国家治理现代化的战略省思，本文主要内容关键词为：战略论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国目前所处的战略环境 对当前我国所处的战略环境，国内外学者多有探讨。有学者提出，应将转型期带来的问题划分为转型危机和治理危机，前者是转型社会遇到的问题集合，后者则是应对转型问题的治理失败才导致的危机①。转型危机与治理危机对应着公共问题形态与国家治理体系两个方面的问题，进行这一区分的意义在于能同时摆脱崩溃论和自信论的狭隘视角，既不将现有问题完全归结于治理体制(很大一部分是转型时期特有的问题)，也不乐观地认为在不改变现有体制的情况下就能够有效地解决公共问题，因为转型阶段出现的新的公共问题已对治理体系带来了巨大的挑战。因此，对转型时期面对的问题和治理过程中存在的问题进行区别分析，有助于我们更为客观地判断国家治理现代化的战略环境。 (一)转型时期的公共问题 当人们沉醉于工业化为人类社会带来的巨大繁荣时，未来学家们已经开始关注后现代社会的悄然来临，托夫勒的《第三次浪潮》就对人类行将步入后工业社会所要面临的问题作过全面阐述。总体上，后工业社会是一个具有高度不确定性以及复杂动态性的社会，并且这种复杂性伴随着全球化和分权化浪潮将延展到人类社会的各个方面。有研究者总结了这种具有复杂动态性的公共问题的六个特征：多重嵌入性、动态演变性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性、不确定性②。人类社会的这种剧烈转型，受到了以下几方面力量的推动：首先，由互联网技术主导的科技更新，极大地扩展了人类的活动空间并改变了人们的互动方式，它扭转了工业化大生产时代对资源聚集和流程化的依赖，使生产方式更为灵活，而社会互动因摆脱了时空的限制变得更为频繁。其次，全球化的深入发展密切了不同地区之间的联系，一个国家的经济波动可能会直接对其他国家造成影响，某一地区传染性疾病的爆发很可能迅速引起全球性的传播，这种蝴蝶效应使不同国家和地区都面临着更为动荡的外部环境。此外，民主政治进程的加快促使政策决策更趋向地方化和微观化，这导致了分权结构的加速形成，人类社会的发展愈发呈现为众多的个人决策的复杂叠加，这种松散的决策模式带来了更大的不确定性。在这种形势下，不管是微观的组织管理还是宏观的治理体系，都面临着巨大挑战。 中国的赶超型发展路径在实现跨越式发展的同时，也加剧了社会转型的复杂性。中国的治理环境呈现出现代化与后现代化“两化叠加”特性③：一方面，一般性、常规性的公共问题还缺少一套完善的制度体系来加以解决；另一方面，由于全球化与市场化程度的加深，公共问题愈发凸显的复杂动态性和高度不确定性已经对现有公共治理体系构成冲击。具体而言，中国所面临的转型问题具有如下三个方面的特殊性： 1.公共秩序的稳定性需求与改革变动性的相互背离。 当前中国社会正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的“五化”变革当中，多种社会发展力量同时发挥作用并交互影响。多方位变革一方面通过对社会内在结构的深度调整释放出巨大的创新能量，另一方面也不断打破原有的制度框架与壁垒，促进生产要素、制度资源和社会人员的全方位流动。变革已无可避免，要有效管控内外部环境的复杂性和变动性，满足社会公众日益多元的需要，现行的治理体系必须根据客观情况进行相应的动态调整。而制度与秩序要发挥作用，又必须具有一定的稳定性，因为制度是人们的行为准则，建立制度是为了减少不确定性，人们依据制度能够获得比较稳定的行为预期，并选择和确定自己的行为。若制度经常变动，人们的行为就会短期化，甚至造成机会主义盛行，使整个社会生活缺乏秩序而陷入混乱之中。由此形成了公共秩序的稳定性需求与改革变动性相互背离的局面。 2.公共空间扩展产生的秩序需求与原有空间秩序调整的双重压力。 公共空间的扩展是审视公共秩序需求的一个重要视角，社会变革在拓展公共领域的同时，也使公共问题呈爆炸性增长。