从政本到校本——加入WTO后我国教育管理模式变革的基本取向，本文主要内容关键词为：校本论文,取向论文,管理模式论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政本管理：我国传统的教育管理模式
特定的教育管理模式是在特定的社会政治、经济、文化环境中生成的。随着社会环境的变化，教育管理模式也要相应地加以改变，以保持与社会环境的相对适应性。我国传统的教育管理模式是以政府为本位的，政府意志在教育行政与学校管理中得到了最大限度地体现，而整个教育体系则成了政府的附属部门，政府对教育的管理是通过行政命令加以直接控制来实现的。学校只是国家教育政策目标的执行工具，或者本身就被视为国家行政机构的一部分，没有办学自主权，也无需承担管理上的责任。我们把这种教育管理模式称之为政本管理模式。它的形成是与我国建国初期的政治、经济、文化环境分不开的，并且对于迅速恢复和建立社会主义的教育体系发挥了重要的作用。这种高度集权的教育管理模式实际上是对德国社会学家马克斯·韦伯(Max Weber) 官僚制理论的应用，但由于受到我国封建传统及官僚制发展不充分的影响，因而具有较强的“中国特色”。
1、政府本位。
在政本管理模式下，政府是权力的中心，学校没有自主权，只是依附于政府、实现政府政策目标的工具。因此，学校要为政府服务，学校的各项活动都要以政府为中心。学校生产什么、生产多少、怎样生产等问题，均由上级教育主管部门决定，上级教育主管部门承担了学校人事、课程、财务等方面的大量的管理事宜。20世纪80年代以来，我国掀起教育管理体制改革的热潮，也曾试图扩大学校的办学自主权，然而从其提出至今已经有十几年了，还是没有得到真正的贯彻落实。其根本原因在于，政府与学校之间的关系仍然是政府处于主导、决定性地位，学校处于从属、被领导地位，所获得的自主权只是相对的、有限的。
2、追求效率。
所谓效率，是指总产出与总投入之间的一种比率关系。官僚制能够满足政本管理模式对于效率的追求。韦伯认为，在正规组织里，官僚制是最有效的管理形式。“纯粹行政组织的官僚模式……就其本身而言，是一个能够达到最高效率的模式，也是对组织成员进行强制性管理的最理性的手段，在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性上都优于其他任何模式。”（注：托尼·布什著.当代西方教育管理模式[M].上海：上海教育出版社，1993.27.）为了达到组织的效率，官僚制强调权力结构、目标定向与劳动分工，这都在政本管理模式中得到了体现。在政本管理模式中，由国家制定教育发展计划、目标，然后在各级各类学校之间进行任务分配。各级教育行政部门代表国家行使他们法定的权力来指挥、协调这些学校工作，各级各类学校要对上级教育主管部门负责。所有这些活动都指向一个目标，即高效率完成国家的教育计划、目标。政本管理模式的高效率已为我国教育发展的巨大成就所证实。
3、标准化管理。
所谓标准化，是指组织结构的明确化、固定化，组织运行的程序化、制度化。只有依据一定的程序、标准从事工作，才能提高组织行为的协调性、可预测性与有效性，进而提高组织的效率。因此，在官僚制中，组织结构与规章制度占有重要地位。反映在政本管理模式中，则倾向于为学校设定各种标准方法与程序，如教学计划、教学大纲、教学方法、教学组织形式等，以达成教育计划与目标。同时，还制定各种规章、制度以加强对学校的监管、控制。为此，卡伯莱明确宣称：“在某种意义上，我们的学校就是工厂。原始产品(儿童)被造就成成品以满足各种生活需要。20世纪的文明对产品制造的规则提出了要求，根据规格的规定来塑造学生是学校的职责。这就要求有良好的工具、专门的机器，对产品进行不断的度量，以便看看是否按规格行事，是否清除了制造中的浪费以及是否带来产品的多样化。”（注：马克·汉森著.教育管理与组织行为[M].上海：上海教育出版社，1993.27.）
4、强调领导者的个人权威。
