公务员流动协调机制的构成维度及效用对策分析，本文主要内容关键词为：维度论文,效用论文,对策论文,公务员论文,协调机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—3887（2006）01—0178—04
自20世纪80年代西方各国以“新公共管理”重塑政府以来，西方各国的公务员制度也进入了改革时期，“实行开放性管理，强化公务员的流动性”成为现代公务员制度改革与发展的共同趋势之一：不仅实行“内部开放”，即鼓励公务员之间的相互交流，而且实行“外部开放”， 即将行政职位的一部分特别是部分高级职位向社会开放，不拘一格招揽人才。[1] 因而，强化公务员的流动性已成为一个世界性的趋势，是中国融入世界的必然选择。中国从《国家公务员暂行条例》的实施到《公务员法》的颁布这十余年来，中国公务员流动不论在时间、空间上还是在层次、类型和方式上，都有了量的发展和质的提高，基本满足了行政发展的需要。但与此同时，公务员流动中的盲目性和不规范性现象亦不容我们忽视：一方面，公务员流动效率低下，新陈代谢艰难，如：公务员年辞退率仅约0.05％；[2] 另一方面，公务员趋利流动和精英流失明显（从《百万年薪轰炸政府官员》一文[3] 可见一斑）。而这一在实践中日益突显的现象却被中国理论界长期忽视，从20世纪末学者汪永成提出公务员管理除了有一般认为的职位分类机制、竞争机制、激励机制和监督机制外，还有一个非常重要的方面——公务员流动与公务员流动机制[4] 以来，近十年有关公务员流动管理的文章却是屈指可数。毫无疑问，合理有序的公务员流动，既是公务员队伍实现新陈代谢，增强生机和活力的重要途径，又是社会经济发展的内在要求和公务员个体提高自身素质的需要，是政府人才资源配置达到最优化的一种必然的制度安排。本文就是从这样的视角出发，分析了中国建立公务员流动协调机制的构成维度及运行机理，并在生成的基础上提出相应完善的对策。
一、中国公务员流动协调机制的构成维度分析
公务员流动协调机制作为国家和政府对公务员流动取向的盲目性和不规范性进行调控的机制，其构成维度包括三个方面：一是作为协调主体的国家和政府；二是作为协调客体的公务员；三是体现协调功能的目标价值。
1.协调主体——国家和政府的主导性分析
协调是一种刚柔相济的管理行为，以获得协调各方的认同和主动配合为目的。相对公务员流动行为而言，协调管理强调政府既要注重对公务员流动的刚性管理，更要加强柔性手段。刚性管理侧重于建立一套科学合理的制度规范，并使之得到有效的贯彻执行。 柔性管理侧重于增强公务员对行政文化、行政目标、行政职能和行政发展的认识及行政道德修养的提高，最终以获得公务员的认同和主动配合为目的。政府通过协调手段来调控公务员盲流、乱流的问题，既有可能，亦是政府的应有之义：首先，公务员流动的市场化配置是顺应社会主义市场经济建设的必然要求，但同时并不意味着将公务员去留问题简单地交给市场。从制度经济学的观点理解，“市场”并不是与政府相对的概念，而是意味着一些像私人产权、缔约自由、政策稳定等普适规则的确立。[5](P380～387) 那么，在中国市场规则并不成熟完善的情况下，光靠市场调控公务员流动行为是不行的，还不能够排除行政手段。但过多地使用行政手段，很容易又回到由行政机关进行资源配置的时代，造成资源配置的错误和不合理。因此，政府的刚柔相济的管理是必需的。其次，由于公务员的职业要求有区别于其他职业的政治规定性，其去留行为直接影响到政府的公共形象和权威地位，显然，盲目的公务员流动市场化取向势必导致政府的政治权威和公共形象的流失，所以，政府要指导公务员正确地走向市场；第三，历经长期计划经济体制的中国政府有着十分丰富的协调经验；第四，这也符合现代市场经济和民主政治要求的行政调控模式，是关于国家理念、市场功能、政府角色、行政模式的理论认识和政策不断演进的共同结果。
2.协调客体——公务员流动的动力维度分析
目前，学者对人才流动原因分析很多，笔者在借鉴激励保健机制的分析上总结认为，公务员流动也有大体如表1所示的机制依赖：
表1 公务员流动动力机制分析
主要动力机制
结合和加强机制
工资
国家政策、法规
福利
奉献、公平、社会舆论
工作和生活环境 社会心理
自我实现人才市场
促使公务员流动的主要动力是对高工资和福利、好的工作和生活环境以及自我价值实现的追求；而国家政策／法规的健全度、奉献精神的大小、社会公平度、社会舆论的强弱、社会心理承受度以及人才市场的规范度只是加速和延缓人才的流动。在一定的时期内，也就是在社会的工资、 福利和工作生活环境相对稳定的情况下，这些结合和加强因素将起重要作用。
