年的改革开放，我国经济有了较大的发展，但仍属“起飞”前的准备阶段，制约我国经济发展的交通能源等“瓶颈”矛盾尚未根本缓解，而经济发展的速度与质量已对提高教育、科研的规模和水平提出了迫切要求。有鉴于此，我国财政公共投资内容比重序列应为：第一，科技和教育的投资。我国的经济发展和科技发展趋势已表明今后经济发展的强大动力在于科技和教育的力量，我国已进入科教兴国的战略新阶段，如不优先加大对科技和教育的投入，将使之成为制约我国经济发展的首要因素。为此，财政公共投资首先要保证基础性科研和高、精、尖、新技术的研究和开发，保证重大社会发展科研项目为基本需要。同时，财政公共投资要向教育倾斜，主要集中于九年制义务教育与特别教育，在此基础上适度提高高等教育不同层次的财政投资比重，以稳定和提高高等教育的质量。第二，农田水利基本建设和农业技术开发投资。我国仍是农业生产力水平低下的农业大国，农业的发展的状况直接决定着国民经济全局的运行，对农业，尤其是农田水利基本建设和农业技术创新和开发的投资是财政长期必须坚持的投资方向。第三，交通运输、通讯、供水供电等基础设施投资。我国交通、通讯、能源等基础设施的瓶颈状况虽未根本解决，但进入90年代以后，由于财政对此加大了投入，其投入效应将在今后数年内陆续显示出来。因此，相对于科技教育和农业而言，其制约程度次之。第四，文化卫生、医疗、体育事业等方面的投资。对文化事业的财政投资应集中于保护和弘扬民族文化，加强政治思想爱国主义教育及发展国际文化交流等基本领域。群众文化事业、娱乐事业的发展应主要面向市场获得投资，财政投资只起导向作用。财政对卫生医疗体育的投资应首先保证卫生事业发展，同时，应在医疗和体育制度改革的基础上，对医疗、体育事业作必要投资，将财政在这方面投资的增长与GDP的增长挂起钩来， 以保证在一定的财力基础上使之比重得以提高。第五，国家法律、治安国防投资。这是国家政权建设的重要内容，是社会主义市场经济发展的重要保证，财政投资应根据其需要与财力的可能加以保证。第六，国家政府行政管理事业投资。对此，应在政府机构改革的基础上，严格控制行政事业经费支出，缩小财政投资范围与数额。为此，要合理划清行政经费支出的项目界限，核定开支标准，实行硬的预算约束，严格指标的考核与控制。
重建财政经营投资制度
当前理顺我国财政投资关系十分重要的一点是从社会主义市场经济发展的特定国情条件出发，建立起符合市场经济发展要求的财政经营投资制度。否则，财政经营投资的存在势必还会造成我国财政投资的混乱现象。为此，笔者提出两点设想：
1.建立财政经营投资主体责权利险的利益约束机制。
一般而言，财政与一般国民经济活动的性质不同，其不同之处通常被人们归纳为财政的非盈利性、财政的公共报偿性、财政的强制性等。其理由主要是，财政活动的目的在于制造公共的抽象的政治价值，而非一般的具体的经济价值；财政收入与支出之间，不能通过个别比较对照，计算其经济利益的得失，仅能在整体上作全面的对照比较，以评判其政治效果的大小；财政的主体是国家，它是具有强制权的政治主体，故财政活动由国家通过立法机构，制定法律加以解决，很少有变通余地等。鉴于这些认识，人们普遍认为财政活动中不需要利益约束机制，我国过去的财政支出实践，也的确不存在讲究经济利益得失或承担风险的机制。笔者认为，对财政本质的把握不能走向脱离一国实际的极端，而得出片面的结论，联系我国实际，财政活动在反映一般本质特征的同时，不能不反映如下几方面的问题：
首先，从我国的社会经济制度看，国家是我国庞大的国有资产的所有者，它不能不以所有者的身份、以“经济人”的身份考虑国有资产营运带来的具体经济价值，更何况国有资产的增值又是实现国家政治价值的必要方面。其次，国家所经营的一般经济性企业（如国有企业）也不能摆脱追求盈利的目的，尽管它不能仅以实现单纯的盈利为目的。即使西方国家也存在这样的情况。再次，尽管不能在每笔财政收入与财政支出之间进行比较对照计算其经济利益得失，但是，只要是财政活动的结果可以用货币价值来表示，都同样应当遵循市场经济的规律，讲究投入产出之比。这样，如果前文所述的财政经营投资存在的理由成立，那么无疑应该建立财政经营投资的责权利险的利益约束机制，以强化财政投资主体的利益与风险意识，提高投资效益，达到财政经营投资之目的。由于财政经营投资的投资主体是国家，而国家与其他投资主体的地位不同，其投资既非不讲报酬，也非唯利是图。因此，构建财政投资的利益约束机制必须从政府机构改革着手，将代表国家财政、从事财政经营投资活动的政府机构从一般政府机构中划出，构建国有资本经营公司，作为财政投资主体，从法律规定上赋予其从事财政经营投资的责权利险，使之虽然是国家政府代表，但不仅不再单纯依靠国家财政拨付和行政经费吃饭，而且要完成国家财政直接下达的投资收益任务。从我国具体情况看，可将改革国家专业投资公司作为这一改革的突破口。