在构建其理想的官僚体制之前，韦伯区分了三种类型的统治。①合法型的统治，“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的；”（注：马克斯·韦伯著.经济与社会(上)[M].长沙：湖南教育出版社，1999.1.） ②传统型的统治，“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；”（注：马克斯·韦伯著.经济与社会(上)[M].长沙：湖南教育出版社，1999.1.） ③魅力型的统治，“[建立在]非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上。”（注：马克斯·韦伯著.经济与社会(上)[M].长沙：湖南教育出版社，1999.1.）韦伯的官僚制是建立在合法型的统治之上的。因此，在官僚制的等级结构中，权力成了一种非人格化的东西。“典型的合法型的统治者即‘上级’，由于他发号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制度为取向的”；“团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。”虽然我国整个教育管理体制也是按照官僚体制来建构的，但由于受到封建传统及官僚制发展不充分的影响，表现出了较强的“中国特色”。在政本管理模式中，领导者的决策、号令并非是以制度或法律规范为取向的，下级对领导的服从也不是服从“那些非个人的制度”，而是服从领导者个人的权威。
5、系统的封闭性。
“纯粹类型的官僚体制的官员是由一个上级审级机关任命的”，我国的政本管理模式也是如此。这些被任命的官员要对上级负责，要使上级对他们的行为感到满意。在这种情况下，学校校长只需对上级教育主管部门负责，上级教育主管部门只需对更高一级的教育主管部门负责，从上至下形成了一个封闭的教育系统，很少与外界发生联系。学校运转所需的资源要通过政府运用税收工具从社会中获得，学校产品的分配也被列入国家计划，学校与社会之间并不发生直接的联系。
二、社会转型与模式易变
1、社会转型与模式失效。
韦伯的官僚制是一种较为理想的、纯粹的组织形态，其正常运转需要以一定的理论预设为前提，以官僚制为理论基础的政本管理模式也存在这个问题。我国计划经济时代为政本管理提供了生存土壤，因此，它在计划经济时代取得了显著的成功。这正如1998年12月联合国儿童基金会在北京举行“1999年世界儿童状况报告”首发式时所指出的，“中国近50年来在改善全民受教育机会方面所取得的成就远远超过其他发展中的人口大国。”（注：张俊洪著.回顾与检讨——新中国四次教育改革论纲[M].长沙：湖南教育出版社，1999.1.）然而，随着经济体制改革的不断深入，我国社会政治、经济、文化环境发生了很大的变化，政本管理模式也日益失去其存在的合理性。
(1)同质的教育不能满足人们多元化的教育需求。在政本管理模式下，学校要按照上级教育行政部门所规定的标准方法及程序进行运作，因而学校所提供的教育服务具有同质性，毫无特色可言。这种教育能够存在并得以延续下去的一个基本前提是，人们的教育需求目标比较单一。众所周知，我国计划经济时代是一个短缺经济时代，在教育短缺的情况下，人们首先关注的是受教育机会的可获得性。因此，人们对教育数量的偏好大于对教育质量的偏好。反映在教育管理中则倾向于追求教育数量。随着我国经济和社会的发展、人们生活水平的提高，人们对于教育的数量、质量以及类型都有了更高的需求，同质的教育已经不能满足人们多元化的教育需求了。
(2)僵化的管理模式不能适应竞争日趋激烈的环境。在政本管理模式中，从各级教育行政主管部门到学校，俨然一个发展完善的官僚制行政组织。它有着从上至下的权力等级链以及完备而周详的规章制度体系，各种信息与资源通过长长的权力等级链条缓慢地传递，这降低了教育组织对环境变化的应变能力。同时，完备而周详的规章制度体系导致了组织行为的制度化、程序化，当新情况、新问题出现时，组织成员将会无所适从。过长的权力等级链和过多的规章制度使得整个教育体系成为了一个官僚制组织，十分僵化和呆板。这是与计划经济条件下相对静态的环境相匹配的。在计划经济时代，国家是唯一的办学投资主体，它把整个教育都包办起来了。各级各类学校只要对上级教育主管部门负责，无需考虑社会、家长、学生的教育需求，也不必为生源、资金等问题所困扰。这正如卡尔桑(Carlson) 所说的，“学校是‘家养’的组织，它能够避免环境的干扰和影响”，“这种组织不必为生存而斗争，就像家畜一样，这些组织得以‘喂养’和‘照管’，其生存是有保证的。”随着我国市场经济体制改革、教育体制改革的不断深入，国家对教育不再大包大揽，学校必须为了生存而斗争，必须对那些控制资源的人(政府、企事业单位、家庭)的需求作出反应。这就需要对僵化、呆板的政本管理模式进行变革，以增强其对环境变化的反应能力。
