法治不完备条件下的我国政府间事权分配关系及其完善路径，本文主要内容关键词为：事权论文,条件下论文,法治论文,路径论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2015)06-0021-14 一、引言：分税制改革与政府间事权分配关系的非制度性安排 探讨当下中国的财政体制问题，一个绕不开的“关键时刻”就是1994年的分税制改革，这一变革不仅在当时剧烈地改变了我国纵向政府间的财政关系，而且深刻地影响了此后至今约二十年的中国宏观财政格局和不同层级政府间关系的走向。 分税制改革终结了此前我国财政领域“弱中央”的格局，扭转了中央财政难以为继的尴尬状况。在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200％，占全国财政总收入比例由上一年的22％急升至56％。但分税制改革仅仅划分了中央与地方之间关于税收收入分配的“楚河汉界”，它在客观上起到了全国财力向中央集中的效果，但却没有同时对政府间的事权分配关系进行制度性地安排，而正是这样一次“不对称”的改革使得我国政府间财政关系出现了急剧性逆转，“强中央、弱地方”的新格局迅速形成并在此之后呈不断强化之势。自此，财力逐级上收和支出责任逐级下放导致的事权与财力不匹配的问题始终困扰着各级地方政府。 在这一背景下，以尽可能扩大财力为政策目标的地方政府诸多财政行为就可以很好地得以解释了，例如地方财政对土地出让金收入的过度依赖，又如在《预算法》约束之外通过地方融资平台等隐性的渠道来举债融资，而这就造成了近年来我国地方债务规模的不断扩张和宏观经济金融风险的逐渐累加，引发了最高政治决策者的关注。①而要消除这些可能给中国经济社会运行带来严重威胁的财政隐患，一个不可或缺的制度建设方案就是做到地方财力与事权之间的相匹配，而前提就是明确政府间纵向事权关系的划分，建立事权和支出责任相适应的制度。这一点已经成为了普遍性共识而写入了执政党的官方文件。② 地方政府的财力与事权不匹配，事权与支出责任不相适应的问题在现阶段已经成为了我国经济、社会稳定发展的一大制约因素。在中央与地方的收入对比关系上，2014年中央一般公共预算收入为64490.01亿元，地方一般公共预算本级收入为75859.75亿元，两者对比约为54.05∶45.95；而在支出一端，2014年中央政府本级支出为22569.91亿元，地方一般公共预算支出为129091.63亿元，两者的对比则为85.12∶14.88。③显然，如果没有财政转移支付的话，地方基于其实际事权而承担的支出责任是无法与其财权相匹配的。 根据审计署2013年发布的《全国政府性债务市计结果》公告，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97％。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41％、17.36％和26.59％，④这也从一个侧面反映了，层级越低的政府，因其面临更大的财政压力，进而会使其自身负担更多的债务。 在改革的大方向已经基本明确的前提下，涉及政府间事权分配关系的法律制度变革将不可避免，尤其是2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。为此，我们有必要首先厘清我国现有的各层级成文法律规则对于政府间事权的分配是如何界定的，这些法律规则是基于一个什么样的演变过程而出现的，以及这些法律规则在实施的过程中表现出了哪些普遍性的特点。 在财政学的话语体系中，事权一般指的是一级政府在公共事务或服务中应承担的任务和职责，或者简单地说，就是政府的财政支出责任(expenditure responsibility)。但是考虑到当下中国的各级政府不是那种经典意义层面市场经济国家中的“有限政府”和严格意义上的“法治政府”，故而使得我们所要面对的诸多现实问题已经超越了财政学的一般范围，延伸到了与政府职权行使范围界定相关的各种问题，因此本文所要讨论的事权划分不仅仅指显性的财政支出职责的划分，而是延伸到了政府权力(government power)在不同层级政府之间如何分配的广泛议题。 过去三十年的体制转型期间，中国各级政府间的权力分配涉及诸多复杂问题，例如：基础设施投资审批权限、国有资产或国有企业的管理权限以及土地规划、出让、转让事项的许可权限等，在行使这些权力的同时，各层级政府也实际上承担着某种隐性的支出义务或者担保责任，表现为公共建设的政府补贴支出、基本社会服务支出、维护社会稳定和就业的支出、社会保险和社会保障的支出以及为筹措公共资金而负担的支出等等。既然权力与责任是同一硬币的两面，那么在探讨政府间事权关系问题时就不应忽略其中的任何一个方面。 二、法治不完备条件下我国政府间事权关系的集中表现 由于我国尚未实现法律化、制度化的政府间事权分配关系，这就导致了在实践中政府间事权关系时常表现为支出责任被任意地逐级下放、“职责同构”现象以及周期性的“收、放权”循环等特征。由此就产生了财政负担被层层下移，地方政府的“全能”与“无能”同时存在，而“一放就死，一收就乱”的治乱周期也得到进一步地强化。 (一)支出责任的逐级下放 以1978年为始点的中国经济改革在政府间财政关系方面的一个集中表现就是中央对地方的放权。⑤1980年起，我国开始实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制。自此以后，国家财政预算内非经济建设支出占GDP的比重持续性下降，从1979年的12.7％下降到1992年的7.5％。