在经济领域，互联网等新兴产业在为国家带来经济增长福利的同时，也要求政府运用合适的方式参与管理；在社会样态上，互联网技术改变了人们的交往方式，虚拟社区等新的社群领域要求公共部门采取新的治理策略加以引导；在生态治理和公共卫生的问题上，由于人类活动空间的扩展，各种新的污染源和传染病源也对公共卫生和环境保护体系提出挑战；在国际交往领域，人员流动的加速以及境外商业活动的增多，产生了海外公民安全和参与国际规则制定的保障需求。与此同时，国际交往的传统安全问题依然突出，经济发展也面临着基础产业转型升级的问题，社区村落等基层单位的基础治理制度亟待完善，一般性公共疾病与环境污染问题还未得到有效防治。这使得公共秩序在空间上同时面临存量调整和增量强化两方面的改革需求。 3.迅速变动的社会关系对人们的认知体系造成的冲击。 在相对静态的社会结构向高互动性社会形态转变的过程中，社会关系以及社会运行方式的快速变化对人们的认知体系产生了强烈的冲击。当前不同社会群体的凝聚方式已经转变为基于相似经历和共同事件的“命运共同体”式的凝结。比如有下岗经历的人群，他们会在一些公共事件中表现出类似的价值判断和行为偏好，而这些人可能来自不同地域，具有不同教育背景。传统的以收入、职业、教育程度为标准进行群体划分的方式已难以适用，这些变化使以往观察社会的视角不再有效。另外，市场经济改革在提高民众生活水平的同时，也带来了社会分配不公和社会信用缺失等问题，使人们对社会发展的合理性产生了困惑。2014年笔者主持的“当代中国公民社会公平感状况”调查结果显示，在2400份样本中，有超过五成的受访者表示愿意生活在一个贫穷但不平等的社会里，甚至有接近三成的受访者表示愿意回到20世纪80年代以前的社会。这些认知结构和价值体系在社会转型期表现出的不适应甚至是抗拒的情况，也成为转型问题的重要组成部分。 总之，多重性质的公共问题相互叠加增加了我们对公共问题进行甄别的难度，而不同性质的公共问题需要截然不同的改革策略。从这个角度看，应对当前社会面临的“转型陷阱”，首先需要解决的是对转型问题进行准确甄别，其次才是考虑应采取何种措施来加以应对的问题。 (二)国家治理体系面临的挑战 转型时期所面临的公共问题，无论在形态上还是在规模上都是前所未有的，对国家治理系统带来了以下四个方面的挑战： 第一，碎片化的治理体系难以应对整体性呈现的公共问题。治理体系的碎片化表现在制度碎片化、政府碎片化和政策碎片化等多个层面。比如我国将医疗保险政策划分为职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险三个部分，政策设计人为地将政策对象进行了地区、城乡的划分。伴随着政策分割形成了部门治理的分割，职工医保和“城居保”归人力资源和社会保障部门统管，“新农合”则归卫生部门统管，不同的医保体系依各自一套管理规则和标准运行。政策在地方层面的碎片式存在更为严重，许多制度细节都由地方基层自行规定，各地的执行标准千差万别。在这种政策格局下，公共政策的宏观统筹能力以及调控能力被削弱，大量政策权力主体的存在也使政策的运行力量分散，难以形成合力。这种碎片化集中暴露的问题是政策标准不一，各治理部门的信息彼此隔绝，因而在应对公共问题时协同性低下。 第二，治理体系发展失衡导致局部治理风险凸显。目前我国制度资源分布不均的状况比较突出，制度资源在地理空间上更多地聚集在发达地区和城市，沿海经济发达地区的制度创新和政府改革措施的增多都可以说明这一点；在发展领域，制度资源更多地聚集在经济领域，经济制度的革新速度要大大快于社会制度和政治制度，而生态领域的制度建设才刚刚起步；在治理层次上，治理资源集中在治理体系的中上层，基层的制度建设进展缓慢，基层治理人才极度稀缺。治理体系的失衡使欠发达地区、社会基层以及生态环境等薄弱区域与领域的矛盾和风险凸显，这不仅反映了改革策略上存在的问题，也暴露了制度自生能力低下的缺陷。面对公共问题的爆炸性增长，社会自我治理力量难以满足急剧增长的秩序需求，也使拥有有限资源的公共部门在应对上处处捉襟见肘。 