户籍制度改革的模式选择及发展路径，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,路径论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户籍制度改革历来是社会关注的焦点。全国人大十一届三次会议明确要求“推进户籍制度改革”，表明户籍制度改革已被提上国家发展的重要议事日程。目前，关于户籍制度改革的讨论及实践，基本上是围绕如何让有能力的农村人口加入城市户口展开的，较少涉及城乡二元户籍的实质改变，更少有人建议直接实行户随人走、完全自由的流动户口制度。笔者认为，通过放宽以财产、技术等为指标的户口准入条件来实现所谓的渐进式改革，在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等，并有可能在很长一段时间内加剧城乡二元发展；流动户口制度虽能消除户籍特权及其造成的不自由，但它需要系统庞大的一次性配套改革，对政府的社会管理服务能力要求颇高。因此，从实际情况来看，用户籍改革的一元制度模式来破除二元社会结构对农村人口的权利限制，对最终实现平等发展更具现实意义。
一、我国户籍制度现状及改革模式选择
当前，我国实行的户籍制度是一套以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)为核心，以接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面的具体规定为衍生，严格控制人口流动的制度体系。由于户籍制度被错误地当成提供社会服务及公共产品的依据，据其制定的消费品供应、劳动就业、社会保障与教育等一系列制度在我国构成了一个利益向城市人口倾斜、组织严密的体系。改革开放以来，经济体制和所有制形式的变化、社会对公民权的日益重视，均让维持差别待遇及社会屏蔽的户籍制度遭到质疑。因此，早在1992年国务院就成立了户籍制度改革文件起草小组，对我国户籍制度进行研究与改革。经过发展，我国户籍制度改革的成果与现状可以从中央及地方2个层面进行概括：(1)以《户口登记条例》为基础，国家在统一明文规定城镇居民户籍利益的同时，允许地方在自主权限下全面推进小城镇户籍制度改革，在保障小城镇落户人员合法权利的情况下，促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移；(2)在中央政府权力下放的环境下，地方政府根据自身物质条件及社会环境形成了力度、进程不等的地方性正式制度，主要措施有取消户口迁移的审批制度以条件准入替代，逐步降低城市落户门槛，减少户籍上附着的经济利益，甚至取消农业、非农业户口的性质划分，以削弱户籍的制度壁垒及其造成的城乡差别。然而，时下中央层面的户籍改革成效与1993年文件起草小组提出的改革目标——“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件、调整户口迁移政策”[1]——相差甚远；地方改革也大多停留在统一称谓和户籍附加利益的有限剥离上。整个改革成果与真正实现城乡待遇一致，农村居民生活、地位无差别，在全国范围内公民自由迁移，还有很大一段距离。
户籍制度改革突破的举步维艰引起了户籍制度改革路径选择的讨论。尽管改革方案林林总总，概括起来不外乎3种，即二元制度模式、一元制度模式和流动户口制度模式。二元制度模式，是保留城乡两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件来控制农村人口的流向、流量和流速的改革模式。“其主要做法为：在坚持二元户籍的前提下，采取‘严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市’的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进”[2]。目前，中国户籍制度本身的各种改革(如蓝印户口、引进人才工作证、居住证等)采用的都是这种做法。在二元制度模式下，无法顺利流入城市的农村人口遭受差别待遇与社会屏蔽的状况将长期得不到改变。