(3)信息不完全条件下的教育决策导致教育供求严重脱节。实行政本管理模式需要完全的信息。政府的计划制定者在确定国家教育机器生产什么、生产多少、怎样生产等问题时，需要详细了解整个社会对于各级各类教育的需求情况和各级各类学校的生产能力，以决定教育资源如何在各级各类学校之间进行合理的分配。此外，为了保证计划的如期完成，还需对整个教育生产过程进行有效监控。只有这样，才能避免教育的短缺或教育资源的浪费，使教育供给与教育需求相等。这在计划经济体制下是基本能够做到的。从教育的需求方面来看，人们的教育需求单一，教育偏好显性化；从教育的供给方面来看，学校生产什么、生产多少、怎样生产均由国家计划予以明确界定，因而政府能够掌握正确决策所需的基本信息。随着市场经济时代的来临，人们的教育需求日趋多元化，学校教育的技术、方法也不断更新，制定集中计划的信息费用变得十分高昂，教育决策者只能保持“理性的无知”。在信息不完全的条件下如果仍由中央计划者统一作教育决策，那么，不是导致教育供给短缺，就是导致教育供给过剩，从而使教育供求严重脱节。
(4)激励机制的缺乏影响了教育服务供给的数量与质量。在计划体制下，政府不仅控制了教育服务供给的数量，而且还控制了价格。在“人人都是国家的主人，人人都有权享受教育”这一崇高政治理想的指导下，教育被当成了一项纯粹的公共事业。在对教育服务进行国家定价时，首先考虑的是社会低收入阶层的支付能力，因而教育服务的价格相对整个社会的购买力而言显得偏低，对于教育服务的供给方——学校而言，过低的价格无法补偿其供给成本，其供给规模难以扩大，办学条件无法改善，教育质量不能提高，这严重影响了学校办学的积极性。对于整个社会而言，过低的价格无法吸引更多的资源进入教育领域，教育资源短缺的现象无法得到有效缓解，从而影响到整个社会的教育供给能力。
(5)教育管理者机会主义行事导致教育管理效率低下。“每当人们按他人要求行动(我们称后者为委托人)且代理人比委托人更了解运营情况(信息不对称)时，就会产生委托——代理问题。这时，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益(偷懒、机会主义行为)。”（注：[德]柯武刚、史漫飞著.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].上海：上海人民出版社，1994.50.）只要在一种制度安排中一个人的福利取决于另一个人所做的，委托——代理关系就会产生。在政本管理的官僚体制内，存在着层层的委托——代理关系：公民与政府，政府与教育行政部门，教育行政部门与学校。然而按照韦伯的设想，在官僚制的体系内是不会产生委托——代理问题的。因为官僚制组织有固定的工作程序和有规律的工作模式，官僚个人只会机械地遵从规则、制度而不带丝毫个人成分，他们是非利益取向的，并且是靠“服务于国家”等诸如此类的高尚信念来推动和支撑的。这是不合逻辑的。公共选择理论认为，人们在行为方面基本上是自利的、关注自身的利益并呈现出一种工具性特征，人们是在其自身的或家庭的福利的基础上选择该如何行动的。因此，官僚制组织总是力图使其自身效用最大化，它们通过其等级制的组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入而非推动组织目标的实现。在政本管理模式中，由于存在层层的委托——代理关系，对官僚的监督变得困难，教育管理者能够机会主义行事而不被发现，因此，他们会追逐个人利益，尽管这可能损害到组织利益；他们会追求部门预算的最大化，这会给他们带来更多的下属、更大的权力以及个人在组织中更高的地位，尽管这些预算并不是完成部门目标所必需。所有这些，不可避免地导致了教育管理机构的臃肿、教育资源的浪费、教育管理效率的低下。
2、变革的阻力。
由于维持政本管理模式的成本大大高于其收益，因而变革势在必行。变革的过程是一个制度变迁和权利重新界定的过程，在这个过程中，任何个人或组织都想追求自身利益的最大化。政本管理模式下的利益受损者——政府、社会、家庭强烈要求变革，并且提出了较为具体的改革措施。如实行简政放权，扩大学校的办学自主权，在教育领域引入竞争与选择机制等。政本管理模式下形成的既得利益集团虽然无法否认旧体制的弊端，但仍在极力保护自己的既得利益，力图巩固现有制度，阻止改革的进行，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。由于利益受损者的力量分散，既得利益集团的力量集中且处于权力的中心，因而既得利益集团的集体讨价还价能力要比利益受损者大得多。在两者的博弈中，必然是既得利益集团占上风，博弈的结果便是不改革。这就是我国目前教育管理改革所面临的局面，人人都在喊改革，但改革始终无法取得根本性的突破，改革陷入了相对僵持的状态。
