欧盟粮食政策的发展变化及对我国的启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,粮食论文,启示论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F310 文献标识码：A 文章编号：1007—4457（2000 ）04—0007—04
在世界各国的粮食政策中， 欧盟的粮食政策有着一定的特点。 自1962年正式建立共同的农业政策至今的近40年中，欧盟（欧共体）的粮食政策目标和措施均发生了很大的变化。分析欧盟的粮食政策特点，对不断深化和完善我国的粮食政策改革具有重要的借鉴意义。
一、欧盟粮食政策目标的发展变化
欧盟的粮食政策目标可以归纳为四个大的方面，即：生产目标、稳定目标、收入目标、环境目标。
1.生产目标：在欧盟（欧共体）成立之初，各成员国的粮食生产水平总体均较低，粮食的自给率也较低。60年代中期粮食的单产水平不到3吨／公顷，粮食的自给率仅为82%（10国）。因此，发展粮食生产，提高粮食生产的土地生产率和劳动生产率是一个重要的政策目标。后来情况发生了重要的变化，由于科技进步等等原因，从60年代中期到80年代中期，粮食单产以平均每年近0.1吨／公顷的速度增加，20 年间提高了70%。与此同时，粮食的自给率也提高到了110%以上， 即出现了严重的过剩。这时，粮食生产数量的增加已经不再是一个目标，生产目标的内容转为强调质量和食品安全性的提高。
2.稳定目标：欧盟粮食政策的制定者认为，保持粮食市场和价格的稳定，既是生产者的需要，也是消费者的需要。欧盟在确保粮食市场稳定方面付出了很大努力，所取得的显著成效也是长期以来举世共睹的。由于欧盟粮食市场价格的高度平稳性是建立在政策体制的可靠基础之上的，所以以价格波动为必然前提的粮食期货交易在欧盟市场没有立足之地，欧盟不存在以粮食价格为投机对象的粮食期货交易。
3.收入目标：70年代中期以来，尽管欧盟农民的收入不断增加，但是与工人的可比收入差别不断加大，达到1／3。这时，不断提高农民收入，缩小工农收入差别，已经成为欧盟粮食政策的首要目标了。通过粮食的市场价格政策来实现农民收入目标，这在80年代末和90年代初达到了顶点。
4.环境目标：80年代以来，欧盟对农业和粮食生产中的环境问题日益重视。由于化肥和农药施用所造成的对土壤和地下水的污染问题，对农产品的质量和食品安全性问题，对生物多样性和自然生态的保护问题等等，日益成为包括粮食在内的农业政策的重要目标，为此引入了一系列限制性（如限制化学品投入量）或鼓励性（如休耕补贴）措施。
四大目标是一个相互联系的整体。但在发展的各个不同阶段，所强调的重点是不同的。同一目标，在不同时期中的具体内容也有所变化发展。
二、欧盟粮食政策措施的发展变化
欧盟的粮食政策在总体框架和基本原理上没有大的变化，而具体的一些措施却发生了一些重要的变化。1992 年进行了一次较大的改革， 1999年3月又通过了“2000年议程”（Agenda 2000），进行进一步的调整。总体的趋向是政策价格水平不断降低，逐步趋于加强非价格措施。
欧盟粮食价格政策的核心是三个政策价格：干预价格（或称支持价格、保护价格）、目标价格和门槛价格。具体含义如下：
1.干预价格（或称支持价格、保护价格）：这是市场价格波动的最低下限。当市场价格降低到这个价格水平上时，政府就开始进行收购，使得市场价格不再继续下降。在理论上，干预价格水平是按照主要过剩区法国奥尔良地区的生产成本确定的。在实际上，取决于以往的价格基础和欧盟成员国的利益平衡妥协。欧盟内部各个国家的干预价格水平是相同的。
2.目标价格：这是市场价格波动的上限。在理论上，是决策者认为粮食消费区（代表地区为德国的鲁尔区）的理想价格水平。它以干预价格为基础，再加上从生产区到消费区的运费和合理的市场营销差价。目标价格是计算门槛价格的基础。