一元制度模式，是取消农业户口、非农业户口，实行全国城乡统一的中华人民共和国居住户口，切断社会待遇与户籍之间的联系的改革模式。其主要做法是：首先，淡化城市偏向，逐步取消城乡之间的利益分配差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。其次，建立以居住地登记户口为原则的户口登记制度，以户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法，由以户管理为重点转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度[2]。定量商品粮供应制度的取消，双向选择的劳动就业制度的建立，医疗保障制度、教育制度、住房制度的改革等，都为户籍改革一元制度模式的启动创造着条件。截至2008年12月，已有13个省(自治区、直辖市)取消对农业户口与非农业户口的划分。
流动户口制度模式，是以国民档案资料现代化管理为前提，让户口及个人资料跟随人转移，凭身份证和固定住所对户籍实行动态登记，允许公民在国内自由迁徙的改革模式。这种模式主要依靠市场来调节公民迁移方向，依靠较高的法治水平与城市管理水平来维护社会安定。流动户口制度模式的实现需要在国家层面上建立居民教育、医疗、社保等在城际间横向转移的对接制度，抑或直接完成户口与各种附加待遇的完全剥离，还原户籍制度单纯的人口登记功能，同时设立合理的公共产品分配标准，这对政府社会管理服务能力提出了颇高的要求。
就我国各级政府对户籍制度改革模式的选择来看，全国性的二元户籍制度改革没有突破性进展，大部分地区仍采取二元制度模式的具体操作手法。近年来，虽有不少城市开始在政策上取消农业户口与非农业户口，统一为居民户口，淡化了户口观念，但在切断社会待遇与户籍之间关系上仍有较大保留，不同地域的户口附加值仍有很大不同。流动户口制度则只停留在专家学者的讨论层面。
二、一元制度模式选择的必要性分析
(一)当代政治价值的诉求
罗尔斯在《正义论》中提到：“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[3]“对平等自由制度的违反不可能因较大的社会经济利益而得到辩护或补偿。财富和收入的分配及权力的等级制，必须同时符合平等公民的自由和机会的自由。”[3]在罗尔斯看来，正义是社会基本制度安排的首要美德。事实上，正义在当代社会作为制度安排的正当性论证也已是无须证明的公理。政治价值支配了社会生活的基本框架，户籍制度及其管理手段正是与其一定的价值观密切联系的。新中国成立以来，我国户籍制度的设立典型地反映了政府在社会发展中的工具理性。这种工具理性实现了我国经济的快速、健康发展，保证了城市居民的充分就业，维护了国家政治、经济、社会的长期稳定。然而，这些成效是以农村人口的权利缺失为代价，是对社会公平的破坏和公民自由迁移的限制。这与当代公平正义、自由平等的政治价值相违背。取消城乡户籍二元化以实现公民身份法律意义上的平等和公民权利的平等，是政府追求当代政治价值的必然要求。
(二)公民迁徙自由权的客观要求
《世界人权宣言》第十三条第一款规定：人人在各国境内有权自由迁徙和居住。迁徙自由权是现代社会公民应当享有的一项基本人权，也是公民的一项重要的宪法权利。而目前，我国仍在施行的《户口登记条例》明文规定，公民由农村迁往城市，需要得到相关部门的审批和同意。户籍改革是一项复杂的系统工程，公民的迁徙自由显然不是朝夕就能实现的。然而，从公民权的角度看，即使由于客观限制无法马上实现迁徙自由，在宪法和法律上承认并保障公民的迁徙自由也是必要且可行的。
(三)建立统一的劳动力市场以推进城市化进程的需要
1.劳动力市场的统一以户籍一元化为前提。根据生产要素的流动规律，要素总要从收益低的部门流向收益高的部门，劳动力要素当然也不例外。我国城乡劳动力收益存在很大差距，这种差距促使越来越多的劳动力离开农村，但户籍制度及其附加制度的存在却阻碍着这种符合市场规律的要素流动。目前，中国需要转移的农村富余劳动力在1.2亿以上，打破阻碍劳动力生产要素流动的制度藩篱，建立统一的劳动力市场至关重要。