3、加入WTO：变革的推动剂。
“就像任何一种市场均衡都不可能无限持续一样，相对僵持迟早也会被打破。打破的基本原因可能是由于外部新因素的出现，也可以是因为随着旧体制下各种经济矛盾的发展激化，原来的势力均衡被打破——对更多的人来说，改革变得有利可图了；或者，对同样数目的一些人来说，变革的愿望更强烈了；同时，反对改革的势力被削弱了——他们不得不做出某种让步。”（注：盛洪主编.中国的过渡经济学[M].上海：上海人民出版社，1994.50.）我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织，这会对我国教育管理改革起到根本性的推动作用。一方面，加入WTO大大加快了我国教育的市场化、国际化进程，使我国教育领域的竞争日趋激烈。从我国加入WTO时签订的教育服务贸易承诺减让表来看，我国教育服务贸易领域的开放程度是相当大的，除了特殊教育服务(如军事、警察、政治和党校教育)和国家义务教育之外的其他教育领域都作出了开放的承诺。为了更好地应对挑战，对于教育管理而言，应该尽快地实行简政放权，给束缚已久的教育松绑，使学校面向社会自主办学，以增强我国学校的社会适应能力与竞争能力。同时，各级教育主管部门要在WTO规则允许的范围内，尽可能地为我国教育参与国际竞争创造有利条件，这对我国教育管理改革提出了更高的要求。另一方面，更为重要的是，加入WTO将进一步推动我国的政府改革。加入WTO不仅是对中国经济的巨大挑战，更是对中国政府能力的极大挑战。世贸组织是以政府为主体组成的国际性组织，政府是加入WTO协议的谈判者和缔结者，也是WTO权利和义务的承受者。WTO由一整套规则体系构成，几乎所有的规则都是针对政府，用来规范和约束政府行为的。WTO的23个协议、492页纸，只有两个条款提到了企业，其他条款从来不涉及企业应该怎么做，都是规范政府行为的，特别是政府的立法和决策行为。WTO的规则体系是建立在市场经济基础之上的，其最终目的是要求各成员国政府按照市场经济规则运作，以促进贸易自由和经济自由。教育服务属于WTO服务贸易的一部分，因此，各国政府对教育的管理也要按市场经济规则来运作，这对我国计划经济体制下按官僚制模式建立起来的政本管理模式是一个巨大的挑战。毫无疑问，加入WTO大大加快了我国政本管理模式变革的步伐。
三、校本管理：西方国家教育管理改革的新动向
校本管理是西方20世纪80年代学校改革运动中出现的一种新的教育管理模式，在国外教育管理领域有着重要的影响。到1993年为止，美国至少有44个州开展了某种形式的校本管理，其中，肯得基州和德克萨斯州全部实行了校本管理。此外，澳大利亚、英国、新西兰、加拿大等国家都不同程度地实行了校本管理。应当指出的是，西方国家并不是在社会转型以及WTO的背景下进行校本管理改革的，但是它们所面临的外部环境、所需解决的问题却和我国相类似。因此，研究校本管理的理论与实践，对于我国教育管理改革具有重大的借鉴意义。
校本管理的概念及其基本特征。
不同的学者对校本管理有不同的界定。Malen等人认为，校本管理是“一种权力下放的形式，学校是教育质量和效率提高的基本单位，通过决策权的重新分配，能够激发并保持学校的进步。”（注：Malen,B.Ogawa,R.T.,and,Kranz,J.(1990) What do we know about school-based management? A case study of the literature-A call for research[J] .In W.H.Clune and J.E.Witte (Eds.) ,Choise and control in American education.Volum 2.Philadelphia:Falmer Press,290.）Bailey认为，校本管理是“一种决策参与过程，参与决策的人员要对决策负责”（注：Bailey,W.J.1991.School-site management applied[M] .Lancaster Pa.:Technomic Publishing company 37.）