基层科技投入存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,基层论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科技投入是科学技术活动的经济基础，是科技事业发展的基本条件和物质保证。基层科技投入不仅对地方经济发展具有很大的扶持性、促进性，而且具有很强的导向性。随着改革开放的深入，各地方科技投入的总量都在逐步加大，一定程度上促进了地方经济的发展和科技水平的提高。但是，在市场经济体制条件下，现行的地方科技投入还存在着比较突出的问题和不足，应当引起人们的高度重视。
一、基层科技投入存在的问题
（一）“剪不断，理还乱”，运作不配套，表现为一个“散”字
1.远离主体。科技投入资金由金融和财政、科委等主管部门掌握，企业必须首先申报立项，由上级计划供给，具体数量、时间、投向都受到主管部门的牵制。由政府拍板投入，实施的是“首长”点头工程，实际上是政府行使了企业经济管理职能。这种主体不明，一方面使企业失去了投入的主动性、积极性和创造性；另一方面，企业不承担风险，花钱不承担责任，很少考虑自身积累、发展能力和投入的最终效益。
2.远离需要。企业由申报立项，到下达资金盘子，再到拨付到位，整个过程往往要大半年甚至一年时间。企业需要时没有，不要时硬压，急用时没有，过期又到，严重影响了企业开发新产品、改进新工艺的进度和时效。
3.远离市场。企业获得科技投入必须首先列入国家、省、市计划，计划的目标选择、决策选择、制定方式选择，都是政府行为的选择，这种选择并不完全是来自经济领域的最前沿、最直接的选择，不是经济规律在起首要的、第一位的作用，难以做到公平竞争、“双向”选择，与市场经济不能完全合拍，有损科技投入的科学性。
（二）“拆东墙，补西墙”，结构不合理，表现为一个“偏”字
1.重工轻农。由于农业比较优势下降和农业比较利益低、收益周期长等原因，为了进一步扩大地方财源，以产值、速度来显示领导任期内的政绩，地方往往既不考虑宏观效益，也不考虑长远利益，把眼光都集中在价高利大周转快的加工工业上，于是拆东墙，补西墙，使农业科技发展步履维艰，一些长远的、带方向性的技术储备难于立项，农财难以支持，银行支持又与生产效益冲突，财路越来越窄，表现出基础产业的科技投入严重滞后。
2.重硬轻软。基层的科技投入往往注重于能够带来直接效益的硬件投入，而轻视或忽视软科学研究、人才培养等可能带来巨大间接效益的软件的投入。有些地方软科学研究课题连续申报几年，都难以得到财力的支持。许多地方在人才开发、人才交流、技术人员和职工培训上科技投入不但没有适度倾斜，有的甚至投入不能保证或根本就没有专项投入。目前，由于投入所限，许多地方存在人才知识更新缓慢，科技人员缺乏再学习、再教育的条件等问题。有些情况好一些的地方，即使向软件有所投入，也往往投入不足、不确定，受主观随意性支配。
（三）“盛不满，倒不清”，制度不健全，表现为一个“软”字
1.总量不足到位少。基层科技投入的总量和到位率，取决于三个因素的影响：取决于地方领导的科技意识和对科技的重视程度，是人的因素；取决于地方财力和财政状况，是区域经济基础因素；取决于金融部门的紧密配合和大力支持，是部门协调因素。地方科技投入总量虽然总的来看在逐年增加，但就增速和增幅来看，显然与需求不相适应，显得总量不足，到位率低。尤其是由于银行不愿意承担科技贷款的风险，借贷常常不足，使有限的指标也难完全兑现；由于缺乏统一的协调组织，金融部门和科技部门很难协同配合好，有些科技项目上级专业银行已同意贷款，而地方银行顶着不贷，企业获得的只是一张“空头支票”，进入“盘子”，难到“位子”。