2.城市化的推进以户籍一元化为条件。城市化的过程是人口向城市聚集的过程，是减少农民的过程，而劳动力市场的二元结构影响了城市化进程。在我国，50％-60％的工业化仅伴随20％的城市化，这与农村劳动力受到的户籍限制有直接关系。户籍歧视、差别对待与公共服务的缺失使得城市中的大部分农村劳动力很难实现从农民向市民的真正转变。生产要素按市场规律流动从而推进城市化进程要求消除户籍制度的分割功能、提供无差别的社会公共服务。
(四)破除城乡二元结构及消除歧视的内在要求
如果说工业化使得中国这样一个传统农业社会出现了城乡差异，那么可以说是户籍制度带来的人口分割和差别对待使得这种二元结构被固化了下来。在劳动者自主择业的背景下，城市发展对外来人员需求的增加使得附加在户籍制度上的利益有所减少，但户籍二元制度带来的身份歧视并没有得到本质的改变。在地方利益保护及观念性障碍下，农村人口在迁入地的求职、教育、购房、医疗都遭遇有形无形的限制，很难真正融入迁入地。城乡二元发展引发的身份歧视是一种落后的社会文化，阻碍了社会的全面进步。城乡二元结构的破除需要物质基础及政策技术的支持，要在短期内彻底根除身份歧视虽不现实，但城乡二元结构的破除及歧视观念的消除必然始于行政强力对二元户籍制度的取消。
三、一元制度模式操作的可行性分析
2006年，国务院14部门调研组就户籍改革工作进行综合调研时便提出：进一步深化户籍改革已经具备许多有利条件，时机成熟，如果各部门适当调整政策，一元化户籍改革的目标是可以实现的。
(一)户籍改革的成效为户籍一元化提供了有利条件
近年来的户籍改革成效为户籍一元化提供了条件。经过近20年的户籍改革，现阶段户籍制度与原有相比已发生了重大变化：附着在户籍上的经济利益已大大减少。20世纪80年代以后，城镇居民私人产品消费的政府补贴被取消，与城镇户籍捆绑的公共产品供给优惠也不复存在。如今，与农业户口、非农业户口性质挂钩的民政、劳动保障、教育、计划生育等制度的改革也取得了明显进展，为全面推进户籍制度改革提供了有利条件。各地方进城门槛的不断降低使得城市在调试中逐步适应外来人口的流入，进一步剥离户籍上的附加利益，事实上推动了户籍改革向一元制度模式的发展。
(二)大城市的户籍改革实践为户籍一元化提供了经验和教训
各大城市户籍制度改革的典型实践为国家层面的户籍一元化改革提供了经验和教训。2001年，郑州市率先破冰实现了户籍全面放开，最终却因城市人口急速增加导致城市交通拥挤、教育资源紧张、社会保障部门压力增大、社会治安压力加大而于2004年匆忙喊停。2007年，成都市户籍改革通过实行“土地换身份，宅基地换住房”政策，在成功剥离户籍制度上的各种附加利益后实现了真正意义上的户籍一元化。2008年，深圳市通过实施居住证制度为非深圳户籍人口提供全面的公共服务，并在住房、医疗、养老、教育等系列民生问题上突破户籍限制，使非深圳户籍人口基本获得“市民待遇”。在郑州改革出现问题之后，成都、深圳等各大城市在户籍制度改革上的成功，说明阻碍户籍改革突破的问题是可以解决的，户籍一元化在合理的政策技术下是可行的。
(三)财政收入的增长为户籍一元化提供了财力支持
户籍一元化的关键在于淡化城乡居民的待遇差别。中国人口众多、幅员辽阔，各地区发展极不平衡，实现城乡一体化是一个长期的物质积累过程。2006年，全国财政收入39343.62亿元，比2005年增加24.3％，比预算超收3920.24亿元；2007年，全国财政收入又增长32.4％，完成预算的116.4％；2008年，全国财政收入61330亿元，同比增长19.5％[4]。据上半年财政收入估算，2010年我国政府预算内外财政收入将超过8万亿元。就中国财政增收的情况来看，要在短期内做到全国范围的城乡一体化显然是不可能的，但政府完全具备实施城乡基本公共服务标准化的能力。较为充实的财力为实施城乡基本公共服务一体化奠定了坚实的基础，而基本公共服务作为城乡一体化进程中的基本内容和重中之重，其实现更为户籍一元化提供了客观的可能性。
四、户籍一元化的现实困境及对策建议
(一)加快户籍管理立法
不少地方已经开始户籍制度一元化的试点改革，而我国的《户口登记条例》尚未修订，这不但使地方政府的户籍改革得不到法理支持，还有可能造成改革触碰法规条文的事实。因此，在户籍一元化进程中，有必要把相关法规条文的修订放在优先考虑的位置，为户籍制度的深化改革提供良好的法制环境。