。Herman认为，校本管理是“一种结构和过程，它允许学校在指导、预算、政策和规则的制定、人事等方面拥有更大的决策权。同时，学校的各种利益相关者要参与学校的决策制定。”（注：Jerry J.Herman and Janice L.Herman.Educational administration:School-based management [J] .Clearing House,May/Jun92,Vol.65 Issue 5.261,3.） 综合上述定义，我们可以看出，校本管理这一概念具有两层含义：学校决策权从上级部门下放到学校，学校作为自主决策、自主发展的办学主体，在课程设置、人事安排、财政预算、资源分配等各个方面拥有自主权；与学校联系紧密的各种相关利益者，如校长、教职员工、学生、家长、社区人士等，都有权参与学校的决策。
校本管理改革只是对西方国家教育管理改革趋向的总的概括。由于各国文化传统、政治经济体制、教育管理体制不同，各国在校本管理改革的具体实践上又有一定的差异：有的侧重于校本预算、校本决策，有的侧重于决策参与、管理方式的变革，有的侧重于校本培训、校本课程的开发，有的侧重于信息共享。即使是在同一个国家和地区，也存在着不同的校本管理模式。如1995年，Murphy和Beck认为，校本管理通常有三种运作模式，即行政控制模式、专业控制模式、社区控制模式。Kenneth Leithwood和Teresa Menzies认为，虽然不很明显，但还是可以看出，在上述三种模式之外还存在着第四种校本管理模式，即学校专业人员、家长、社区成员的权力均衡控制模式。但从整体上看，校本管理改革作为西方国家教育管理改革的一种共同趋向，无疑具有一些基本的特征：
(1)学校本位。在政本管理模式下，学校是政府的附属物，要为政府的政治理想服务，有关学校的目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等，均在教育行政部门手中，学校只是执行工具。在校本管理中，由于权力由教育行政部门下放到学校，学校相应地由权力的边缘变成了权力的中心，同时也必须为权力的使用及其结果承担更多的责任。这时，教育行政部门不能再对学校进行全方位、全过程的控制，而应通过立法、拨款、政策引导、信息服务等间接手段为学校的发展提供服务。教育行政部门制定各种教育政策时，都必须以有利于学校发展为出发点，教育行政部门与学校之间不再是支配——服从关系，而是公共管理机构与其服务对象的关系。采用较为形象的说法即是，以前是学校围绕政府转，现在是政府围绕学校转。
(2)追求效益。效率与效益是两个既相区别又相联系的概念。所谓效率，是指总产出与总投入之间的一种比率关系，反映的是劳动生产率的高低、劳动时间的利用状况。所谓效益，是指有效产出与其投入之间的一种比例关系，它反映的是单位时间里生产的产品质量对于社会的意义、作用和贡献。由于总产出包括了有效产出与无效产出，因此，效率高不一定效益好，但相反则成立。由于人们已不再满足于学校提供的教育服务数量，他们对质量更为关注，因此，教育必须由重视追求数量转到追求质量、效益上来。绝大部分校本管理改革实践都是围绕如何满足学校成员较高而不同的期望以及如何提高和确保学校教育质量来进行的。
(3)自我管理。政本管理模式强调依靠标准化的程序、明确固定的组织结构进行管理，常常忽略了校本需要，导致学校无效能及过分缺乏灵活性，学校办学的积极性、主动性、责任感亦无从产生。由于在学校的管理和教学活动中，无可避免地会碰到各种问题和困难。如果事无大小，均要请示中央，由中央作周详控制，学校无决策权的话，那么，学校的难题或危机往往无法得到及时解决。故此，校本管理倡导地方教育管理当局实行权力下移，使学校成为一个“自行管理系统”，让学校在决策权、人事权、财务权等学校内部管理事务方面拥有相当的自主权。这样，学校就能够从实际情况出发，确立教学目标及管理策略、方法，合理调配人、财、物等资源，以解决问题，或更好地实现学校发展目标。在这种情形下，由于学校是自我管理的，一旦出现了问题亦能够主动承担责任。