3.门槛价格：这是用于调节进出口的政策价格。在计算上，门槛价格等于目标价格减去进口港口（以鹿特丹为代表）到消费区的所有费用包括适当的营销利润。门槛价格的作用是计算进口粮食的“差价关税”（习称“撇油关税”）：当世界粮食市场价格低于欧盟市场价格时，将对进口粮食征收差价关税，差价关税率为门槛价格与世界市场平均价格之差。这也是对出口粮食进行补贴的依据。
1992年的改革方案的思路是降低政策价格水平，使其向世界市场价格靠拢，同时对农民给予直接的补贴。粮食的政策价格大幅度降低，三年之内降低了50%以上（小麦为57%，大麦为53%）。与此同时，采取了一系列直接性的补贴措施，包括：按土地面积给予直接补贴、休耕地补贴、利用休耕地造林补贴、提前退休补贴，等。
根据欧盟1999年3月通过的2000年议程， 将进一步降低粮食的政策支持价格15%（1999年硬粒小麦的干预收购价格为120美元／吨）。 同时，继续实行对农民的直接补贴，即实行粮食种植面积补贴（按粮食产量60美元／吨左右补贴，折合约为350美元／公顷）、 休耕补贴（与粮食面积补贴额大致相同，年产92吨以上粮食的企业必须休耕10%，此外可自愿休耕，总休耕面积不超过总耕地面积的33%）、生态农业补贴（100～150美元／公顷）和粮转牧补贴（300美元／公顷， 转为牧地后载畜量不能超过1.4大牲畜单位；对维持常绿牧地载畜量不超过1.4大牲畜单位的补贴125美元／公顷），等等。
三、欧盟粮食政策的操作机制特点
欧盟粮食政策的成功设计和操作，是实现粮食市场价格稳定的根本原因。在外贸政策方面，通过实行进口差价关税和出口差价关税，使得国内市场不受世界市场波动的影响，无论是世界粮食市场价格暴涨还是大跌，都不能够对欧盟内部市场造成直接冲击。在内部市场政策方面，通过政府的干预收购和价格保护措施，使得无论是丰年还是歉收年份，粮食的价格都保持得相当平稳。欧盟（原12国）的粮食实际收购价格指数在1985—1993年期间的波动范围是99～103（1985年＝100）。
欧盟的粮食政策中，粮食的保护价格政策起到了核心性的作用。并且，由于摸索、积累了三十多年的经验，政策的操作机制设计合理、科学、有效，从而一方面较好地实现了稳定市场的目标，尤其是在处理过剩问题上，另一方面，政府为此所支出的财政补贴的使用效率也较高。欧盟的粮食保护价格政策在操作机制上有以下几个特点：
第一，政府出资按保护价格买断粮食产品，并退出国内市场流通。保护价格在确定之后，一旦市场价格跌到保护价格水平，企业或者农民组织就可以将粮食卖给政府，政府按保护价格水平购入粮食。由于被购买下的粮食全部由政府出资，所以所有权和处置权完全是政府的。这些粮食一般不进入正常的国内市场流通（主要是出口、外援、降级使用），这样完全保证了按保护价格购买下的粮食彻底退出当时的粮食市场，减少了市场粮食供给数量，从而使得市场价格不再下跌。实际上，欧盟按保护价格收购的粮食数量，最高时仅为粮食商品总量的10～15%左右。按此比例，我国只要真正按保护价格收购200～300亿公斤粮食就可以稳定市场了。
第二，政府付费委托储藏。政府并没有单独的粮食仓储设施，所购买下的粮食，委托普通的私人仓储公司或者农民合作组织代为储藏，政府支付相应的储藏保管费用。这些受政府委托储藏粮食者，由于并不拥有该粮食的所有权，所以只负责储藏，而不得动用该粮食。如何处置这些粮食，完全听政府的指令。政府想储藏多长时间就储藏多长时间，政府想往哪里调就往哪里调（如出口或者外援）。
第三，保护收购总量无上限。在保护性收购的总量上，不设上限限制。也就是说，有多少，收多少，上不封顶。政府不仅这样说，而且坚决这样做。由于政府严格执行和切实兑现政府，因此给粮食经营者提供了信心：当价格下跌时，粮食经营者反而并不一定急于抛售，而可能先将粮食储藏着静观市场变化，因为反正最后总可以按保护价格水平将粮食卖给政府，而不必担心出售晚了政府不收。结果是政府可能不必收购太多的粮食，就可以将市场粮食价格稳住，从而政府的花费也就并不多。由于企业只是依政府指令具体执行收储，所需费用均有政府承担，所以也就没有企业拒收现象出现。