1988年，我国中央一级的财政经营投资组织营运的主体开始由若干个国家专业投资公司担任，经营性投资由国家计委切块给各专业投资公司。与此相应，各省、自治区、直辖市及计划单列市也相应成立专业投资公司，负责管理和经营本行业地方政府投资的经营性项目。但是，国家专业投资公司并非只承担财政经营投资的职责，它是从事固定资产投资开发和经营活动的主体，既具有控股公司的职能，使国家财政投资资金能保值增值，又有承担国家政策性投资的功能。由于集国家公共投资和经营投资职能于一身，国家专业投资公司的投资范围相当宽泛，并且其实际投资远远超过中央规定的投资范围，导致投资重点难以真正确保，财力负担过重，财政经营投资难以收到预期效果。因此，应改革现有的专业投资公司，只由其担任财政公共投资中能源、交通、原材料、水利等基础设施、基础工程项目的投资，确保社会发展重大项目投资的稳定发展与社会效益的取得。省、市、自治区专业投资公司，则负责地方财政公共投资。财政经营投资任务则由新构建的国有资本经营公司（或委员会）承担，其基本职责是根据国家各项经济政策和宏观调控的方向确定和调整财政经营投资方向与规模的决策，决定国有资产的流动和再投资的方向，并实行监督，掌握国有资产的剩余获取权。国有资本投资经营公司隶属于全国人民代表大会，原则上不作国家和地方之区分，但可设立总公司驻地方的分支机构，其投资来源与收益应作统一的规定。这样做至少有三点好处：其一，维护全国经济的统一性，确保国家重点建设；其二，可将大量的竞争性激烈的投资从财政经营投资中剥离出来，财政经营投资内容可规范在前述的范围内，而难以任意扩张；其三，可发挥中央和地方两方面的积极性，以解决中央和地方投资权、责、利、险脱节的问题。
2.改革企业制度，构建符合我国特色的国有资产的经营体制，这是财政经营投资适应社会主义市场经济发展的关键所在。在我国，相当一些由国有企业改组而成的股份公司中，政府显然是最大的股东，政府对它们的投资即表现为财政经营投资。但是由于投资体制和企业制度的变革尚未到位，政府的财政经营投资既未获得应有的收益，也未通过持股成功地做到在保持国家所有权的同时，与企业经营分离开来。同时，按照我国正在进行的股份制企业试点的基本思路，国家股与其他股在形式上完全一样，即采取普通股形式，且在企业全部股本中占优势份额，那么，国家股的代表理应在企业董事会中居于控制地位，这又为国家在实质上直接控制、支配企业提供了条件。这种所有权对经营权的支配、控制与现代企业制度的要求是矛盾的。
显然，解决这些问题不能走复归旧经济体制的回头路，而必须深化改革。从我国国有企业从传统计划经济体制下的车间变为真正的企业的过程来看，它起始于通过承包制展开的经营体制的变革，但承包制在并未触动企业制度本身的情况下，弱化了所有权对经营权的有效约束，导致企业追求的目标普遍表现为全体成员个人收入的最大化，并存在着侵蚀国有资产实现个人收入最大化目标的现象。股份制的试点在构造新的企业制度方面迈出了重要的步伐，但在现有思路中，它的经营体制却没有充分考虑我国国有资产在股份企业中占较大比重的特色，从而无法真正构造起具有我国特色的现代企业制度。因此，我们应当在企业改革方向明确的前提下，将现代企业生产经营的一般特征与我国的具体情况结合起来，构建新的国有资本经营体制，保证国家所有权有效约束经营权营运的最终结果，使投资获得最大收益，并避免政府直接控制支配企业。从国家财政经营投资角度看，可尝试采取四条措施：（1）股份制企业中的国家股只能采取优先股的形式。采取这条措施，国家政府的投资可享有优先的分配权，确保以确定的比例获得投资收益。当然，公司法应对此提出实施细则，并规定国家优先股最低分红利率，规定当企业利润超过一定水平时，国家优先股分红利率同时按一定比例提高。国家投资形成为优先股，国家就无需派代表参与董事会，国家更不能直接控制支配企业日常生产经营活动。（2）规定股份公司董事会成员持股的最低比例。董事会成员必须购买最低限度的企业个人或法人普通股，用直接财产权约束经营权，以提高他们的经营风险意识和经营责任心，促使企业经营资产的增殖程度的不断提高，从而保证国家财政经营投资的收益稳步增加。（3）制定上市公司董事会成员不得抛售所持本企业股票的实施细则。虽然公司法及我国股票发行和管理条例中原则规定了公司董事会成员不能抛售所持本企业股票，但却缺少实施细则。事实上，我国已有一些上市公司董事会成员抛光了自己所持本公司的股票，如果这些公司有国家股，则势必影响国家股的收益。（4）改革厂长、 经理等经营者的产生制度，由董事会和职代会共同选举厂长经理，以此达到优选经营者，提高法人财产经营水平的目的，从而保证包括国家投资在内的所有资产保值增殖。
财政经营投资制度是我国财政体制的特殊内容，它的构建不仅涉及到财政体制改革，而且涉及到投资体制，企业制度的变革，不仅要遵循投资的共同经济利益原则，而且要制定约束财政经营投资主体的法规体系。因此，财政经营投资的存在与发展必须深化整个经济体制改革，只有这样，才能确保财政经营投资方向正确、规模适当、效益明显、投资行为符合市场及宏观调控要求，促进社会主义市场经济健康发展。
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