[1]131-134政府间关系中，事权的向下转移一定程度解决了地方各级政府激励不足的问题，在保持一定水平政治集权的前提下，经济上的分权可以实现促进经济发展和居民收入提升的政策目标。[2]但是，这样一种的分权的安排也使得各类国家公共服务的支出责任呈现出逐级下放的趋势。例如，上世纪90年代之后，伴随着国有企业的全面亏损，各级政府纷纷把国有企业的管理权限下放给政府(少数垄断行业的企业除外)，这样一种管理权限下放也同时意味着把填补国企财务漏洞和安置下岗人员的政治责任和财政压力进行了下放。[3] 又如，在基础教育的事权划分问题上，法律制度对于中央与地方之间，地方各层级之间的权责划分始终处于不明晰的状态，以至于每一个层级的政府都视之为财政支出上的包袱而想方设法往低层级政府或者组织转移责任；尤其是，在分税制改革之后，财力的逐级上收更是加强了逐级下放事权的政府行为激励。在这个过程中，中央政府已经意识到事权的逐级下放实质性地影响到了基础教育这项公共服务的有效提供，加剧了基层政府和组织的财政压力，并成为了农民税费负担过重的主要原因之一，为此力图用各种政策文件来界定基础教育支出责任的承担主体，不断强调“以县为主”的办学要求，并探索性地提出了“省级政府统筹”的远景目标。这就形成了政府行为实践中事权逐级下放和国家政策上反对事权逐级下放的现实对照。为了解决这一矛盾关系，中央政府也试图采用财政转移支付等多种政策手段去缓解地方政府财力与事权的不匹配问题，但是这都不是在法治框架内提出的，而政府间事权关系的非法律化恰恰是导致支出责任分配随意性的一个根源。 由于缺乏在法律层面上对各级政府应承担事权的清晰界定，从而使得上级政府在上收财力的同时很轻易地就可以把事权进行下放，这样一种下放不仅是一种责任上的下放，更是一种财政和社会风险的下放，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”所导致的现实后果就是基层政府对于教育、医疗卫生、社会保障、社区治安等基本公共服务的提供“心有余而力不足”，以致社会矛盾的积累和群体性事件的发生。⑥这实际上导致了“事”在下而“权”却在上，支出责任和支出命令相脱节，一竿子捅到底的指令在政绩竞赛中还会层层加码，令基层政府苦不堪言。[4]在这样的一种法治缺失导致的权力与责任不对等的制度格局中，“中央请客，地方埋单”的情况时有发生。 例如，为了兑现“敞开收购余粮”这一执政党和中央政府对广大农民的政治承诺，国务院曾于1998年出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，在事权分配问题上，《决定》赋予国务院的主要职责是“宏观调控”，而地方政府的主要职责就是“切实做好粮食收购工作”，即承担具体的财政支出责任。后来的事实证明地方财政无法持续性地承担这一责任，以至于在1999年财政部等部门联合发布了《关于调整新增粮食财务挂账和其他不合理占用贷款处理政策的通知》，事实上终止了上述《决定》的实施。 (二)“职责同构”的纵向政府间关系 在我国的现行宪政法制框架内，除了诸如外交、国防等少数事关国家主权的事权专属于中央的职责之外，地方的事权几乎是中央的翻版，各级地方机构和职能设置基本上就是中央的镜像。在这种关系构架中，大到宏观经济调控，小到卫生评比，中央几乎具有对所有政府管理事项的决策和监督权，而各级地方的事权则几乎涵盖了所有方面。我国自改革开放以来，虽然已经经历了数次规模较大的行政体制改革，但以往的改革并没有本质性地触动国家纵向权力关系构架。“职责同构”是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。[5]最典型的例子就是，国防建设在理论上是纯粹的中央政府事权，但现实中往往却以“军民联防”、“军地共建”等名义成为了地方的财政支出事项。 由于我国历来强调政治结构的“单一制”属性和统一国家政治权力集中行使的重要性，因此在纵向政府间关系上始终要求做到“有机整体、上下衔接、政令统一”，这就必然使得不同层级政府之间在事权划分问题上没有办法很好地做到有效分工，更遑论分权了。从中央到地方各级政府“上下一般粗”的状况至今为止仍然是我国政府系统的一个主要特征，它进一步巩固和强化了我国不同层级政府间“上下级关系”的实质，并使得“下级政府”在行事方式上带有强烈的“上级政府”派出机构的色彩。这样一种体制结构对于中央政府来说，自然是有利于维护其权威，理论上可以确保政策意图以“一竿子插到底”的方式来实现，并使得“上级”政府有更多的理由和机会把本应由自己承担的事权责任“委托”或者“交代”给“下级”政府；但是，对于各级地方政府来说，“职责同构”的模式在现实中导致“地方全能”和“地方无能”这两种无效率的制度后果同时并存。 “地方全能”意味着在我国的行政法律架构中，各层级政府之间更没有明显的职责范围划分，可以说举国范围内，几乎所有的事情都是中央的事情，另一方面，几乎所有的事情也都是地方的事情。这样一种职权行使的错配导致政府运作效率最优化的目标难以实现。各级地方政府负担的事权过于庞杂和宽泛，没有将本就十分有限的资源投入到有最大产出可能的领域，以至于做得越多，做得越低效，什么都抓，什么都抓不好。并且，愈是基层政府，愈是任务繁重，要为了完成“上级”政府交办的事项而疲于奔命，因此就有了长期以来“上面千条线，下面一根针”的形象说法。[6] 与“地方全能”伴生的一个现象就是“地方无能”，这不仅是指地方各级政府因为承担过于繁杂的事权任务而导致工作效率的损失，更是指在中央几乎垄断了一切事项的最终决策权力的情况下，地方政府的工作开展因而往往会被处处掣肘。