从香港官地操作看市场经济与“公有制”的融合，本文主要内容关键词为：官地论文,公有制论文,香港论文,市场经济论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
1997年7月1日，香港重新回到了祖国的怀抱。一国两制从构想终成现实，极大地丰富了中国经济制度的构成。制度也是一种资源。从经济学角度看，香港的资本主义制度中，有没有可资社会主义经济借鉴利用的成分？
除了港澳台地区外，中国正在建立社会主义市场经济。怎样推进公有经济市场化的艰难实践，可以从资本主义“公有”经济市场化运行的成功经验中寻求灵感，这比之求助于“模准市场模型”要更有效。在这一方面，香港的土地政府所有制与市场机制的高度兼容，为我们提供了一个不可多得的典型例证。
在众多版本的西方经济学教科书中，香港都被当成了现代“混合经济”中最趋近于纯粹市场经济一极的范例。弗里德曼也曾把香港誉为“自由市场经济的最后堡垒。”但是，人们似乎忽视了一个事实：香港发达的地产市场以及以此为低托的整个“自由市场经济”恰恰是建立在100%的土地政府所有制基础上的。换言之，香港的土地“公有制”是在发达市场体系中得以实现和“再生产”的。对这种特殊现象加以分析，或许有助于形成何谓与市场兼容的公有制的一般概念。
一、港府双重身份和职能的分解与协同
自英国人强占香港之后，香港就承袭了英国土地制度。英国土地制度的要旨在于全部土地统归英王所有[1]故而在百多年间，香港土地也法定为英王所有，由港督代行主权，名之曰“官地”(Grown Land)。表面上看，英国地制似可归入资本主义土地国有制范围，但因英国的法人与私人大多拥有实际为所有权的土地“永业权”(Free Hold)，英国土地国有制名实并不相符。香港则不然，一方面，港府牢牢把持了全港土地所有权。另一方面，除各约翰大教堂拥有永业权外，一切占用土地的法人与私人仅拥有土地“租用权”(Lease Hold)，而无法成为实际的土地所有者。这样就形成了在世界上也属罕见的100%的土地“公有制”。
与一般国家（地区）的政府当局相同，港府也具有政权主体的身份。但因其又是全港土地最终业主，也同时具有土地所有者身份。集政权主体、产权主体于一身，港府行使社会行政管理者与土地所有者的双重职能。这一点，与公有经济中政府的身份、职能有类似之处。那么，香港是如何克服产权行政化这一阻碍“公有权”与市场机制有机结合的症结的呢？
从港府与各种用地者的关系看，首先它作到了“政资分开”。作为政权主体，港府与用地者是管理与被管理的纵向权威关系。它可以通过立法、执法，全面调整土地权属关系，通盘规划土地利用，依法以税收等政权主体收入形式参与土地收益分配；作为产权主体，它与用地者则主要是对等的市场契约的关系。可以凭籍土地所有者身份，选择土地的处置方式，并课求地产增值，通过地产交易以地价、租金等要素价格或产权主体的收入开式来实现土地所有权。正因权力—权利关系得到了较明确的区分，才为土地“公有制”与市场的有机结合提供了保证。
但是，港府的双重身份、职能并未成为截然分开的“两张皮”，一方面，它作为具有政府身份的土地所有者，可借助政权的力量和地产市场上的垄断地位，促使地产保值增值；另一方面作为土地所有者，它又不能不考虑在增加土地收益的同时，适应社会经济发展与安定的需要，从土地利用的经济—社会—环境生态效益出发来确定土地利用的结构。
在所有政府拥有政权主体、产权主体双重身份与职能的场合，若政资不分、政企不分，公有权与市场机制的结合都将困难重重。在香港，虽然没有政企不分的问题，但如何使政府的多元政策目标传导给用地者，同时又不致导致经济低效率也将是一个问题。在这方面，香港做法也颇具特色，一系列土地法规、规则、政策要求不仅仅不是通过指令和外部规范的形式传导给用地者的，而主要是作为地权出让的先决的条件，进入地产交易契约，进而影响用地者行为和地产价格决定的。这或许也为所谓“计划”与市场的结合提供了一种思路吧。