第三，计划式的管理思维无法适应当前具有高度不确定性的治理环境。计划式的管理思维追求管理的标准化和程式化，而现实中结构不良导致的公共问题越来越突出，比如流域污染呈散状分布使得无法通过标准的科层体制来有效防控，需要更具灵活性的沟通机制和更充分的民众参与来应对。与标准化和程式化管理相对应的是对经济社会发展进行理性规划的冲动，政府频繁推出行业扶持政策来促进相关行业的发展，但效果往往不佳，一哄而上的投资行为并不能有效应对市场的高度不确定性，使更多的规划项目面临着失败，比如，近几年对光伏产业的扶持已经造成了该行业严重的产能过剩。另外，计划式的管理思维还表现出对超大型项目建设的极端偏好，这种超大型项目不仅在促进经济发展方面发挥的作用越来越有限，也容易造成行政权力不受约束、中央地方之间权力失衡以及市场力量受到过度限制等后果④。 第四，过于单一的治理手段无法取得良好的治理效果。计划式管理思维体现在管理行为层面，便是管理方式和治理手段的单一化和简单化。比如在保障性住房的建设过程中，政府以指标分配作为主要的治理手段，通过将建设指标层层下达，对每个地区具体要建成多少套保障性住房进行了硬性规定。这种看似“科学”的目标管理方式既忽视了当地真正的需求，也容易造成地方政府为了应付指标而出现弄虚作假和建设质量不过关的问题。单一的治理方式同时还制约了第三方主体的参与，使公共治理活动特别是在公共服务的供给上缺乏灵活性，很难满足不同地区不同群体的差异化需求。政府过度直接参与治理还会产生另一个问题——在政府与民众之间缺少必要的中介团体，导致政府与民众之间容易产生直接的摩擦甚至是对抗，从而损害政府公信力。 二、国家治理的战略目标设定 国家治理现代化的顺利实现，需要明确的战略导向和战略目标，而战略目标应立基于正确的现代化观念。为此，我们需要在反思片面现代观的基础上，探讨国家治理现代化的主要目标和基本内容，据此本文尝试提出一套战略管理的方法。 (一)国家治理现代化的基本目标与主要内容：基于对片面现代观的反思 现代化诉求一直存在于新中国的建设进程当中，从20世纪60年代“四个现代化”(工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化)的提出到党的十八大以后陆续形成的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，以及国家治理体系与治理能力现代化(又被称为“第五个现代化”⑤)战略，体现了我们对国家发展在认识上的逐步深化，即欲发挥制度在现代化进程中的根本性和全局性作用，并通过制度的体系化构建来推进和整合各项改革，以应对转型时期的严峻挑战。但是在提出这样的改革诉求的同时，有许多片面的观念容易误导国家治理的现代化进程，应引起我们的重视和思考。 根本上，国家治理体系的现代化是一种面向未来的变革策略，基本目标是实现从“管理”向“治理”的转变。片面的国家现代化观念将治理现代化看作国家和政府力量的提升，通常从“强弱”的角度来思考国家的能力问题。其背后的管理思维认为国家治理活动是可科学规划的、整齐划一的秩序化和流程化，以及超大型项目的建设带动才是现代化的体现，这种观点的偏颇之处以及对现实的破坏力已经在斯科特的著作《国家的视角》中有过系统的论述。而面向未来的国家治理现代化是将治理系统理解为一种生态体系的存在，它通过“兼容”的系统观念来主导公共问题的解决，并充当制度与秩序的孵化器。在这个系统中，各行动主体在公共领域的合作精神得以培育，合作的制度机制逐渐形成，公共机制和信用系统得到维护，政府主体直接参与公共事务的行为大量减少。从积极的层面上看，治理体系寻求的是制度背后的制度，是一种元制度、元秩序的构建能力。从消极的层面而言，在治理现代化背景下，政府机构意识到单独应对公共问题的局限，并且在复杂动态的公共问题面前，强调各行动主体在互动中协同解决问题。在这个基础上，政府逐渐将主要精力集中在观察公共问题演变，发布公共信息，提供公共权威和调节合作关系等任务上。