3.协调目标——主客体契合的关系维度分析
公务员流动协调机制是国家和政府对公务员流动取向的盲目性和不规范性进行调控的机制，其目标是引导公务员合理有序的流动，从而实现公务员个人利益和政府（国家）利益的最大化统一。作为个体，每个人都希望对国家、社会有一番贡献，哪怕仅是本位主义的青史留名。当然， 我们也应认识到，公务员并不会因他承担了公共责任就自然而然的具有任何道德优势；[6](P94) 相反，作为“经济人”，“政府代理人——不论是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员——都受诱惑而按其私利行事。”[7](P395～396) 由于社会主义市场经济条件下价值规律的客观调节和市场化的个人价值最大化理念的冲击，公务员流动行为的价值取向向个人最大化倾斜是必然趋势，关键是面对这一种伦理困境，国家和政府必须高度重视并进行有针对性的全方位协调管理。如：对政绩平庸的公务员，调动或分流，让他到适合其特点的环境中去；对有志向、有才能的公务员，特别是年轻公务员，要大胆破格录用。曾经弃官从商的成都市副市长樊建川，如果能给他一个更高的平台、有足够自主权的实职，那么，凭他的能力和实干的欲望，其“一个人的抗战”，造福的可能就不止是一个资产雄厚的成功民营企业，而是一方国富民强的热土。又如辞官下海的原福建省信息产业厅厅长游宪生，江苏阜宁县副县长顾成荣等。当然，对这些人来讲，他们的流动是自主的，他们创造的社会价值不可否认，但如有一个“人—岗适配、能—岗适配、绩—酬适配、正—副适配、团队适配”的公务员系统透明存在，[7] 他们又何必要舍近求远？挥手之间，造福的同样是黎民百姓；沉思晗首，自然是个人利益和国家利益、个人价值和国家价值的最大统一。
二、中国公务员流动协调机制的运行维度分析
公务员流动协调机制无疑是一个牵涉到各方面利益整合或均衡的运作体系，是既有宏观层面的价值导向，又有微观层面的操作规范的动态机制。基于这样的思考，笔者构建了公务员流动协调机制运行的力场分析模型。模型包括四个内核力（战略管理、行政文化、协调小组、 惩罚因素）和四个外核力（价值力、人文力、政策力、资本力）。公务员流动协调的运行机制就表现为这些协调力的动态整合，其整合运行图如图1所示。
图1 公务员流动协调机制模型图
说明：1.这些维度既有事实判断，又有价值判断。2.“内核”与“外核”的区分主要是基于图形的直观标示。3.这个模型建立在公务员是“理性经济人”假设之上。
1.四个内核力
战略管理。这是建立公务员协调机制的目标导向，没有目标就没有价值。对公务员流动的协调，要着眼于长远发展，要符合人才成长发展的客观规律、市场经济的价值规律以及大多数人普遍公认的公平合理标准。计划经济体制下的计划配置也是一种战略协调方式，但由于不尊重基本规律，在实践中遭到摒弃。公务员流动协调机制作为一项涉及面广、形式多样、管理复杂的系统工程，需要一种战略性思维来宏观经营。
行政文化。“行政文化是行政管理之魂”，[8] 也当然是协调公务员流动之本。公务员从具备这一身份起，其行为方式无不打上行政文化的烙印。对公务员的流与留，怎样流，怎样留，都能找到文化性的解释。文化是一种内在的协调方式，自然或自觉地发生协调作用。因此， 培养一种积极进取、公正廉洁的行政文化观，既能规避公务员流动的盲目性、不规范性，又能在不良流动发生后，增强政府协调行为的可信度和权威性。
协调小组。当具体的某个公务员提交辞呈后，其所在的单位可组成由上级行政、同级（或上级）党委、同事、下属等组成的协调小组，从不同角度，不同层次进行询问、劝说、商议，晓以利弊，以理留人，以情留人。并在反馈的基础上采取相应措施，以期改善。这是一种具体的执行力量。
惩罚因素。主要是构建精神诱导机制，这包括两个方面：一是形成一种无形的精神压力，在公务员进行权衡和选择时，感到不服从政府协调可能要付出更大的机会成本；二是有形的精神压力，即来自社会舆论的压力，对少数人盲目的拜金主义和自私自利的流动， 可以通过一定的形式形成舆论压力，迫使其自律和服从。
2.四个外核力
从物理学的知识可知，力是有方向性的，有作用力与反作用力。图1中用双向箭头标示，表明这些维度既是政府协调的手段（作用力），又是公务员感应和自适的标杆（反作用力），是一个相互增进的过程。