(4)决策参与。在政本管理模式中，领导者个人的权威大于制度、法律的权威，下属只是被动地遵从领导者的意愿行事。鲍德瑞奇曾做过这样的描述：“在官僚制模式里，领导被看作是处在复杂的权力金字塔顶端的‘英雄’。‘英雄’的工作就是去发现疑难问题，考虑可选择的解决方法，作出理性的选择。组织的主要权力都掌握在‘英雄’的手里，人们寄予他很大的期望，相信他能解决问题并能排除来自环境的威胁。”(注：托尼·布什著.当代西方教育管理模式[M].强海燕主译.南京：南京师范大学出版社，1998.65～66.72～73.51.51.) 这种对正式权力的强调，导致了自上而下的组织管理，并产生了三个方面的消极影响：①抑制了下属人员工作的积极性、主动性。在政本管理模式下，下属人员只是上级领导实现其意图的工具而已，他们无须有自己的思想，只要按上级领导的意图办事即可。这是传统工业经济时代工具人假设的应用和体现，因而对下属人员工作热情的调动极为不利。②导致组织内冲突。在拥有许多专业人员的组织——学校中，很容易出现专业主义与等级制的冲突。呼杰斯讨论了这种冲突，认为：“专业人员主要通过独立地行使他们的专业判断力来实现他们对组织的贡献。正是通过同样的活动，专家与等级制管理之间产生了冲突。此外，在正规等级制中，技术专长并不必然随着职位升高而增长。”(注：托尼·布什著.当代西方教育管理模式[M].强海燕主译.南京：南京师范大学出版社，1998.65～66.72～73.51.51.) ③与学校联系紧密的各种利益相关者，如社区人员、家长、学生等人对学校教育的诉求缺乏有效的表达机制，这使他们产生了被忽略的感觉，以致对学校的工作产生不满，并降低了他们对学校的支持度。因此，校本管理主张建立一个合适的环境，让校内外人士广泛参与决策，以调动他们的积极性，化解组织内冲突，使学校获得社区、家长、学生的更多支持。
(5)系统的开放性。系统理论在谈及组织与外部环境之间的关系时，常常将系统划分为封闭的和开放的两种。我国政本管理模式下的教育系统就是封闭的系统，在这种系统中，教育组织与外部环境的接触被缩小到了最低的限度，而且在确定组织的目标和活动时，几乎不考虑外部的意见。开放系统主张组织应与外部环境进行交流，以对外部环境的要求作出反应，并从环境中寻求有利因素来支持组织的目标。瑞查曼和法莫指出，开放系统对组织未来发展具有重大意义，“组织与其外部环境相互作用，在资金、人员、能量、物资、商品和服务、信息等方面进行输入和输出……相互作用是维持系统的生存力、再生能力或持续发展能力以及应变能力的根本因素。”(注：托尼·布什著.当代西方教育管理模式[M].强海燕主译.南京：南京师范大学出版社，1998.65～66.72～73.51.51.) 在现代竞争日趋激烈的市场条件下，学校越来越象卡尔桑所说的“野生”的组织了，它们必须为了生存而斗争，因而与环境的相互作用显得十分重要。霍伊和米斯克尔提出了由封闭系统向开放系统转变的必要性，“对阐明和处理教育管理者遇到的新问题，封闭的系统模式已无能为力了……学校现在都被看做是开放的系统，学校已经变得更加实际了，首先是为了适应变化着的外部条件，其次从长远来说，是为了学校能够生存下去。开放系统突出环境与组织之间的相互影响和相互依赖。”(注：托尼·布什著.当代西方教育管理模式[M].强海燕主译.南京：南京师范大学出版社，1998.65～66.72～73.51.51.) 因此，自20世纪80年代以来，英国、澳大利亚、加拿大等国进行的教育改革中，就已经增强了开放系统的特色。
四、从政本到校本：我国教育管理模式变革的基本取向
以权力下放、决策参与为根本特征的校本管理改革，已经成为了当今世界教育管理改革的热点。它的产生和迅速传播反映了当今世界各国公共教育体系中所共同存在的深层次问题：政府对学校的干预过深，从而使学校丧失了独立性，面对迅速变化的外部环境，学校缺乏相应的应变机制。应该说，我国20世纪80年代中期开始的教育改革，就已经开始显露出了一些校本化的迹象，如基础教育管理权限下放给地方、高等学校管理权的下放和教育资源的重新配置、扩大学校办学自主权等，都是高度集中的国家教育权力下放的重要标志。然而，由于我国政府改革的滞后，教育管理权力的下放并没有真正落实到学校的层面上去。随着我国经济社会的转型以及加入WTO的来临，我国政府对经济社会事务的管理，包括对教育的管理，将由直接控制转到宏观调控、监督检查、信息服务等方面上来，这将进一步推动我国教育管理改革朝着校本化的方向发展。
1、政本与校本：差异之所在。