“条”与“块”的矛盾始终贯穿于我国政府体制运行的全过程，其中争夺的不仅是财力的获取，更有关键事项的决策权，无论于“公”(转型市场经济运行过程中特定政府部门的话语权和影响力)还是于“私”(政府官员个体设租和寻租的可能空间)，这都是锱铢必较的“领地”，缺乏了法律层面对纵向政府间事权分配关系的明晰界定，地方的相对独立自主权利也就完全没有保障了，某一层级政府的决策始终要面临被“上级”政府否决的风险，因而在实践中产生地方政府利用信息优势，在一些诸如投资项目审批和土地审批事项上，通过“化整为零”的方式来规避中央政府的严格辖制。“职责同构”的体制把地方塑造成为了中央的“分公司”，让“下级政府”看起来像是“上级政府”的派出机构。理论上，这样一种体制的有效性必须建立在这么一个假设基础上，那就是：较之地方，中央更加了解全体国民的偏好，有着更加公正的处事态度，也具有更加长远的发展眼光。但是，在中国这样一个区域条件千差万别的国家里，要支持这样的假设能够成立其实是很困难的。这种情况所导致的“地方无能”意味着大量的财政资源被白白浪费，政府体系运作的效率必然受到严重影响。 此外，“职责同构”的政府间关系模式会不断强化“下级”政府官员“对上负责”的政绩观，即由于在每一个层级政府官员的工作绩效的考察和评价结果很大程度上就取决于“上级”政府或部门的看法，因此在日常工作中，政府官员会不自觉地去迎合或取悦“上级”的偏好，而不是首先去考量本地居民的需要。可以说，这样的一种官员评价和提拔机制是由中国当下的那种一切权力汇集于中枢的政治结构所决定的，而“职责同构”的政府间关系模式恰恰是这种政治结构的具体反映，并且不断强化了“对上负责”的官员行为方式，以上级政府的偏好替代当地公众的偏好。三十多年来的中国改革实践证明了一定程度的政治集权与经济上的分权安排相结合是促进地方竞争，从而推动经济发展的一个重要原因。[2]但我们也要考虑到，地方竞争有两个可能朝向，一个朝向是“力争上游(race to the top)”，比如强化产权保护、放宽准入门槛、改善投资环境的措施推行，而另一个朝向就是导致“力争下游(race to the bottom)”的现实结果，[7][8]明显的表现就是地方政府在不断向中央争取“有利可图”的审批权力和政策优惠的同时，却忽视对教育、医疗、社会保障等没有即期回报的公共服务投入。 (三)周期性的“收权”与“放权” 我国政府间关系的一大特征就是：在缺乏稳定的、可预期的法制运行框架前提下，各项审批性权力呈现出周期性地“上收”或者“下放”的循环态势。换句话说，各级政府之间在法律上没有明确的权力归属划分和界定，“上级”政府可以随意地基于一时一地的政策需要而把相关的权力“上收”或者“下放”。在这种情况下，我们就很难说哪一项事权是专属于某一级政府的。在这个过程中，法律上的分权是不存在的，而只有政策性的“放权”或“收权”。 在诸如投资项目审批权限等问题上，伴随着市场化改革的推进，总体的态势是逐步给予地方更多的自主权力，中央不再(也没有能力)大包大揽。然而，尽管地方享有了更多的决策权力，中央与地方之间形式上的“分权”色彩愈发浓重，但是这种权力的分享并非建立在制度化和法律化的基础之上的，因而也就带有了极大的不确定性和随意性。事实上，这种建立在非平等、非制度化关系基础之上的所谓“分权”会表现为“放权”和“收权”的周期性交替。 这种交替往往与经济发展的周期具有高度的关联性，在特定时期，中央政府会通过审批权力的收紧来抑制某些所谓“产能过剩”行业。例如，2009年《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》将钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备六个行业确定为调控和引导的重点，其中的具体措施就包括控制地方政府对这些行业投资的审批权力。 在土地管理政策方面，情况也是类似。例如，为了抑制过度投资，国土资源部和发改委予2004年6月发布紧急通知，要求“省级国土资源部门暂停办理应报省级人民政府批准的农用地转用：授权审批农用地转用的市、州人民政府国土资源部门暂停办理应报市、州人民政府批准的农用地转用”，这等于直接变更了《土地管理法》关于国务院和地方各级政府之间对土地审批权力分配的规定。而开发区设立的审批权限问题则经常性地成为了政府间“紧张”关系的一个缩影。 为了抑制投资增长、防止经济过热，中央会趋向于“收权”，但为了激励地方政府发展当地经济，“放权”又是必不可少的。正是在此过程中，形成了“收权”与“放权”的周期性循环，而“一收就死、一放就乱”的痼疾始终没有得到很好地解决。 究其背后原因，缺乏制度化和法律化的政府间事权关系界定是不可回避的因素，什么时候“收”，“收”多少；什么时候“放”，“放”多少？这些问题都取决于中央决策部门，甚至是少数人的单方面主观判断乃至臆断、擅断，以至于把个别人的判断凌驾于市场的判断之上，“为民做主”计划思维卷土重来；对此，社会公众无法形成稳定的政策预期，这等于助长了各种短期行为；再加上行政手段往往会造成过度的“收”或者过度的“放”，过于刚性的“一刀切”措施容易形成矫枉过正的结果，不仅不能“熨平”经济周期，反而导致周期性经济波动幅度的扩大；而政策的具体实施过程中，又时常出现“所有制歧视”等不公平待遇问题。 三、我国政府间事权关系现实表现的理论解释 要改变事权与财力不匹配的格局，将政府间事权关系纳入法治轨道，就必须先清楚地了解现实制度背后的各种促成性因素，以避免陷入“纸上建构”法律条文的窘境。具体来说，当下我国政府间事权关系的成因可以从三个维度来解释，分别是：基于历史因素的计划体制影响、基于经济因素的宏观调控手段以及基于政治因素的官员行为激励。 (一)作为制度变迁起点的计划体制 一个基本事实是，当代中国经济体制的形成是在计划经济体制基础上，人为地导向市场体制的过程。这一变革路径将始终提醒我们不能忽略制度变迁的起点以及由此引致的路径依赖(path dependence)问题。[9]100 在计划体制下，整个中国可被看作一个“大公司”，整个“公司”的运作是基于自上而下的行政命令；在这个体系中，所谓政府间关系在某种程度上就可以看成是这个“大公司”内部的纵向职能划分，中央是“总公司”，地方是“分公司”以及“孙公司”；“总公司”、“分公司”、“孙公司”之间完全是一种科层间的隶属关系，“下级公司”的权限完全来自于“上级公司”的授予，而且这种授权是可以随时、随意增减的。 在此背景下，完全不存在所谓的政府间分权的观念，地方被看做是中央在空间和职能上的延伸，地方百分之百听命于中央被视为天经地义的道理(尽管实际状况并不一定是这样)，至少是不会承认除了举国利益之外的地方个别利益的存在，因而所谓的中央事权与地方事权的区分实际上也是不存在的，有的只是中央根据彼时的政治或经济利益需要而授权给地方某些行事空间的相机抉择做法。 在法律制度层面，虽然现行《宪法》仅对中央的权力行使作了“中央统一领导”这样的原则性规定，而对中央如何领导的问题则没有明确的规定，因此“中央的统一领导”这一宪法规定就转换为一个权力行使实践的问题。[10] 考虑了这一制度变迁的起点，我们就能理解为何现代财政法治理念下的政府间的“分权观念”很难植入中国的政治经济体制中，根深蒂固的政府间上下级关系的认同也未能被打破。固然现实经济领域中有着越来越多的地方分权，但是政府间事权关系法治化所要求的纵向权力边界清晰划定与高度政治集权所隐含的“中央决定一切”的准则是根本冲突的，这导致了政府间关系呈现出随意“收权”与“放权”的交替发生以及纵向政府之间非公开游说与讨价还价的常态化。 计划体制也是造成如今中国纵向政府之间“职责同构”现象产生的一大成因。计划经济体制下，中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权，这为计划经济体制下地方对抗部门集权提供了合法性，同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。[5]改革初期的“职责同构”格局有效地促成了地方分权在经济上的实现，通过做大“块”来限制“条”的干预，为市场化改革(尤其是各种区域性的试验)提供了足够的制度空间；然而，当这样一种“职责同构”因其历史合理性而被固化之后，其弊端的暴露也就越来越充分，正是在这种背景下，由上至下的支出责任下放就有了越来越强的制度基础，尤其在分税制改革之后，伴随着地方财力的上收，却是支出责任的逐级下放。这时，“职责同构”的负面效应体现就十分明显了。 (二)中国式的宏观经济调控 现代国家的一项重要职能就是实施反周期的财政政策和货币政策来“熨平”宏观经济的波动。对于一个市场化程度较高的国家来说，在宏观经济干预问题上，中央与地方之间的关系其实非常简单，在法律上的界分也是十分清晰的，地方政府几乎不享有或承担任何调控经济运行周期的权限或职责。然而在我国，宏观经济干预(在我国经常被称为“宏观调控”)却表现出极具“中国特色”的一面，以至于政府间事权关系成为了对我国宏观调控问题进行体制性分析的一个重要核心内容。 一方面，在我国的法律框架内，货币政策和财政政策被明确地界定为中央部门所专有的事权。例如，《中国人民银行法》将货币政策的制定和执行权力排他性地授予了作为国务院部委之一的中国人民银行；而《预算法》所规定的地方预算不列赤字的原则性要求则意味着实施扩张性财政政策的做法在法律文本上专属于中央。 但另一方面，我国的宏观经济调控工作似乎从来就不只是经济学教科书上的财政政策加上货币政策。一个通俗的说法是，在我国，宏观调控不仅是要调“银根”，还要调“地根”和“钢根”。具体讲就是中央政府会希望通过控制土地供给和诸如钢铁、电解铝、水泥等重要物资的产能来实现对宏观经济运行趋势的干预。究其原因，除了源于市场体系的发育不完善所导致的常规性财政政策和货币政策的效果有限之外，地方政府所主导的投资行为也是加剧经济周期性波动的重要因素。因为地方政府的行为是非市场化的，其对投资规模的追求往往超出了对投资效益的考量，所以市场化的财政和货币政策可能并不能起到很好的作用。因此，对宏观调控工作负有最终政治责任的中央政府往往希望在经济“过热”阶段通过抑制重大投资项目的上马或者约束土地的出让和使用，以行政手段和方式来达致立竿见影的政策干预效果。例如，市场机制无法解决当前地方政府的政绩工程、形象工程、城市建设盲目铺摊子，而土地供应政策却对其有直接的效果。[11]33正因为如此，作为中国特殊历史阶段的独有现象，土地政策参与宏观调控所具有的行政性、管制性特征使得现阶段中国经济呈现出“地根经济”的态势。[12] 同财政政策、货币政策这些典型的管理社会总需求为目标的“宏观”经济政策相比较，土地政策、产业投资政策、市场准入政策等干预手段虽也冠以“宏观调控”之名，但实质上皆是“微观调控”之举，即通过政府直接干预微观企业的投资行为来实现经济政策目标。所以，在这个过程中，就不再是像财政政策和货币政策制定和实施那样，由中央来全权负责决策和执行即可，而是必然会牵涉政府间的“放权”与“收权”问题。因此我们就会看到一旦中央政府判断经济出现过热的情形，决定启动“宏观调控”政策，那么它就会在微观层面收紧地方政府在土地供应和重大项目审批方面的事权。这也就是为什么我国政府间事权关系在很多方面会呈现出周期性的特点，而这恰恰是与权力关系法治化所要求的确定性相背道而驰的。 “微观调控”措施的普遍性使用构成了我国政府间事权关系法治化的重大障碍。其本质的矛盾在于，对宏观经济进行反周期的干预是一种具有高度政策属性的相机抉择，因此法律明确界定由中央政府独占财政政策和货币政策的事权既可以确保政策实施的全国统一性，又可以避免中央与地方之间因为利益取向的不同而影响经济运行的效率；然而，一旦广泛纳入各种微观层面的干预措施，因为中央与地方这两者的政策最大化目标不尽相同(前者要的是全国的宏观经济稳定，后者则是要促进本地区的经济发展和就业)，这就会引发特定时间阶段的宏观政策性考量与长期的政府间事权分配关系法治化要求之间的内在紧张关系。 (三)政治体系中的官员激励机制 政府间事权关系的博弈还集中反映了不同层级政府官员在利益取向上的差异，而这种差异的形成其实是既定政治体系下的一种理性应对。地方政府官员在“政治集权、经济分权”的体制结构下成为了政治锦标赛[13]中的参赛“运动员”；为了在职位升迁的竞赛中胜出，他必须向掌管人事大权的中央(可以看做是锦标赛的“裁判员”)展现其治理地方经济的能力，而在信息不对称的前提下，这样的一种治理能力的展现十分依赖特定的政绩传递信号。 经济学的实证研究表明，我国省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈现显著的正相关关系，并且中央在考核地方官员的绩效时会把现任官员的升迁概率与其前任和邻近省份官员的绩效挂钩。[14][15]在这样的一种锦标赛游戏规则下，地方官员的行为自然一切以GDP增长率数据为指针，因此其对特定事权的态度要取决于由此带来的政绩传递信号功能的强弱。 所以我们可以看到，对于那些政绩传递信号功能较弱的事权，地方政府官员的态度是比较排斥的，最典型的就是涉及各项公共服务的支出责任，因而也就出现了“支出责任层层下放”的普遍现象。相反，对于那些有助于地方GDP增长数据的事权，地方官员自然是持积极争取的态度，例如希望在重大工程项目审批以及与之相关的环保评估方面有更大的自主权。⑦事实上，地方政府所欢迎的中央“放权”其实指向的是这些审批性权力的下放，而不是欢迎中央把那些不能带来当期收益的支出责任下放给地方。这也是为什么在几乎所有的地区性扶持政策中，都会有关于中央下放部分审批权限，让部分地区享有更多的自主权力。这样的一种对特定事权的争取其实就是政治锦标赛竞争的一个局部写照。 现实中，政府间事权关系之所以会呈现出“收权”与“放权”的频繁交替，这反映了我国政治体系中的一个周期性现象。地方官员的集中换届导致了“新官上任三把火”，在上任伊始会“大兴土木”，推动各种投资项目和工程上马，而这就会引发中央对于重复建设和经济过热的担忧，进而祭出“收权”的法宝，抑制地方官员的投资冲动。经济学实证研究表明，在中国，官员的任期与经济增长的关系表现为倒U字形的特征，这意味着官员在某一职位上的任职时间过长或者当面临年龄限制而即将终结任期的时候，他会改变目标函数和决策方式，弱化激励水平。[16]也正因为如此，官员任期限制和异地交流制度对经济增长可以起到正面推动作用。[16][17][18]而这正是当下中国政治结构中越来越强调的不成文制度。从正面来讲，现实的政治体制有效地激励了地方官员促进当地经济的发展；但是，在法治不完备的条件下，这同时也造成了在事权问题上，无法形成基于法律规则的政府间分权模式，而是进一步强化了行政性放权和收权机制。 从更长的周期来看，影响各级政府官员行为的政治性因素则是中央政府的公共政策目标变化。自改革开放以来，当“以经济建设为中心”和“发展是硬道理”作为举国最高目标之时，地方政府官员需要向中央显现的政绩就是GDP增长率，因此在事权分配关系上，他会倾向于尽量多保留行政审批性事权的同时，尽量少负担财政支出责任，但是地方政府的这一愿望却因为要时常面对中央政府下放支出责任的做法而无法实现。 这种局面在2002年至2003年间开始发生改变，因为自那时起中央政府的政策口标出现了明显的转变，“科学发展观”以及“和谐社会”的提出一定程度上改变了官员的激励。政府间事权关系在支出责任方而表现出明显地上收趋势，即中央政府愿意承担较之以往更多的在教育、卫生、社会保障方面的财政义务，这一定程度上缓解了地方政府，尤其是基层政府的财政压力。例如，在基础教育领域，从那时起出现了各种制度化的安排来落实“以县为主”的事权划分原则。 不过我们应当意识到，国家的宏观政策目标本身是带有不稳定因素，具有多变性的：在中央财政较为宽裕的前提下，其承担较多支出责任似乎并不是难事，也是理所当然的；而一旦遭遇宏观经济景气状况的重大变化，由于我国政府间事权关系尚未进入法治化、规则化的轨道，各级政府之间的纵向分权仍然会受到诸多非制度性因素的影响，进而有可能使得已经实施的改革举措不得不面临倒退的风险。 四、我国政府间事权关系法治化的路径展望 在当下推进改革的过程中，一个广泛的共识是：推进各级政府事权规范化、法律化，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。[19]而要把这一句口号落实为具有可操作性的制度安排，则需要我们同时在多个维度上推动政府间事权关系法治化程度的提升。 (一)在法律层面上对事权进行分类 要实现“明确事权”这一宏观改革目标，推动政府间事权关系的法治化，从技术层面上来讲，首先应当做的一项工作就是对公共产品进行性质上的分类，清楚地界分“地方性公共产品”、“全国性公共产品”和“混合性公共产品”，进而在法律层面上来明确“地方事权”、“中央事权”和“混合事权”。 