2.水平不高回收难。基层科技投入水平低，一方面是地方综合基础条件的制约，另一方面更主要是人为因素的影响。有的企业违背客观规律，盲目扩大外延建设，导致产品超越社会需求，达产率低；有些是为上项目高估效益，人为压缩工期，造成产品未投产，贷款先到期，实现效益少；有的无视自身产品前景，只求产值高速增长，“大胃口”申报科技贷款，故意将计划投入在年度内用光；银行对科技投入实行年度指标管理，有的准备跨年度使用的企业就提前办理，将贷款存入自己的银行帐户，使这段时间科技投入实质效益空白；税前还贷的吸引也产生了不少人为影响因素。由于科技投入水平不高，许多企业贷起来欢喜，还起来苦恼，有的甚至无法偿还，使投入回收难。由于投入效益低下，投入占用不断增高，导致信贷总量偏大，循环不良，难以发挥作用。
另外，有些地方科技投入的透明度差，没有形成一套规范的监督、约束措施，滋生腐败行为，相当多的单位为争取科技投入所花活动经费远远高于信贷利息，有的甚至接近或超过财政拨款数额。由于这种情况的存在，也为投入回收设下了障碍。
3.补偿薄弱波动大。由于科研开发、高科技项目等具有较大的风险性，从金融贷款的角度考虑，还缺乏一个风险补偿制度。金融部门考虑到自身利益，自然会回避一些高风险项目的贷款。从这些高风险的项目开发者角度考虑，如果一旦失败，则会倾家荡产，不仅是前功尽弃，而且由于缺乏补偿，再也无力组织自救和进行新一轮开发。所以基层科技投入经常处于不设定的波动状态中，这种波动性对投入的双方都会产生许多消极影响。
（四）放任自流，管理不规范，表现为一个“松”字
1.管投不管帐。由于现行的金融、财政的科技投入只局限于内部的管理，很少渗透到项目实施的过程中去，只是依据上面的盘子、手里的款子、企业的口子把资金拨出去，至于拨出以后，这些资金到底是怎么用、用在什么上和用的结果如何，金融和财政部门是无人问津的。主管部门也同样只是争盘子、争款子、争项目，对于投入运行过程的一切帐务很少过问，出现虎头蛇尾的管理格局。
2.求量不求质。由于长官意志的存在，一些部门和领导，追求的目标仅仅停留在尽可能多地争取量的投入，至于投入到什么地方、会有多大效益则考虑不够，结果是总量有了，但质量却远不能令人满意。有些企业为了赶时髦、上项目，出发点仅仅是使资金的需求得到满足，而不是用于科技进步，等获得科技投入后，立即改换门庭，挪作流动资金、生产配套资金、基建资金等等，甚至还有的用于购车、招待、买债券和应付各种摊派等，严重改变了科技投入的根本目的。这些问题出现的根源在于科技投入没有把效益情况、执行情况与企业负责人及负责投入的业务人员的责、权、奖、罚挂钩，没有一套严格的监督考核措施。
二 基层科技投入的对策
从发展的角度，为了使有限的科技投入能健康有序地在基层为科技、经济发展作出更大贡献，取得最大、最佳效益，真正做到投而有效，放而有度，行而有序，管而有法，应当着重抓好以下几方面工作。
（一）完善科技投入运作机制
1.严格界定政府职能，塑造政府投入主体，要理顺关系，排除干扰，从法律上规定政府不干预企业投入。政府帮助企业建立健全投入的决策程序，使之科学化、民主化、制度化，让企业在依靠专家和技术人员正确评估论证的基础上，自主决策；帮助企业建立起严格的投入决策责任制，对决策者实行有效的监督和检查，改变目前投入中出现的损失浪费无人负责的局面。应当明确政府着重从宏观政策、法规和调控手段上对企业的投入加以引导和推动。
2.仔细规范银行行为，塑造银行投入主体。在中央银行和上级银行宏观指导和调控下，强化基层专业银行自主决策、自负盈亏的投入主体，银行按照规模、效益、需求、前途和科技含量等要素的要求，促使投入的优化和流向的市场化。因此，必须形成银行投入的自我约束机制，促使投入自主权与承担风险、责任结合；促使投入自求平衡与重点倾斜、扶持结合；促使投入优先顺序、规模大小与效益结合。
3.精心引导企业发展，塑造企业投入主体。必须真正地还权于企，在明晰企业产权关系的基础上，进一步完善企业经营承包责任制，将企业科技投入的约束性指标，如科技发展基金、销售计提、科技进步贡献增长率、新产品产值率等列为承包的一项重内容来进行严格考核；进一步引导企业在市场机制的激烈竞争中，依靠科技进步，增加科技投入，实现良性循环，并将企业承包引入追求长期利益的轨道。此外，改变被动措施为主动措施，如先改税前还贷为税后还贷，然后将差额部分掌握起来，设立奖励科技进步基金和扶持科技进步基金等，使企业置身于既有压力又有动力的环境之中，约束企业投入行为。
