构建公共服务型政府的路径选择——解读浙江省实施农村工作指导员制度的创造性实践，本文主要内容关键词为：指导员论文,浙江省论文,创造性论文,路径论文,农村工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛同志指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”2004年浙江省开始建立农村工作指导员制度，在稳步推进“平安浙江”建设，加快推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会方面积累了一定的经验，对建设服务型政府具有重要的借鉴作用。
一、浙江省实施农村工作指导员制度的主要经验
浙江省实施农村工作指导员制度，目的是用统筹城乡经济社会发展战略，帮助农村干部指导农村工作，解决一些农村基层干部难以解决的问题，把解决“三农”问题作为工作的重中之重，体现了农村工作思路的重大转变和调整。其具体实践，可以归纳为以下“五个统一”。
坚持政府职能转变与党委重心下移相统一。新公共服务理论认为，公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作的重点应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。实施农村工作指导员制度的过程就是公共政策研究、制定、实施和监测的过程。第一，省、市、县三级农村工作指导员领导小组办公室积极发挥组织协调和指导管理作用，努力创新管理机制，实行以块为主、条块结合的组织领导和管理模式。完善考核评价制度，建立农村指导员业绩档案制度、年度考核评优制度；完善激励导向制度，把农村指导员工作作为乡镇党委、政府工作目标考核的重要内容；加大提拔任用优秀农村指导员的力度，形成良好的用人导向；完善巡视督察制度，积极推行领导小组“经常查”、巡视组“重点查”、片区工作组“点上查”、乡镇党委“具体查”、直属单位“协助查”的督查方式，严肃农村指导员工作纪律。第二，明确目标导向，积极发挥派出单位与派驻乡镇党委的和谐互动。省(市、县)直属部门切实履行包村职责，发挥协同管理作用，主动当好农村工作指导员的坚强后盾，通过组织召开农村指导员工作交流会及领导到点指导、落实帮扶资金等方式，结合“双服务、双满意”主题实践活动，积极开展“民情下访”活动，及时帮助农村工作指导员解决工作中的各类实际问题。乡镇党委落实主体责任，不断完善管理，建立了农村工作指导员例会制度、班子成员分工联系制度和班子成员轮流参加“周三夜学”制度等，对农村工作指导员进行动态指导，并将农村指导员纳入乡镇干部统一考勤考核。
坚持推动农业、农村发展与促进农民增收相统一。在二元经济结构下形成的城乡、工农关系尚有诸多深层次的矛盾未解决，农业基础设施薄弱，物质技术装备落后，农民扩大就业的门路不多、增收困难，城乡经济社会发展失衡、差距继续拉大等基本状况均未改变，农村问题仍是长期困扰我国发展的一个症结，增加农民收入和改变农村现状则是解开这个症结的核心问题。因此，开展社会主义新农村建设，关键在于发展农村经济、引导农民致富。实施农村工作指导员制度，广大农村工作指导员采取发展特色种养业、建设效益农业基地、组建农村专业合作社等多种形式，努力提高农民致富本领，拓宽农民就业增收渠道，不断发展壮大农村集体经济。一些指导员在富土和穷乡之间努力探索实践“反哺路径”，大力发展来料加工业，通过引进企业、创办加工基地，使许多农民在家门口实现了就业，为欠发达乡镇推进新农村建设进行了有益的尝试。
坚持增强党的阶级基础与扩大党的群众基础相统一。发挥好农村工作指导员的作用，就是要求其履行职责办实事。农村工作指导员要担负起村情民意调研、政策法规宣传、矛盾纠纷化解、富民强村服务、民主制度规范、组织建设督导等职责，切实为派驻村服务。要认真宣传中央和省委的文件精神，及时了解和掌握农民的诉求，总结基层的新做法、新经验，帮助所驻村进一步理清发展思路，协调解决问题和困难，协助抓好农村社会治安综合治理，帮助处理矛盾和纠纷，监督规范村务公开、财务公开和基层民主建设，搞好以村党组织为核心的基层组织建设。要对照“三级联创”的要求，建立全体村民代表会议制、村务管理和民主理财制、民主议事协商制、群众监督和责任追究制等各项基层民主制度，加强村民自治和党务、村务公开等村级民主建设，进一步推进依法治村和民主管理。
