试论社会保障制度的公平与效率，本文主要内容关键词为：试论论文,社会保障制度论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公平与效率的含义及其相互关系
公平是一个很宽泛的社会范畴。一般地说，人们理解的公平就是公正、公道、均等、平等。从理论上阐释公平，学术界的认识不尽相同。归纳起来看，公平大致有这样几层含义：(1)从公平的本原上说，公平是指人际利益交换中的等利害交换行为。它包含着平等，但不等同于平等，其基本含义应当是一视同仁，不偏不倚。(2)从人们的贡献与获益的过程上说，公平又可分为起点公平、机会公平和结果公平。(3)从公平的规则体系上说，又可分为分配规则和评价或裁判规则。前者决定着一定的主体应当享有什么样的权益，后者用于处理外显的或潜在的矛盾、冲突双方的权益关系。(4)从公平的适用领域上说，公平不只是表现在物质财富的初次分配和再分配过程中，在其他各种社会资源中，如政治权利的享受、社会声望的获得、司法权利的保护、教育机会的获取、职业的选择乃至人本身的生存方式等，其配置过程都存在着是否公平的问题。
效率指的是投入与产出或成本与收益的比率，它体现的是人们在改造自然、社会和人自身活动中所具有的能力、达到的水平。影响效率的因素是多方面的。就经济效率来说，它主要是反映生产力发展水平的范畴，一般取决于劳动工具技术水平的高低，劳动者素质水平的高低，劳动组织管理方式是否科学合理，当然还有生产关系的优劣等。就社会效率而言，它与经济效率紧密相联，广义地说是消耗已有的社会资源与创造新的社会资源的比率。许多学者将经济效率与社会效率的概念混同使用，一般并不构成对所揭示的事物本质的根本性影响。
公平与效率的关系是对立统一的辩证关系。效率是基础，只有效率的不断提高，才有公平的质的增进，损害效率终将损害公平。反过来，要提高效率，就必须有一个公平的社会环境。只要是公平的，即起点的公平、过程的公平、结果的公平的统一，就会导致效率的提高。如果其中的任何一个环节被扭曲甚至断裂，就必然导致低效率甚至无效率，同时会引发社会动荡和无序，因而又终将更严重地损害效率。从这个意义上说，公平是效率的唯一源泉，公平就是效率，而任何不公平的社会机制都只能是对效率和社会活力的破坏。因而，树立社会公平观，维护社会公平，实现社会公正、和谐与稳定，是促进社会健康发展的重要保证——归根结底是实现人的自由全面发展的重要保证——效率和公平都只不过是手段而不是目的。
二、公平与效率是贯穿社会保障制度发展过程始终的两大基本原则
社会保障制度是国家、社会群体和个人为使社会成员能够维持基本物质生活，实现生存权提供援助和保证而设置的若干内容和项目的总和，是社会团体和个人必须遵守的工作规程和行为规则。它一般包括社会保障、社会救济、社会补贴（福利）、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障等六个方面。自现代社会保障制度产生以来，贯穿其发展过程始终的两个基本原则是公平原则和效率原则。
公平是社会保障制度遵循的首要原则。(1)19世纪末产生于德国的现代社会保障制度，其最初的设计目标是保障老年人、失业者、工伤者等社会成员的生活，以调节收入差距，调和劳资矛盾，稳定社会秩序。可见，其制度安排是以维护社会公平为目标的，公平是其根本原则。社会保障制度首先在资本主义国家迅速发展并很快扩展到全球，尽管各国的保障制度内容、途径、方法有异，但维护公平始终是其制度选择的初衷和首要原则。(2)我国改革开放以来开始建立和逐步完善的社会保障制度，保证社会公平，保证比较均衡地满足绝大多数人的利益需要是其第一要务。江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，对于加快完善社会保障制度具有重要指导意义——社会保障是实现社会公平，稳定社会的必要条件，同时也是广大人民群众安居乐业，推动社会文明进步的重要途径，完全符合广大人民群众的根本利益。(3)就社会保障制度本身来说，完善的社会保障制度能为社会成员提供基本生活保障并通过其补偿功能，可以一定程度地促进起点公平和过程公平；社会保障的“非歧视性原则”使社会任何成员只要符合法律规定的条件都可以享受相应的社会保障，每一社会保障项目对于其适用范围内的社会成员而言机会是均等的，因而它可以促进机会公平；社会保障实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能，因而它又可以一定程度地促进结果公平。
效率是社会保障制度遵循的又一重要原则。(1)社会保障制度在西方产生之初，在其制度设计中并没有将效率纳入，这就为社会保障制度在以后的发展出现曲折埋下了隐患——德国社会保障制度发展的历程以及风靡一时的“福利国家”在其后来出现的危机，都说明忽视效率的社会保障这一制度安排存在严重缺陷。从70年代中期以后，资本主义国家纷纷改革和修正原来的社会保障模式，在福利领域强化市场经济因素，以提高社会保障的效率，从而更有利于整体社会效率的提高。(2)过去我国在社会主义计划经济体制下的传统社会保障制度，仅仅是“就业式保障”，城镇户口的劳动者一旦就业，就算获得了社会保障的权利，广大农民则无法享受社会保障，保能依靠“家庭式自我保障”。这种保障以低效率为基础，追求的是低层次的所谓公平，自然会不可避免地导致更低的效率。