人们往往认为，只要“政资合一”，就无法排除政府对微观经济的行政干预和非经济目标的干扰；但若政资分开，政府又难以有效行使公有产权、实现政策等意图。从香港经验看，并不尽然如此，港有双重身份与职能有分也有合，综合行使了对全港土地的所有权与管理权，这就借助市场把土地的价值运动与使用价值运动有机地统一起来了。
二、两级地产市场和官地产权的扩大再生产
怎样使市场成为公有制的基本实现机制？怎样在市场运行中保持公有制性质，既防止资产流失又确保其保值增值？这些长期困扰人们的难题也可在对香地产交易的分析中找到某些解决线索。
在香港，土地产权的出让市场和产权转让市场构成了一种两级市场体系。地产交易既是土地资源的配置过程，也是官地所有权实现和再生产的过程。
1.一级市交易。
交易主体是港府（供给方）和众多用地者（需求方）。由于香港实行土地批租(Grand of land)，土地只租不卖，故而交易群体只是一定年期内的官地租业权。交易后，港府仍保有最终业权，一俟租期届满，即将土地连同上盖建筑一并收回。
只租不卖的意义首先在于利用市场又排斥了私有化的可能。港府并不出让最终业权。同时，租业权有限期出让也消除了租业权转为变业权即事实上的所有权之可能。
一级市交易中实际发生的是土地所有权与租业权的分离。但这与我们推行的所有权一经营权“两权分离”是很不相同的。对此，有必要指出几点。
(1)港府与用地者均是法律上具有平等身份的市场主体，并不同时存在行政上的上下级关系。交易双方的权责利关系通过契约关系加以界定。
(2)官地所有权在经济上的实现形式是市场批租价格，而不是主管部门与所属单位达成的一户一率的承包指标。尽管港府也对部分土地采用无偿划拔和私人协议的出让方式，但基本出让方式是竞争性的招标和分开拍卖。这样，一方面提高了交易的透明度，避免了一对一反复计价还价，节约了交易成本，并使港府成为买方竞争中的仲裁人。另一方面，“价高者得”原则的贯彻，使得地价决定亦即地产的保值增值。而港府控制年土地供给量、先造地后卖地的措施也增加了地产权益。同时，高地价使土地流向最具竞争优势的用地者，优化了土地资源的配置和节约的利用。
(3)一级市也是贯彻港府政策意图的重要渠道。如前述，一系列法规、土地规则等均通过地权交易合约得以贯彻防止了过多的行政干预。在香港租地契约中，有关土地规则的要求通常列入“特别条款”，列明每块地的用途，甚至地积比、建筑高度、市街投影；而保障港府和公众权益的要求则通常列入“一般条款”，详细到交付租金地价的方式、时限，防止造成外部损害，有关土地分割、转让、注册的具体规定等，这样用地者在取得土地权益同时，也“买入”了责任和义务。
无论多么详细的长期合约，均包含不确定性和信息不完备、不对称，从而有违约和侵权的可能性。若用地方违反规定，港府可提前收回土地；同时，政府方举措不当，租地者也可转让地权。这表明，交易双方均有“退出”合约的权利，从而强化了契约的约束力。
出让交易完成之后，用地者遂成为“业主”，亦即独立的产权主体，故而“两权分离”的结果亦即排它性产权的确立。在不损及港府及第三方权益的前提下，“私人产权受到充分保护”的原则得到贯彻。业主拥有了充分的使用、处分、收益权。
2.二级市交易。
内容是租业权的转让。它与一级市交易的区别有：(1)交易在用地者之间进行。交易对象除土地外，还包括地产转化形式和各种房产权益的交易，交易方式也更为复杂。(2)交易频率远高于一级市。后者一年不过数十宗，前者每月动辄数万宗，价值超百亿。(3)一级市上存在港府卖方垄断；二级市上港府则奉行“积极不干预”政策，放手由供求调节。正是在二级市场的千百次交易中，地产市场才得以发挥“价格发现”、引导资源配置的作用。在此意义上说，二级市交易才是香港地产市场的主体，其间通行和自由竞争原则也才真正体现了这个市场的实质。
引人深思的是，在频繁的转让交易中，如何确保港府对土地的所有权？怎样使其不沦为资产及其收益的“隐形市场”，反而成为进一步增加政府收益的重要条件？