简而言之，对于那些没有明显“外部性(externality)”的公共产品，即成本的负担与收益的获得可被限定在特定区域的公共产品提供，应当被界定为“地方公共产品”，从而保证财政资金使用的最优效率，相应地，这类公共产品的提供则在法律上归属于“地方事权”，最典型的就是社区治安、城市交通管理、生活垃圾处理等。 对于那些存在外部效应的公共产品提供，若全部界定为“地方事权”，则有可能因为地方政府的激励缺乏导致公共服务的部分缺位或者因为不同地方政府间合作的困难而导致公共管制的部分失效。[20]这方面，最典型的例子就是北京的空气问题。北京空气中的污染物大部分是来自于周边省份的燃煤所导致的，但北京市的环保行政管理部门对此是没有执法权限的，而周边省份的环保部门则由于环境污染的“外部性”而缺乏限制污染物排放的激励。因此跨行政区域污染物排放的治理就应被归类为中央与地方共同负担责任的“混合事权”。类似地，全国性市场中的食品、药品安全管制也属于这一范畴。此外，出于全国范围内不同区域间公共服务均等化的政策考量，像义务教育、基本医疗、社会保障等领域的事权也应界定为“混合事权”。 至于那些“外部性”极大的公共产品，地方政府基本上不会有动力去提供，因而只能把责任和权力界定给中央政府，并在法律上明确为“中央事权”，最典型的就是国防和外交。对于环保、教育、社保这些“混合事权”，地方政府出于信息上的优势而具备了管理上的便利性，因此可以与中央政府分享权力和责任；而对于诸如外交、外贸和国防这样的纯“中央事权”，地方政府并无任何成本上的优势。 在此过程中，法律制度的构建还必须充分考量中国的经济社会现实。例如，对于基础教育，由于涉及的学校和学生数量众多，而越是基层的政府越是对本地居民的教育需求偏好有更为清楚的了解，因此从理论上来讲，基础教育的管理权限和支出责任主要应当界定给地方政府，其他国家也多是如此安排的。但是考虑到我国地方各级政府普遍存在追求任期内经济绩效的“地方—国家公司主义(local state corporation)”倾向[21]以及我国各地经济社会发展水平的巨大差异，若没有在法律层面对中央以及各层级地方政府的基础教育支出责任进行合理分配的话，那不仅会增加基层政府的财政压力，而且很容易就造成不同地区之间居民享受基本公共服务严重不均等的状况。 (二)地方自治的法律确认 在制度层面明确“中央事权”、“地方事权”和“混合事权”的界分固然十分重要，但仅是文本上的操作并不能必然就能收获政府间事权关系法治化的结果。在一个高度行政化的政府间关系架构中，把中央看做是地方的“上级”，以成文或者习惯的方式授予中央“号令”地方，“上级”政府指挥“下级”政府的权力，各种与法治目标背道而驰的现象(支出责任的逐级下放、职责同构、周期性地收放权等)必然普遍存在。而要克服这种弊病，那唯有在法律上确立“地方自治”的原则和观念。 在联邦制国家，“地方自治”的原则和观念是得到宪法所确认的；但单一制国家一般不会在宪法文本中具体规定地方分权的方式，但往往都是通过专门立法或单行立法来划定政府间事权的分界线。[22]90-92这样的分界线一旦划定，就意味着无论是中央政府，还是地方政府都不得逾越既有的边界，超越法律去行使职权或者推卸法定的职责。 然而，基于我国现有的法律规则，中央和地方之间权力分配失衡甚至失范的问题难以得到有效解决。 尽管我国《立法法》第七十三条规定了，地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定，但是对于何谓“地方性事务”，并无法律意义上的明确界定。[23]事实上，在中央与地方的博弈过程中，中央完全居于主导和主动的地位，所以在目前的中国法律框架内，无须地方的同意，中央可以根据自己的偏好来安排其与地方之间的事权分配关系，这个分配关系形式上可能是基于某一个法律文件的，但实质上完全可能只是一时的政策需要，没有稳定性保障。 在我国，根深蒂固的“上位法”和“下位法”观念本质性地影响着我国政府间事权关系的构建。正如同政府官员都具有特定的行政级别，我国的法律文件也是有“级别”的，而一旦出现法律文本内容上的冲突，决定规则效力的是法律文件的“级别”高低，而完全不问某项事权究竟是中央事权还是地方事权。强调“下位法”对“上位法”的服从，这固然是有利于全国范围内法律制度的统一，抑制地方政府或有的保护主义行为，但这种观念也已经成为了影响制度改革和优化的负面因素。 除了“权力行使”的独立性这一层含义之外，完整意义上“地方自治”也必须同时强调“地方责任”的独立性，否则在“预算软约束(Soft Budget Constraints)”⑧条件下，不需要对自身决策承担最后责任和风险的政府行为很有可能导致失控的状况，⑨目前已经成为我国宏观经济不稳定因素之一的地方债务问题即是一个非常典型的例子：债权人和债务人都隐含地将中央政府作为各类地方债务的最后兜底责任人，这种存在巨大“道德风险”(Moral Hazard)的行为模式必然带来各级地方政府过度举债融资的后果。 在Weingast看来，理想的财政联邦主义国家必须满足的一个条件就是地方政府要接受严格的预算约束，防止政府的无限度融资需求。[24]具体来说，就是地方政府既没有货币创造的能力，也没有无限借贷的渠道，并且中央政府不会在财政困境中解救地方政府，这才能造就一个市场维持型的财政联邦制度(Market-Preserving Federalism)。[25] 在我国，以往政府间事权关系的法治化程度不高，中央掌握有完全的主导权力，因此它可以借由整个政治机制的运作来尽可能要求和监督地方去达到“预算硬约束”的目标，例如把城市轨道交通这样的大型地方基础设施建设的审批权力集中在中央，或者在经济过热的情况下把原先界定给地方的审批权力收归中央，这些做法实际上就是对地方财政支出的一种控制，它对于地方债务规模的膨胀是可以起到约束作用的。