改革开放以后，我国开始认识到了效率的重要性，逐步打破传统体制的平均主义和大锅饭，提出并实践“效率优先兼顾公平”的政策取向，逐步引入市场机制，鼓励竞争，优化资源配置，激发了社会活力，提高了效率。这就使新时期的社会保障制度逐步建立在较高的效率基础之上，在保证公平的同时，为提升市场（社会）效率服务。(3)社会保障制度可以有效地提高社会效率。这主要体现在：社会保障通过为社会成员提供基本生活保障，消除各种社会风险的侵害，从而调动社会成员的劳动积极性和创造精神，这就为提升社会效率提供了较有利的主观前提；社会保障可以缓解贫困，调节收入差距，缓和各种利益群体之间的矛盾，解决一定的社会问题，从而为提升社会效率创设了较为安定的客观环境；社会保障还可以为社会成员提供健康和教育培训保障，提高其身心素质和技能素质，并且有利于完善劳动力市场，促进劳动力合理流动，从而为社会再生产创设较合理的人力支撑环境；社会保障的基金运营，不仅可以为提升社会效率奠定一定的投资基础，还可成为调节经济波动的“蓄水池”，直接服务于效率；社会保障通过为社会创造新的就业机会和新的经济增长点，可以为提升社会效率做出一定份额的价值贡献。(4)就社会保障制度自身而言也存在着效率问题，比如社会保障率的高低、基金来源渠道的多寡、给付（发放）标准合理与否、基金管理和运营完善与否、缴费义务与受益权利对等与否，都直接影响社会保障功能的发挥和自身效率的高低。
三、建构既是公平又有效率的社会保障制度
从前述分析可以看出，在社会保障制度中公平与效率都是同等重要的。两者并不是相互排斥、非此即彼的关系，也不应有先后顺序的排列，而是一个问题的两个方面，是无法分割、相辅相成的，是统一的、契合的关系。公平和效率都应服从和服务于社会保障这一目标。如果我们只强调任何一方，不但会影响另一方，还会造成自身的危机，其最终结果必然会损害社会保障制度应有功能的发挥。如果我们的制度设计正确，政策选择合理，公平和效率可以实现最优组合，也就可以实现社会保障效用的最大化。因此，建构既是公平又有效率、适合我国国情的社会保障制度是可能的，是可以逐步实现的。
我国现代意义上的社会保障制度起步较晚，受生产力水平等诸多因素的影响，其制度设计还不完善，实际操作过程困难很多。因此，现行社会保障制度不公平和低效率并存的问题还较为明显。(1)不公平的主要表现是：其一，社会保障的实施范围小，覆盖面狭窄。其二，在已享受社会保障的人群中，由于保障基金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异。其三，我国目前除养老保险和失业保险外，其他保险项目还在试点阶段，没有实行真正的社会统筹，同时，社会保险的社会化管理和服务进展也很慢，导致统筹层次低，社会化管理和服务水平低，保障功能弱。(2)效率低的主要表现是：其一，缴费水平、待遇标准和范围差异大。其二，社会保障的权利与义务不对等，影响社会效率的提高。其三，社会保障基金在运营中未引入市场机制，政事不分，监督不力，存在着挪用、挤占甚至浪费现象，未起到“自动稳定器”作用，制约其提升社会效率作用的发挥。
解决上述问题，建构既是公平又有效率的社会保障制度，其主要方向、基本思路、主要原则和目标及主要对策如下。(1)主要方向：随着我国社会生产力发展水平的不断提高，我国现行的主要以“国家社会保障”为特征的制度模式要尽快向以“国民保障”为特征的制度模式转变，从而迅速提高我国的社会保障水平，实现更高水准的公平与效率。
(2)基本思路：社会保障在其“基本点”上，从“强调国家责任”转向“强调国民权利，国家有义务承担”；在其“保障动因”上，从“缓解阶层矛盾”转向“促进社会发展”；在其“保障需要”上，从“个人需要”转向“社会需要”；在其“保障范围”上，从“局限于特定社会人群”转向“全体社会成员”；在其“保障制度”上，从“零星的、分散的”转向“系统的、完整的”；在其保障作用上，从“残缺性”转向“制度性”。(3)主要原则：适度原则——社会保障需要应与经济发展水平相适应、相协调；刚性原则——社会保障一旦形成，其项目、标准、水平具有可增不可减、可升不可降的刚性特征；其推行具有强制性，任何团体和个人都应服从其制度安排。(4)主要目标：社会目标——减少收入不平等和社会地位不平等，进而促进社会稳定和社会全面进步；经济目标——有助于促进经济增长，尤其要与发展生产力，增进企业间的竞争和促进就业相联系；合理化目标：保障设计应该保证按照每项津贴的性质、发放条件和发放数量与其筹资来源相适应。(5)主要对策：其一，转变传统的单位福利主义观念和体制，剥离单位的社会保障功能，强化个人自我保障意识，按照社会主义市场经济的要求建立由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制。其二，建立中央政府宏观统一指导和控制，地方政府为直接责任主体，各部门分工协作，运作高效的行政管理体制，并使社会保障改革与其他各项改革措施协调配套，促进经济和社会的协调、健康和稳定发展。其三，通过提高征缴率，调整财政支出结构，发行社保长期债券，开征新税种，发挥补充性保险、商业保险的作用等措施，建立稳定、可靠的社会保障资金筹措机制，提高覆盖面。其四，建立收、支、管、投四个环节相分离的管理和运营机制，向市场化、技术化和经营化方向迈进，更好地增进社会效率。其五，加快社会保障立法步伐、着力于建设统一、规范和完善的社会保障体系，促进权利与义务的统一，使我国的社会保障制度向规范、有序和健康的方向不断迈进。