(二)在国家层面统筹推进户籍改革
从户籍改革的实际操作看，户籍一元化改革是一项系统工程，它涉及政策决策者和城市政府职能部门，城市居民、农村居民和流动人口之间复杂利益关系的互动和妥协。首先，既然地方政府天然具有维护自身利益的倾向，中央政府就有责任和权力条件推动强制性的制度变迁。其次，妥善解决人口流动问题既涉及城乡对接又涉及地区协调，需要中央政府统一政策并在改革中提供制度和财政上的支持。最后，为了避免单个或少数城市行动而导致人口剧增带来的公共资源困境，户籍制度改革也需要在全国不同城市同时推动。从改革的价值理性看，其不但关乎公民的基本选举权和迁徙权，更影响社会分配的基本效率与公平，理应由中央政府甚至全国人大统筹安排。
(三)以基本公共产品和服务的均等化为突破口
当前，户籍改革突破的障碍主要集中在城乡、地方利益重新分配等关键环节上，提高城乡利益调整的可行性要求改革遵循帕累托最优原则，即在不减少城市居民利益的情况下提高农村人口、流动人口的社会福利；同时，由于户籍改革的一元制度模式本身就着眼于公共产品和服务在农村与城市之间的接轨，因此，城乡公共产品及服务的均等化是户籍一元化的本质要求。短期内，我国实现城乡全面一体化的条件并不具备，但选择与经济社会发展、人民生活关系密切，与城市户口相关又具有排他性的基本公共服务，如在公立学校就学、政府补贴性住房安排、初级公共卫生、社会保障、社会救助等，以政府预算为约束，提出在一定时期内政府提供服务的数量和质量标准，在城乡范围内统一执行，首先实现关乎民生的基本公共服务的均等化却是有财力保证的。通过进行公共财政体制改革，尤其是提高中央转移支付中一般转移支付的比例，利用公共财政资源实现基本公共产品和服务均等化可让户籍一元走出实至名归的第一步。
(四)变前置准入为后置积分的城市入籍思路
各大城市已有的户籍改革大部分维持着户籍准入的前置模式以控制人口流入，前置条件的设置从投资、购房至学历、技术和贡献等，其选择性的排斥功能非常突出，在改变流动人口整体待遇上所起的作用很小，且容易造成心理不满。笔者认为，相比之下，用后置控制取代准入限制的前置控制更合法理，即社会各阶层群体只要能够在城市里按照一定的生活标准长时间留下来，其便具备城市立足能力，适合市场需要，也为城市的发展作出了贡献，政府便有责任为符合城市发展要求的流动人口开辟落户的通道，实现用市场手段调控城市人口发展。后置式入籍制度安排的具体操作手法，可借鉴国际人口迁移积分制管理的经验，在综合考虑城市经济社会发展实力与流动人口特点的基础上，以促进流动人口居民化为目的，采用定性与定量结合的方法，构造指标体系与确定指标分值编制积分表，通过累计积分、依据积分量提供相应的基本公共服务和城市入籍服务[5]。
(五)推动“县镇化”与新农村建设，改变人口流动单向性
大量人口涌进城市超出城市承载能力一直是各级政府在推行户籍改革过程中的顾虑：城市承载力的提高跟不上城市人口增加的压力；在大中城市就业机会释放基本稳定的情况下，大量“新生代农民工”并不可能回乡务农，城市压力增大，农民工在城市发展困难。解除大中城市的外来人口压力，必须打破人口流动的单向性，实现人口在城乡间的双向流动。为此，提高城镇及农村的福利含金量至关重要。长期以来，各级政府基本建设投资均有向大、中城市倾斜的取向，县、镇基础设施建设滞后导致当地民营企业难以完成孵化、增长和集聚的过程，县镇经济萎靡。只有将2000多个县、16000多个镇建设成“新城镇”，才能容纳数以亿计的“新生代农民工”及家属转移，实现有住房、有工作、有保障。关于2010年政府实现的8万亿财政收入如何分配，各级政府要将基本建设投资重点向县镇倾斜，改善县镇的投资环境，促进县镇经济起飞[5]。此外，要严格土地管理、促进土地流转，加快推进农村地区公共事业建设，提高其科教文卫发展水平，加快农村基础设施建设，引导农村人力资本的保存与发展，通过市场手段引导数千万计的大城市农村劳动力回小城市和县域，有效减轻大城市承载压力，在保证我国农业生产稳定的前提下推进城乡一体化，从根本上打破二元经济模式与社会分割。
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