价值力。与表1中的自我实现相匹配。公务员作为理性经济人，有实现自我最大价值的期望，当部分公务员在行政系统内感到其期望值很小时，就有可能把目光转向外界，寻求阻力较小的途径，则相应的负效应随之增加。这要求国家在协调过程中要设计合理的公务员职位分类、建立畅通的进退渠道和公平的绩效评估体系，使公务员劳有所想，想有所得，并能在无天花板的空间里追求更高的价值。
资本力。与表1中的工资、福利相匹配。这有三重含义：一表明公务员有追求高工资和福利这些物质资本的取向；二表明应具备相应的能力资本才有资格追求；三表明国家对公务员应需的和应备的资本的认可和保护。从某种程度上讲，国家连续的几次公务员提薪都是对资本力的运用。
人文力。对应表1中的环境、奉献、公平、舆论、社会心理等。人文力是培育和激发人的内在的文化力量，也是人的文化力量的体现。公务员作为有文化底蕴的社会人，同时受着利益驱动和价值驱动。[9](P163～166) 著名“心理分析学派”学者荣格说，人类普遍有厌恶冲突，寻求秩序的心理取向。因此，国家在协调公务员流动时，要巧妙地从激发人文力着手，从思维方式、价值取向、判断标准、审美情趣等方面影响公务员的认知方式和评价标准，引导公务员合理有序地流动。
政策力。对应表1中的国家政策、法规、人才市场等。政策既是协调的指南，又是协调的方式，政策优劣直接决定着协调的效果。政策在本质上是社会资源和价值的配置手段。[10](P149～164) 国家或政府协调公务员流动都是通过一定的政策来实行的，在尊重公务员自身利益的基础上引导其为人民利益和社会发展的目标努力奋斗，是政策力发挥正导向功能的表现，也自然地在资源和价值上导向公务员合理的流动。
三、充分发挥公务员流动协调机制效用的对策
在全面分析公务员流动协调机制的构成维度和运行维度后，笔者事实上已大体建构了一种公务员流动协调机制的模型。当然，如前所言，政府协调作为一项复杂的系统工程，是关于国家理念、市场功能、政府角色、行政模式的理论认识和政策不断演进的共同结果。 针对市场经济和民主政治的不断发展，知识经济和全球化的影响日甚，以及其他一些历史的和现实的原因，笔者认为，以下几种举措是完善这个模型必不可少的，只有综合的运用这些对策，才能在发展的动态过程中建立一种较完善的公务员流动协调机制。
1.提高政府对公务员流动协调的权威性。协调的实效性在于公务员的认同和行为配合，因此，政府协调行为的可信度和权威性至关重要。权威是支撑政府协调有效度的基石，政府权威的获得不仅基于政府拥有的合法权力，还在于政府协调方式的公正、诚信、合理、合法。 公务员流动协调的合理性在于，协调行为必须具备正当的动机，应该符合情理，即符合人才长成发展的客观规律、市场经济的价值规律以及大多数人普遍公认的公平合理的标准。公务员流动协调的合法性在于，协调要合乎法律优先的原则，不能违反法律的精神来协调利益关系。
2.尽快具体实施《公务员法》，深化公务员流动的法治路径。中国1993年颁布实施的《国家公务员暂行条例》，标志着国家公务员依法管理时代的开始。但作为“条例”，相对于公务员流动管理来说，一是缺乏法的权威性，二是有些规定过于笼统，缺乏实际操作性， 不足以约束和规范公务员流动中的失范行为，也难以纠正个人出现的种种偏差和失误，而且对流动中的“人治”行为，总显出心有余而力不足。并且，该条例没有公务员流动争议处理方面的规定，这在公务员流动日益频繁的今天是不科学的。公务员流动必然引起人事方面的争议和纠纷，解决这些问题需要相应的法律支持，即使国家协调也要有法可依，合乎法律优先的原则，不能违反法律的精神来协调利益关系。2005年4月十届人大十五次会议通过的《公务员法》，在一定程度上弥补了这方面的不足，但仍需一个具体的实施细则，从而予以法律规则实际的可操作性， 确保公务员流动有法可依、有法必依，从而增强政府对公务员的流动协调管理的能力。
3.建立健全配套机制，推动公务员流动中协调机制的完善。一是要尊重公务员的利益需求，在宣传无私奉献精神的同时，建立一套科学、合理的利益分配制度和工资分配制度，突出按能分配和按绩分配原则，提升公务员职位的吸引力。二是要在公务员中实行能级管理，以人为本， 有针对性对公务员进行职业生涯规划。三是要根据市场经济多元化的特点，建立多层次、广覆盖的社会保障制度，消除公务员流动的后顾之忧。四是要适度建立利益诱导机制，针对作为“经济人”的公务员流动中的趋利避害行为，在公务员培训中加入职业流动成本分析；既加大给予公务员的福利、优惠，又抬高离职所需付出的成本，适时和有效地惩处违反职业规范的行为。这些配套机制的建立，是完善公务员协调机制的根本保障。