政本管理与校本管理之间的区别，表面上体现在管理目标、管理的方式与方法以及运作机制等方面，实质上隐藏在这些差异背后的却是政府公共管理职能的不同。校本管理是建立在以新自由主义为基本理念的新公共管理运动之上的。与传统的官僚制的公共行政不同，新公共管理对于现代国家的公共管理职能有着全新的阐释。新公共管理理论认为，在某些情况下，市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。这就是所谓的“市场失灵”。在存在公共产品、外在性、自然垄断、信息不完全等情况下，都有可能导致市场失灵。市场失灵的存在是政府行为得以合理化的理由。市场无法提供的商品和服务包括教育、法律和秩序、环境保护、国家安全、道路桥梁、医疗卫生、社会福利、公共交通，等等。政府可以在这些特定的领域内发挥良好的作用。然而，“即使政府的干预具有正当性，却并不能因此就把公共政策的制定以及政府最终采用什么具体的手段进行干预当做可有可无的小事”(注；[澳]欧文·E·休斯著.公共管理导论(第二版)[M].彭和平等译.北京：中国人民大学出版社，2001.55.121～122.) 。由于干扰市场机制有效配置资源的问题同样也困扰着政府，加上政府本身也是有其自身欲望和目标的组织实体，因而政府干预本身也有可能造成扭曲从而缺乏效率，即出现所谓的“政府失灵”。因此，新公共管理主张公共服务市场化，即在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。如在公共物品和服务的生产和供给方面，通过民营化和市场检验、合同转包等方式减少政府职能，使政府专注于其核心职能——制度创新、制度实施和监督之上。政府的职责是“掌舵”，而非“划桨”。而在我国计划经济时代，政府掌握着所有的公共资源，控制着所有公共服务的生产与供给，因此，政府既要“掌舵”又要“划桨”。
2、有所为，有所不为：变革的策略。
无论是政本管理还是校本管理，都没有否认国家应当承担发展教育的职能。二者的区别，在于政府应当如何承担这一职能上面。在政本管理模式中，这是通过政府对学校进行直接控制实现的；在校本管理模式中则是通过权力下放以及教育服务市场化的途径实现的。因此，从政本过渡到校本，关键在于政府教育管理职能的转变。这就需要政府从直接控制教育服务的生产与供给，转到通过市场化的方式(如政府采购、合同转包等形式)来提供教育服务。政府对教育的管理也相应地由直接控制转到宏观指导、监督检查、信息服务，即做到“有所为，有所不为”。
(1)做好教育发展战略规划的制定工作。教育发展战略规划是各级教育行政部门根据国家的教育方针、政策和法律法规，为实现一定的教育目标、促进经济、社会发展，对有关教育事业的发展目标、规模、速度以及实现的步骤和措施等所作的部署及安排。制定和实施教育发展战略规划是党和政府对教育事业进行宏观调控的最有效手段之一。在市场经济条件下，追求自身效用最大化的个人或学校的行为具有短期性、盲目性的特点，他们的行为缺乏对国家、社会的整体性关照，倘若没有高瞻远瞩、未雨绸缪的教育发展战略规划的话，教育事业发展中的地区差距将难以消除，国家的全局战略将难以实施，社会的整体利益将难以保障，整个教育事业就不可能实现健康、稳定、持续地发展。因此，在我国由计划经济向市场经济转轨之后，必须做好教育发展战略规划的制定工作。
(2)转变政府教育管理职能，实行政校分离。按照目前国际上通行的观点，教育组织是“非营利组织”。如联合国国际标准产业分类体系(简称ISIG) 、欧共体经济活动产业分类体系(简称NACE) 、美国慈善统计中心免税团体分类体系(简称NTEE) 、非营利组织国际分类体系(简称ICNPO) ，都无一例外地把教育组织划归为“非营利组织”。非营利组织是与政府组织、营利组织不同的组织，它们是在公众的支持下，为了实现公共利益而设置的。非营利组织的基本特征之一是“非政府性”，“非营利机构必须是非政府的、私人的或民间的组织，在组织机构上与政府相分离，不承担政府的职能，而且理事或董事会的成员不应由政府官员担任。”(注：陈昌柏编著.非营利机构管理[M].北京：团结出版社，2000.4～5.) 然而，在我国政本管理模式下是“政校合一”，各级各类学校是政府的附属物，它们在组织人事、财务预算、专业课程设置等方面均没有自主权，这与非营利组织的“非政府性”相去甚远。因此，政府应该转变教育管理职能，从学校的内部管理事务中退出，使学校真正成为自主办学、自我约束、自我发展的办学实体，即做到政校分离。政府则专注于自己的核心职能，也就是对学校进行宏观指导、监督检查、信息服务。