(1)转让交易是在经过严格的、有法律依据和保障的出让交易之后发生的。也就是说，是在出让交易界定了港府和用地者产权边界，初步实现了政府地权的基础上发生的。此后，用地者才能把租业权作为商品转让。因此，相当透明的二级市交易，杜绝了政府土地权益流失的源头；在转让交易中，新的买方需经一系列严格法定程序才能取得合法产权，买入余留年期的租业权，同时承担起原业主对港府和社会的责任和义务；不论转让交易链条有多长，港府只与最后登记在案的业主发生契约责任关系。这个著名的“认地不认人”物业相关原则，是确保港府最终业主地位，始终控制土地利用、交易的保证。
(2)出让租业权后，港府对二级市转让交易不施加直接行政干预，同时也不利用地权对企业控股。这样，就大大缩减了所谓委托—代理关系的环节，减轻了管理负担，也使代理、交易、监控成本等得以降低。但是，放出去反复倒腾的租业权仍然可以增加港府的收益。例如，每次转让交易，港府均可以对交易本身和业主的租金收入收取各种税费，使财政收入随转让交易量增加同方向增加。注意，与许多国家（地区）不同，香港未开征土地增值税，甚至对合法范围的投机加以纵容。由此，活跃的地权转手交易，引起地价上升，反过来拉动土地出让价提高，使最终业主港府坐收渔利。同时，地产、房产价格上升便房地产业兴旺，又大大减轻了港府城建投资的负担，可谓两全其美。
总之，可以认为，两级地产市场的交易作用，使香港土地“公有制”具有了一种自我实现、自行增值，同时又促进土地优化配置的经济机制。这种机制正是我们在构建与市场兼容的公有制进程中应加以研究借鉴的东西。
三、对港府地产收入性质的探讨
港府得自土地的收入统统称之为财政收入。但实际上，可分为性质不同的两个类别。
第一类包括批租时收取的一次性的地价、土地续租或改变用途时的补地价、年租、短期或临时地租。这类收入的实质是土地租金。第二类包括印花税、物业税、差饷、不动产遗产税等，它们在实质上是地税。这两类收入性质有别，即使同名也不能混为一谈。
为什么要作此区分？是因这之于我们的公有制改革也有重要意义。众所周知，租金是一种财产收益或产权主体收益，同时是体现市场关系的要素价格。地税则是政权主体收益、体现的是政府与被管理者的权威关系。若把二者混为一谈，实质上也就是确认分配环节上的政资不分。当前，在我国仍有进一步以税收来取代租金，地价以及各种国有生产要素价格的趋向。我以为这是与发展社会主义市场经济的要求背道而驰的。表面上看，税收也好，要素价格也罢，只要是货币投入就似乎并无区别。但是，以前者取代后者，势必导致不良后果。(1)会使要素市场继续发育滞后，要素价格隐性化。稀缺要素配置会因此表失必要的市场信号，而要素价格失真又会引致产品价格扭曲，进而税收本身扭曲。应该明确，必先理顺要素价格，方能理顺产品价格；必先理顺价格体系，方能理顺财税体系。顺序不可倒置。(2)会妨碍公有财产产权的实现，并加剧资产流失。试想，若地租等要素价格均被税收取代，各种国有生产要素的权益何以表现？政府与企业的要素市场交易关系何以确立？没有市场价格的资产又何以避免在交易中被人混水摸鱼？固然，许多国家，地区也只征税不收租，但那是土地私有制决定的。而在公有制国家，以税收取代地租等要素价格，无论出于什么考虑，都只能是反市场化或自挖墙角的举措。因此，我国大陆国有土地和其它国有生产要素都理应象香港那样，费（租）税并举，先费（租）后税。顺带指出，香港的另一作法是高地价低税收，高地价确保官地高收益，低税收则刺激高投资。这给我们的启发是，税收与租费有替代关系。如果为培育要素市场，政府让渡各种资产要素产权时以要素价格形式获取收益，那么就应对财税结构进行相应调整。
香港的土地政府所有权仅是局部的“公有制”。港府与微观经济组织的关系也与大陆的国企关系无法等量齐观。然而，通过上述分析可知，所谓与市场相契合的只能是私有制的信条其实是靠不住的，通过深化改革，大陆的国有制如同香港的土地政府所有制一样，是完全可能与市场机制高度兼容、并行不悖的。