（二）调整科技投入宏观结构
科技投入是事关发展全局的投入，在按经济规律办事的前提下，分清轻重缓急的同时，必须保持一定时期内，一定程度上的投入相对平衡；在正确处理眼前利益与长远发展关系的前提下，使有限的投入实现最佳配置，产生最大效益。因此，必须用行政、经济和法律手段来进行引导、调节和约束。
1.发挥行政引导。行政引导是市场机制下规范科技投入的重要手段和有效途径。政府转变职能后，应当着重在提高科技意识的基础上，充分发挥行政的调控引导。一是从区域实际出发，制定细化的、操作性强的科技发展规划和年度计划，制定科技投入蓝本，把经济规划、科技规划与科技投入计划结合起来，统一起来，进行统筹平衡，明确具体的重点支持产业和扶持性产业，作为行政规范引导的依据。二是严格投入的论证，组建反应快速、作风踏实、讲求效率的专家、技术人员、企业人员的考证小组，实行投入负责制，负责到人。三是严肃纪律，加强经常化审计，确保科技投入不挪用，不流失，保证投入的达产率和产出水平。
2.强化经济调节。用经济杠杆对科技投入进行调节，实行按规范搞调节，以调节促规范。一是金融、税务、物价等的适应性调节，促进投入切实到位；二是经济部门的扶持性调节，用足用活政策；三是经济调节部门的强制性调节，通过一系列的经济调节措施，迫使科技投入优化运行。
3.完善法规约束。基层应根据国家和地区有关法律规定和政策要求，制定相关措施，以超前的眼光、实事求是的态度，来约束地方科技投入的数量、增幅、来源、投入方式以及使用与管理，建立评估指标体系，健全会计、审计、统计制度，完善竞争和扶持分配措施，有效地保障投入的健康性和有序性。
（三）优化科技投入的合理流向
对于科技投入的合理取向这一现实问题，一定时间内，要按照“缩小放大、适度集中、轻重兼顾、适度倾斜”的原则，按有利于“宏观调控，微观搞活；有利于提高效益，积蓄后劲”的方针，把投入用在刀刃上。
1.着眼提高，盘活存量，向内涵发展倾斜。科技投入决不能局限在处延扩大的投入，应当调用一定比例的投入放在现有企业、产品的嫁接改造上。充分利用闲置设备、现有条件和优势，将存量盘活，不仅可以节约投资，而且见效快、滚动大，增加积累，转活资金，加快循环。因此，当前科技投入应当在增量投入的同时，盘活存量，通过少量资金的激活，使现有存量活化，以达到理想水准，从而逐步实现以增带存、增存连动的良性循环。
2.着眼效益，注重规模，向大、厚、优、新倾斜。规模效益表明，在适度范围内，效益与投入成正比。目前，为了扩大经营规模，优化产业结构，以优势产品为龙头组建的企业集团纷纷涌现。如果科技投入优先向这些规模大、底子厚、设施全、产品质量优的大企业或企业集团倾斜，不仅能够保证投入的准确性，而且见效快、收益大，能够形成立足一点扩散一面的格局，收到“好风凭借力，送我上青云”的效果。
3.着眼供给，发展高新，向重点领域倾斜，不但是调整产品结构的方略，也是改变市场供给状况的一项重要内容，可以活化市场、繁荣营销。例如：将科技投入向高新技术及其产业倾斜，可以开发出具有较强市场竞争力的高科技产品，并且投入产出比高，营销灵活。因此，必须大力增加对重点领域的投入，通过科技投入的吸纳和改向，带动整个地方经济结构调整和产品流动，促使产品结构的真正优化。
4.着眼外向，拓展市场，向出口创汇倾斜。发展市场经济，就必须参与国际市场竞争，加入到国际大循环中去。要想跻身国际市场，首要的问题就是产品质量必须过硬，必须在节能降耗、降低成本、提高产品附加值、增加产品的科技含量上下大功夫。因此，要有意识地将科技投入倾斜到扶持出口创汇产品上去，对现有出口创汇产品和有出口创汇前景的产品，加强产品开发和升级换代，增加花式品种，提高制作工艺质量，产出更多更好的国际市场适销、热销产品，以强有力的竞争力保证出口和创汇的不断增加，促使外向型经济取得长足发展。
（四）建立科技投入新体系
建立科技投入新体系，增加科技投入的强度，一不能等，二不能靠要，只能靠创，要形成一个以金融、财政投入为主体的多元化、全方位的投入局面：