第四，保护收购个量有下限。粮食经营者或者生产者如果想将粮食卖给国家，每次必须达到一定的数量才行，一次出售的粮食数量太少了不行。这是为了便于实际操作和管理。因为每一次收购，政府都要派专门的人员进行核实。如果每次的数量太少，而次数太多，就难以乃至于无法操作。欧盟规定的数量下限在90年代中期是每次至少180吨。 这样既便于政府的管理操作，又保证了农民生产者的利益。这样，政府所制定的保护价格实际上是一种对批发价格的保护。农民实际所享受到的生产者价格水平比政府规定的保护价格略低一点，但是不会低于合理的收购批发差价。因为如果粮食收购商支付给农民生产者的生产者价格太低，农民就可以联合起来，凑够政府规定的数量下限，将粮食直接卖给国家。
第五，保护性收购有月份限制和季节变化。为了进一步防止在收获季节之后立即争向政府出售粮食，欧盟又将全年进行保护收购的政策改为在收获季节过了一段时间之后才开始实行保护性收购的政策。尽管在收获后的两三个月中不进行收购，但是由于人们可以可靠地预期后来的月份的价格，所以，收获季节的市场价格并不会太低。在粮食收获季节后的一段时间中，粮食的价格一般会较低，这是正常的。为了防止在收获季节时争向政府出售粮食，保护价格的制定考虑了季节变化因素，考虑了粮食的储藏及占用资金费用因素。每个收购年度的第一个月的保护价格最低，然后按月增加。增加的幅度是正常的储藏费用和资金占用费用。这使得粮食经营者不必急于在某一月份集中向政府抛售粮食。
此外，还有其他一些基本的质量规定以及技术性和操作性规定，主要是便于政策的执行。
四、欧盟粮食政策对我国的启示
欧盟粮食政策有不少值得我国借鉴之处。主要可以归纳为以下三点：
1.政策目标明确。这里有两层含义，一是总体目标明确，注意各个主要目标的协调问题。二是在具体考虑某项政策时，对所要达到和实现的目标有充分的认识和把握。
2.政策措施科学。为了实现同一目标，可能有不同的政策措施可供选择。不同的措施，效果可能不同，所需要花费的政策成本包括直接财政支出成本和间接管理成本更有很大的不同。因此，在政策目标明确的情况下，应当科学地选取政策措施和手段，以花费最小的政策成本取得最大的政策效果。在这方面，欧盟的粮食政策既提供了经验，也提供了教训。例如，欧盟早期期望通过粮食市场和价格政策来支持农民收入，实践证明是代价昂贵而收效很不理想的。近年来正在极力调整和改正这一做法。
3.具体操作方法设计周密。欧盟的农业决策过程是较为细致的。通过几十年的摸索和实践，积累了丰富的经验。在作出一项政策决策之后，马上就会制定出十分周密细致的具体实施和操作方案细则，漏洞较少。例如，欧盟的粮食保护价格收购操作方案的设计经过了实践的验证，就相当科学、合理、严密、操作性强。其中，政企严格分开，政府和粮食经营企业的权、责、利分得清清楚楚，明明白白。上述的政府买断，总量无上限，个量有下限，以及季节性差价均有很高的参考价值。这几个方面是互有联系的。政府买断保证了所购买的粮食的处置权，可以切实地按政府的意愿彻底退出当时的市场流通。个量有下限的实质是根据农产品市场产销特点，通过控制批发环节而不管收购和零售环节，提供了实现政府买断操作上的便利和可能。总量无上限和季节性差价为粮食经营者提供了年度内较长时间的价格保险性，可避免他们盲目性地一哄而起式的争相出售，保证了市场供给的均衡和平稳。正是由于这些优点，欧盟才得以用较少的财政支出，取得了非凡的粮食市场稳定和一定的价格保护效果。
当然，我国的国情与欧盟有一些不同，不可全部照搬欧盟的所有做法。例如，欧盟政府可以不要自己的仓库，而委托一般商业仓储企业代为储藏粮食。由于法制较为健全，这些企业不会也不敢随便动用国家的粮食。而在我国，由于粮食的仓储企业是国有企业，长期以来存在着政企不分的问题，法制建设又较为薄弱，所以，如果不设立专门的粮食储备库，很难切实保证按保护价格收购进来的粮食不再重新流入和冲击市场。在我国，应当建立独立的粮食储备库系统来容纳保护价收购的粮食，与商业性粮食经营彻底分开，以保证所收购的粮食不再回流到市场上。
收稿日期：2000—03—10