坚持经济、社会、生态效益统筹兼顾与协调发展相统一。建设社会主义新农村，首先是振兴农村经济，增加农民收入，让农民有充足的财富，过上相对宽裕的生活；精神文明也要有新进步，形成良好的社会风气；农村的环境要有大改观，让农民拥有新鲜的空气、洁净的水、整洁的街道：农村的民主管理也要相应发展，落实和完善村民自治、民主选举、民主监督机制。实施农村工作指导员制度就是要努力实现“两个转变”，从重视经济发展忽视环境保护转变为保护环境与发展经济并重，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。要积极稳妥地进行生态搬迁，让生活在生态脆弱、不宜居住的深山区的农民搬迁出来，按照“近水、近路、近村”的原则建设新村。农村工作指导员要以社会主义新农村建设为载体，以实施“千村千企结对共建”、“环境卫生改革”、“攻三通、破三难”三大行动为抓手，协助派驻村居编制村级发展规划和村庄建设规划，争取落实扶持资金和各种发展项目。
坚持发挥城市对农村的带动作用与农村对城市的促进作用相统一。按照“十一五”规划纲要，推进社会主义新农村建设必须坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，积极稳妥地推进城镇化。历史已经证明，城市建设并不能自动解决农民问题，城市化的关键是为农民进城就业创造更多的机会和提供更多的基本公共服务，使农民在城里有长期稳定生存的条件，只有这样，城镇化水平才可能稳步提高，才是真正意义上的城市化。巴西的情况表明，如果进城农民不能就业，那么城市化只不过是把农村贫困人口变为城市贫困人口的过程，这个教训必须吸取。而且，在人口规模继续扩大、劳动力资源无限供给的背景下，处在这个阶段的工业化特征是：重化工业不能大量吸纳就业，城市建设不断进行，但不能从根本上安置迁移人口。为此，必须综合考虑农村发展、富裕劳动力迁移和就业，实现城市化的可持续发展。“城”和“乡”一并考虑，缺一不可，是科学发展观的精神所在。实施农村工作指导员制度，可以促进政府把更多的资源投入到农村公共服务领域，使社会发展更加均衡，使人民群众共享发展成果。
二、浙江省实施农村工作指导员制度中暴露的不足
第一，存在因省、市、县、乡四级农村工作指导员的资源调动力量逐级递减，但下派规模人数逐级递增，致使服务效果与效能逐级递减的现象。由于当前缺乏与规范化的农村工作指导员制度相适应的经济资源配套政策，需要形成一种项目基金申报制度，各级财政要安排专项资金对农村工作指导员所在村的项目建设予以支持，这是关系到农村工作指导员制度能否长期推行的关键所在。同时，因公共财政中没有专项资金可以支出，使得部门之间呈现较大差异，造成乡镇、村居对农村工作指导员有所选择的现象，这也影响公平原则。过去干部下派方式是由县(省、市)小规模、零星地下派干部到村居，主要取决于个人的人际资源调动能力、所在单位的重视程度及行政资源调动能力。这次干部大规模下派方式体现为制度化、程序化、实效化，这就对农村工作指导员的资金保障机制提出了更高的要求。
第二，存在乡镇及村居对农村工作指导员的期望值逐年递增，村居间盲目攀比，导致大多数农村工作指导员压力过大的现象。同一乡镇，往往是前任指导员的工作成绩成为群众对后任指导员的期望底线，即使是强势部门，压力也很大；少数村居干部往往重物质轻精神、重硬件轻软件，有时要求过高；只要有资金和项目，有的村居干部与极少数以下派为借口、实为外出经商的人员采取攻守同盟，也造成一些负面影响。这就需要制定更加科学、合理的农村工作指导员评价体系，注重结果与过程并举，注重努力与成效并重。
第三，农村工作指导员自身工作机制建设中还存在一些问题。一是对派出单位制约能力弱。少数部门或单位对农村指导员工作不够重视，派驻指导员时，没有从优派人，工作中对指导员关心不够，个别指导员派驻后还与原单位工作挂钩，导致工作不够到位。二是少数乡镇对指导员的日常管理不够严格。有些乡镇对上级部门下派的指导员仍存在“待客”心理，管理不够严格，再加上个别指导员思想认识有偏差，存在“走读”心理，导致指导员的作用发挥得不够。三是对理念的革新重视不够。对于省、市下派的农村工作指导员来说，在最基层体验老百姓的苦乐，增强对农民的感情，会对农村需要什么有很深刻的认识，对“办事难”的体会更直接。但是，由于下派时间只有一年，除去熟悉磨合阶段、考核收尾阶段，实际有效时间大约只有七个月左右。从工作角度分析，一些指导员认为，一任下派时间为两年最适宜；从个人角度来讲，指导员当然不反对一年的下派期限。这一对矛盾的主要焦点在于制度设计能否对优秀农村工作指导员的培养和发展产生有效的激励作用。
三、构建以农村工作指导员制度为路径选择的公共服务型政府框架
浙江省紧密围绕“新农村建设”和“创业富民、创新强省”战略，以农村工作指导员制度为路径选择，努力优化政府、农村工作指导员群体、村居社会“三位一体”的制度结构，有效地推进了体现善治理念的公共服务型政府框架的构建。