但是，这种有利于确保实现地方“预算硬约束”的控制机制是一种政治机制，而非法治机制。[26] 为提升政府间事权关系法治化的程度，在通过法律制度赋予各级政府以独立事权的同时，必须要注意强调“地方责任”的独立性，建立起法治化的政府行为控制机制。例如，为配合修订之后《预算法》的实施，国务院于2014年10月颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，其中明确宣告“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”；财政部于2015年3月发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》则进一步明确了地方政府对于一般债券“自发自还”的原则。由此明确了地方政府对其债务承担独立偿还的法律责任。若能有效落实上述法律规则，那就意味着以往各级地方政府的“预算软约束”问题可以得到很大程度的解决。 (二)将财政转移支付纳入法律约束的轨道 由于不同层级政府在划分各自的收入与支出时所遵循原则的不同，而各地经济、地理、社会等禀赋条件又不尽相同，因此现代财政体制并不以追求“财权”与事权的相统一，要求地方政府自己实现收支平衡，而强调“财力”与事权的相统一，即通过中央政府所主导的纵向或者横向的财政转移支付来确保地方的财力与其支出责任的匹配。此外，公共品的外部性使得地方政府对于一些具有溢出效应的投资缺乏动力，也需要上级政府给予必要的转移支付补助。[27] 可以说，一个良好的财政转移制度运行是保障政府间支出责任在法律上划分得以实现的必要条件，是确保事权与支出责任相适应的本质要求；否则的话，财力的层层上收与支出责任的层层下放将会使得基层地方政府的负担难以维系，地方政府的债务问题自然也就衍生出来了。即便是像美国这样的高度强调州权利的联邦制国家，联邦政府的财政转移支付在州和地方财政中的占比也接近了三分之一。[28] 受财政立宪思想的影响，一些法治发达国家会在宪法层面对财政转移支付制度进行了规定，例如，《德意志联邦共和国基本法》在第104条中规定了“联邦得对各邦及乡镇之重大投资提供财务协助”。不少国家还制定了规范财政转移支付的专门法律，例如德国的《联邦与各州之间的财政转移支付法》、芬兰的《中央政府对地方政府财政补助的法令》、日本的《地方交付税法》等。[29]47-68 反观当下中国的财政转移支付体制，财政转移支付几乎游离于法治的框架之外，下一级政府能从上一级政府获得多少的财力，很大程度上并不取决于其实际的财力需求，而是由其“讨价还价”的能力而决定的。“跑部钱进”现象的背后则是目前我国财政转移支付主要通过专项的形式来进行，⑩上级政府对资金的分配和投向具有完全的主导权，进而导致了财政资源分配权力行使的随意性，产生大量权力寻租的空间，地方政府的财力调控能力和收支平衡状况并没有得到财政转移支付的有效保障。更进一步的是，不少财政专项转移支付资金在不同地区间进行分配时还要求地方政府提供“配套资金”，这就与“公共服务均等化”的财政目标直接相悖，甚至可能进一步强化部分地区的财力不足和举债需求。 经济学理论认为，政府间转移支付可以缩小地区之间的财力差距，并且有助于实现地区间公共服务的均等化，进而提高落后地区吸收发达地区技术的能力，产生追赶效应，收窄不同地区间经济和社会发展水平的差距。[30]然而，我国学者近年来的一系列实证研究结果显示，中央财政转移支付在实现财政纵向均衡的同时，加剧了地区间横向的财力失衡；中央财政转移支付在促进我国地方公共服务发展和均等化中未能充分发挥作用；财政转移支付不仅未缩小地区间财力差距，反而导致了区域间财力的进一步不平衡。(11)此外，中央转移支付既没有实现地区间增长公平，也不具有效率。[31] 目前我国关于财政转移支付的立法几乎是完全空白，仅有的一份法律文件还是2000年财政部发布的部门规章《中央对地方专项拨款管理办法》。而转移支付问题显然属于《立法法》第八条所界定的法律保留事项之一，仅仅一份财政部的部门规章是远远不够的。 其实，早在2003年，《财政转移支付法》已被列入十届全国人大常委会五年立法规划，此后人大常委会预算工作委员会启动了财政转移支付法的起草工作。然而，该项立法始终没有实质性进展。而由财政部起草的《财政转移支付暂行条例》在2007年也已基本完成，但之后亦被束之高阁。(12)想来背后的原因是很简单的，我国至今未在法律层面对政府间事权关系完成严格且清晰地界定，这种情况下要对财政转移支付进行明确的立法显然是缺乏现实基础的。 因此，一个必要的改革举措就是尽快推动《财政转移支付法》的出台，明确转移支付制度的具体形式为均衡拨款、专项拨款和整笔拨款补助三类。其中，均衡拨款(也称一般性转移支付)主要目标是保障低层级政府的财力，实现公共服务均等化，不规定资金的具体用途，由接受拨款的低层级政府自主安排；专项拨款是按照政府间支出责任划分，是由上级政府对承办委托事务、共同事务及符合上级政府政策导向事务的地方政府的补助，专款专用，为有条件补助；整笔补助介于均衡拨款与专项拨款之间，规定大致的使用范围，如教育、公共卫生等，但不指定具体项目。对于财政转移支付的规模计算，应有明确的公式，以约束上级政府的自由裁量权力，并通过严格的事前程序规则和事后责任规则来挤压“跑部钱进”带来的寻租空间。 收稿日期：2015-02-03 注释： ①2013年12月召开的中央经济工作会议在其会议文件中首次明确提出要“加强地方政府债务管理”，参见《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2013年12月12日，第一版。 ②参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。 ③参见《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》，2015年3月17日。 ④参见《全国政府性债务审计结果》(审计署2013年第32号公告)，2013年12月30日。 ⑤尽管政治教科书上一直把中国定义为典型的“单一制”国家，但就财税体制而言，中国表现出明显的“联邦制”或者“准联邦制”的色彩，这方面的文献有：World Bank,China:Macroeconomic Stability in a Decentralized Economy,Washington D.C.,1995; Gabriella Montinola,Yingyi Qian & Barry R.Weingast,"Federalism Chinese Style:The Political Basisfor Economic Success in China",World Politics 48(1995); Qian Yingyi and Roland Gerard,"Federalism and the Soft Budget Constraint",American Economic Review 88(1998); Zhang Tao and Zou Hengfu,"Fiscal Decentralization,Public Spending,and Economic Growth in China",Journal of Public Economics 67(1998); Lin Justin Yifu and Liu Zhiqiang,"Fiscal Decentralization and Economic Growth in China",Economic Development and Cultural Change 49(2000); Olirer Blanchard & Andrei Shleifer,"Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia",IMF Staff papers 48(2001)；而在郑永年教授看来，改革开放后的权力下放导致了我国中央和地方之间形成了一种互惠合作式的默契，而地方政府权力的增加并没有导致他们实施公开对抗中央的政策，它们选择通过合作来引导中央政府出台有利于地方的政策，这就构成了一种“事实上的联邦体制(De FactoFederalism)”,See Yongnian Zheng,De Facto Federalism in China:Reforms and Dynamics of Central-Local Relations,World Scientific,2007. ⑥有学者将支出责任下放导致的乡镇财政“空壳化”看作是一种基层政府的“悬浮”状态，已经影响到了农村的社会结构和国家治理的安定。参见周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第99-127页。 ⑦这也就可以解释为什么北京可以举办一届盛大的奥运会，但却会因为排涝设施的不足而导致市民被雨水淹死，因为前者是“地上”的，“可见”的政绩，而后者是“地下”的，“隐形”的政绩。 ⑧“预算软约束”概念最初是由匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈最早提出的，针对的是社会主义国家的政府不能承诺不用各种财政手段去解救亏损的国有企业这一经济现象。See János Kornai,Economics of Shortage,North Halland Press,1980. ⑨关于分权条件下预算软约束导致政府支出无效率的研究可参见Johnathon Rodden,Gunner S.Eskeland & Jennie Litvak(eds.),Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints,The MIT Press,2003. ⑩有数据显示，目前我国的专项财政转移支付多达219项。参见《“两会”召开在即财税改革定向成焦点》，《证券日报》2014年2月28日，第A2版。 (11)参见贾康、白景明：《县乡财政困难与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期；贾俊雪、郭庆旺：《政府间财政收支责任安排的地区经济增长效应》，《经济研究》2008年第6期；王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异》，《管理世界》2008年第1期；傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。 (12)参见《财政转移支付立规》，http://www.caijing.com.cn/2007-12-17/100042013.html，2015年1月7日。标签：法治政府论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 政府支出论文; 国家经济论文; 分权管理论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 法治国家论文; 经济学论文; 法律论文; 财政学论文; 宏观调控论文;