1.涵养财源。增强财力，必须提高经济效益，要用科技来启动经济稳定增长，促进财政的发展，再反过来进一步促使科技进步和经济发展，形成以科养财，以财促科的局面。因此，要坚持“开源与节流”并举的方针。调整分配格局，提高财政收入占国民收入的比重，充实财力，并合理调整财政分配结构，提高预算内科技支出的比重。企业要完善制度；建立新会计制度，按市场经济要求进行核算。努力用现有的财力发展科技，激活经济，涵养财源，扩大财政对科技投入的能力。
2.金融增量。一是进一步调整信贷结构，提高科技贷款比重。应明确科技开发贷款指标，单列计划，单独考核，确立科技贷款在银行贷款中的重要地位。二是建立金融机构从事科技投资的新业务，让金融机构介入科技投入，用合资控股、合作经营等方式，让金融部门与科技开发实体结成利益共同体。三是建立科技、金融结合部。组建以科技开发为对象的科金联合网，组建科技商行，科技信用社，星火、火炬信用社，科技金融公司等等，有条件的可以组建科技银行，形成科技金融相互支撑的统一的体系。
3.多样投入。通过采取放贷、委投、租赁、抵押、合作等形式吸引投入。一是实行风险投资，引导金融机构向科技产业参股投资，发行科技债券、项目债券、课题债券。二是开办科技保险业务，本着高风险、高收益的原则，让企业和开发机构向保险公司申请资产保险、试验保险、成果转让和交易保险等。三是实行风险补偿，建立科技开发风险基金。可用财政资助、银行提取呆帐准备金、提高利率等办法，形成几种科技风险基金，分别用于弥补各方损失。四是吸引社会投入，开办科技开发专项储蓄和存款业务，科技开发企业可向社会招收一定数量的法人股和自然人股，鼓励单位、个人自愿捐资。
当前，应着重做好“三争一引”工作。“三争”即：争取金融、财政部门的足量投入，争取企业的自觉投入，争取社会和个人的自发投入；“一引”即大量引进用于促进科技进步方面的外资。另外，要引导企业通过推行股份制吸引企业内、外部资金，并做好技术入股工作。
（五）强化科技投入管理
科技投入即使能够不断增量，但如果管理跟不上，同样难以达到理想的效果。因此，从一定意义上说，严格有效的管理，也是一种增量投入。应当发挥市场作用，建立利益与责任均衡的市场机制；加强宏观调控，形成合理的产业投入布局；健全制度，形成综合配套的约束和服务体系。
1.方式方法上，采取系列管理。一是制定和完善科技投入管理细则和管理程序，明确分工，实行目标考核，对科技投入到位率、利用率、回收率、效益率、成功率进行综合测评；二是改过去财政拨款为以拨代支，实行银行监督；三是建立流动资金补充制度，保证科技投入能及时发挥效益，这是一个配套的问题，要杜绝有钱垒灶无钱买米的现象；四是严格投入论证，采取专家、行家会审制，实行同行评议。建立金融和科技部门共同选项、论证制度和项目实施检查制度。
2.政策措施上，实行引导管理。一是制定科技投入规划、计划，制定投入激励政策和奖罚措施；二是严肃财经纪律，实行专项管理，保证不挪移、不截流，堵塞资金的“跑冒滴漏”；三是实行社会监督，规范投入行为，对投入计划的编制和执行、资金来源和落实、项目决策和实施、产出和效益等各个环节，要民主化、公开化，增加透明度，让社会监督。
3.组织机构上，进行归口管理。设立科技部门与金融部门协调的投入专门机构，实行联合办公，配备专人办理；组建一个由科委、金融、财政、统计、审计等部门联合组成的科技投入协调领导小组，定期会办投入过程中的问题，并负责协调部门关系、制定计划和对投入执行情况进行跟踪、督查、统计、审计工作。
4.人员结构上，实行内行管理。培训、配备一支既懂科技、经济，又熟悉金融业务的投入管理队伍，对相应人员，要有计划、有指向地进行专业培训，不断提高从业人员的业务素质、思想素质和管理水平。
另外，在企业实行“三师”会审管理。即有条件的企业对科技投入的使用和评估要由总工程师、总经济师、总会计师组成“三师会审”，统一研究调拨分配计划，制定使用计划，检查使用情况，实行权威集团管理，即使没有条件的企业，也要由法人代表、技术负责人和财务总帐会计组成统一领导小组进行管理，确保限量的科技投入发挥出最大效能，切实稳妥地推动科技进步和促进经济迅速发展。