1.在资源配置方面，构建城乡统一的公共财政体制。一是要发挥公共财政在新农村建设中的主导作用。政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准但最终大致均等的公共物品和公共服务，而解决农村基本公共服务均等化问题，首先需要建立统一的公平公正的公共财政体制。二是要明确支农资金投入方向，让有限的资金发挥最优的效益。公共财政着眼于公共需要，建立公共财政体制就必须将广大的农村纳入国家财政的体系中来，把城市和乡村作为一个共同的平等的主体来对待。要合理划分上级政府和基层政府在农业和农村发展中的财权和事权，提高乡镇政府发展经济、壮大财力、投入新农村建设的积极性。可以在乡村选择一批规模大、效益好、带动力强、竞争力强的龙头企业，予以重点财政支持。三是要构建财权与事权统一的公共产品供给体制。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。为此，国家应保障对不同地区乡村的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现对农村的管理，首先要从财力上做准备。因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制，是推行农村工作指导员制度的重要保障机制，更是构建公共服务型政府框架所必需的。
2.在社会自治方面，构建乡村良性发展的制度变迁机制。一是公共服务讲求民主和法制。政府在决策之前，要十分注意与村居民众进行对话交流，农村工作指导员通过召开村民大会、座谈会等形式征求村委会为民办实事的内容及方式。同时，政府注重法制体系建设，注意各种法律文件之间的配套，增强法律的可操作性，处理好职能改革与依法行政的关系。政府职能转变要坚持“职能法定”原则，在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。要在对农村剩余产品进行分配的过程中，统筹兼顾国家、集体和农民的利益，对三者的利益进行科学调节。农村工作指导员要深化农村土地承包制度和农村土地征用制度改革，完善乡镇政务公开和村务公开制度，健全村民自治机制。二是在建设社会主义新农村时，一定要因地制宜，从农民最需要的项目着手，基于农民自愿的原则，尊重农民的首创精神。社会主义新农村建设在我国经济社会发展总体上开始进入“以工促农、以城带乡”的新阶段后再次提出，具有了崭新的时代特征。新农村建设或是其他的农业政策，其主要目标都是为了提高农民的收入；要提高收入，一定要发展生产，以推进农业主体企业化、农民组织化、经营产业化来促进现代农业发展，支持建立产业集群的发展平台，大力发展“农家乐”休闲旅游业等，提高特色块状经济的竞争力。三是村居社会是个自组织系统，集体资产产权不明、多头管理、内部协同能力差的问题普遍存在，农村工作指导员要成为内部制衡的枢纽，使自组织系统遵循适度、适时开放的原则，以政策来反哺农村、农业，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
3.在治理主体方面，构建多方合作的善治结构。一是政府必须通过建立公共服务型政府、规范市场行为和动员社会力量参与来解决日益增多的社会问题、经济问题和环境问题。从根本上说，仅靠行政管理体系并不能保证社会和经济健康发展，解决各类问题的最佳途径是建立一个善治结构——治理主体由过去单纯的政府变为由政府、企业和社会各方有序参与的合作集体，治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德和社会组织的公民自主契约并存，治理程序从仅仅考虑效率变为公平、民主和效率并重，治理手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德治和社会公民自愿合作的相互补充，治理方向由过去单一的自上而下变为上下左右互动。二是倡导农村指导员之间的相互交流和经验共享，确保变革的核心张力。农村工作指导员群体依托有关制度，结合自身的素质能力提升需求、造福农村与农民的强烈愿望，把市场的自发力量与社会的自觉力量协调起来，把市场的活力与科学规划、政府调控结合起来，集中政府资源为促进市场经济健康持续发展提供公共产品和公共服务。三是发挥市场机制的作用，为社会主义新农村建设提供金融支持。农业是国民经济的基础产业，但农业经营风险大，周期长，季节性波动强，赢利水平低，很难引进商业银行资金的支持，迫切需要政府的介入。要在政府的扶持下，建立全方位、多层次的农村金融体制，为农业发展提供资金支持。同时，要建立农村资金良性循环机制，建立多层次的合作金融体系，引导资金流入农村。要建立市场准入制度，放开对民间金融的管制，通过利率的浮动有效吸引社会资金对农村的投入，引导“农转非”的资金回流到农村，解决一部分农村资金来源问题。