因此，将治理系统塑造成一种生态体系式的存在，才是国家治理现代化的根本追求。 把国家治理的主要任务单纯聚焦在国家能力的提升上，对于这种片面的观点，一方面，我们应当认识到，国家能力是实现国家发展的必要条件，但并非充分条件，国家能力本身具有两面性⑥，如果国家能力使用不当或者缺乏制约性力量，那么对国家能力的片面强化将会使国家变成脱缰的利维坦。因此，仅仅强调国家能力建设还远远不够，国家治理体系应是建立在责任导向之上的一套包含制约性制度安排的系统。另一方面，片面的国家能力观念往往将国家能力片面理解为中央层面的能力，将中央政府的能力作为核心的建设对象。国家治理既然是“体系”的现代化，便意味着它应该是一种均衡的现代化，整个国家的治理成效需要体现在从中央到地方的各个层面上。实际上，近几年来地方层面局部风险的凸显恰恰暴露了中国现有治理体系的不平衡。另外，治理的现代化进程应该是以问题为导向和以渐进改革为策略，并不刻意对某一种发展模式进行模仿，因此我们也应强调治理能力在解决实际问题中的作用，避免脱离现实需要的制度安排。综上，我们认为正确的国家治理体系现代化应包含三个方面：以责任为主导的价值体系、均衡的治理体系以及追求实效的治理能力，这三位一体共同构成国家治理现代化的主要内容。 (二)战略管理的回环构建 如果将国家治理体系定位为一个整体性和生态性的存在，那么对于它的战略管理则需要贯穿整个制度系统，使之在应对复杂变动性的战略环境时保持充分的可调适性。在对待复杂性管控的问题上，企业管理的实践已积累了一定的经验，并且进行了理论构建。美国学者罗宾(Robin)总结了企业的战略管理经验，提出了战略学习流程，并且构筑了一个学习回环来描述战略管理的过程，以此来帮助企业掌控复杂的商业环境，应对未来挑战。其核心内容包括三个步骤：诊断(diagnosis)、发展策略(developing strategy)和操作策略(executing strategy)；这三个步骤又通过观察、战略形成、试验和应用四个具体的环节来加以落实，以此为基础，构筑了一个从决策到落实，再从现实回到决策的战略管理回环⑦。 面对高度复杂和动态的治理环境，目前国内学界的基本共识是国家治理现代化建设应采取一种渐进的改革策略，将顶层设计与基层探索结合起来，逐步实现国家治理的创新。但如何使其可操作化，目前这方面的讨论还比较少。本文借鉴罗宾的战略管理框架，尝试探讨适用于国家治理的战略管理模式。如图1中三角形区域所展现的，国家治理现代化的战略管理主要可以通过三个步骤来实现，第一步是诊断，主要任务是对国家所处的战略环境以及自身体系进行全面深入的观察和把握，尤其强调对客观情况和政策运行状况的评估。第二步是开发制度和政策，即针对面临的问题进行制度和政策构建，这一阶段要求对制度和政策进行精细化设计，为下一步的有效执行做好准备。第三步是对制度和政策的操作落实，这考验的是对制度的操作能力，检验治理体系是否储备了多样的治理工具以及是否具备促进协同治理的能力。这三个步骤循环往复，最后构成国家治理现代化的战略管理回环，公共问题不断在这三个步骤中被识别、应对，并最终消解。 在操作上，围绕这三个步骤有四个环节的具体任务要进行。如图1的外环区域所示，第一个环节是“观察”内外环境，任务是要提供对未来的不同判断进而形成备选性方案。第二个环节是“形成/调整策略”，着重对制度和政策进行设计，包括对工作机制、参与部门、项目形式、激励方式和治理工具等方面内容进行选择。第三个环节着重进行制度和政策的试点工作，试点过程中要注重有效经验的积累，发现制度或政策运行中存在的问题，并进行适当的调适。在此基础上再进行政策和制度的推广，制度推广又包括政策学习、政策营销等内容，属于“应用”环节。制度/政策在较大范围内推行之后，要重视对其运行状况的评估，了解执行的地区、城乡差异等状况，提出问题，为下一步的改进做准备。
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