(3)引入市场竞争机制，合理配置教育资源。关于教育产品的性质，不同的学者有不同的认识。有的认为教育是纯私人物品，有的认为义务教育及特殊教育(弱势人群教育、基础学科、国防建设、边远地区和艰苦行业等教育领域)是公共产品，非义务教育是私人产品，还有人认为教育是准公共产品。然而不论如何，有一点是可以肯定的，即教育产品具有正外在性(经济学上称“外部经济”)。“当一个人或厂商从事的行为所产生的利益不仅使行为人得到好处而且可使其他的个人或厂商得到好处时，就产生了外部经济。”(注：[美]鲍德威、威迪逊著.公共部门经济学(第二版)[M].邓力平主译.北京：中国人民大学出版社，2000.47.) 显而易见，人们接受教育能够提高整个社会的文明程度，从而给他人及社会带来好处。这种好处是典型的、非排他的，因而被排除在定价机制之外。行为人没有因产生的外部利益而得到补偿，在决定采取行动的水平时就没有将外部利益考虑进去的动机，其结果是资源配置失当或市场经济产生的帕累托最优的失灵。这时就需要政府采取行动。政府的行动通常可采取两种形式：政府直接生产提供教育服务，即直接办学；通过合同订购、税收、补贴等市场化的手段间接提供教育服务。由政府直接提供教育服务这种做法常常会导致学校教育的垄断、低效，且不能满足教育消费者多元化的教育需求，从而使教育的供需脱节，这已为我国以及西方教育发展的实践所证实。因此，在世界教育管理改革中越来越倾向于市场化的手段。如英国的教育改革方案以及后来的立法都把学校推向市场，允许学校开放招生，取消了对学生入学的人为限制，并鼓励学校之间为招收学生而竞争。学校的收入主要与招生的成功与否相联系，地方学校管理部门根据学校招生人数向学校拨款。这对学校而言实质上就是一种合同订购的形式。而美国实行的教育凭券制度则可视为对家庭接受教育的一种补贴。此外，美国还通过税收减免的形式鼓励家庭或企业进行教育投资。西方国家的这些教育实践表明，市场化的形式能够有效地打破教育垄断，促进竞争，促使学校按照教育消费者的需求来提供教育服务，从而实现教育资源合理配置。对于我国教育管理改革而言，也可以尝试这些方式。
(4)维护教育市场秩序。政府的“有所不为”——从学校的内部管理事务中的退出，是以其“有所为”为基础的。“日常的活动犹如游戏的参加者在游戏中的活动，而体制则犹如他们的游戏的规则。正如一场好的游戏要求双方成员遵守游戏规则和接受裁判员对规则的解释和执行那样，一个良好的社会也要求它的成员同意于支配他们之间关系的一般条件，同意于对这些条件的不同解释的一些裁决的方法，以及同意于强制执行普遍接受的规则的某些方法。”(注：[美]米尔顿·弗里德曼著.资本主义与自由[M].张瑞玉译.北京：商务印书馆，1986.26～27.) 然而，在不完善的人们的世界里，要求大多数的参加者在没有外界制裁的情况下遵守这些规则是行不通的，因此，政府要作规则制定者和裁判员。这一点对于教育而言尤其如此。由于教育产品——教育服务从本质上说是一种无形产品。因而在教育生产者与教育消费者之间存在着严重的信息不对称，即教育生产者比教育消费者拥有更多的关于产品质量、特征的信息。这时，教育生产者就存在不按规则办事的可能。作为政府，就应该设立规则并强制那些“违规者”接受这些规则，以保护教育消费者的利益。这正如约翰·穆勒先生所言：“在教育问题上，政府的干预是有道理的，因为在这方面，消费者的兴趣和判断不足以保证商品的优质”。(注：[英]赫伯特·斯宾塞著.社会静力学[M].张雄武译.北京：商务印书馆，1996.154) 对于教育而言，这些“规则”应当包括教育法律法规、教育的质量标准、学校的办学资格、办学条件等方面的规定。总之，政府只有扮演好了教育市场“规则制定者”和“裁判员”的角色，才能保护教育消费者利益，才能建立一个健康、有序的教育市场。
(5)积极培育教育中介组织。在校本管理改革中，政府的放权、授权需要有发达的社会中介组织为依托。在西方发达国家，社会中介组织大量地存在，形成了完善的评价、监督、制约机制。如美国的“国家教育统计中心”和“教育资源情报中心”，日本的“学术信息中心”，法国的“教育——经济国际委员会”，等等，这些教育中介组织为国家教育政策规划的制定和实施、各级各类教育的发展和运作提供了大量的情报和信息咨询服务，承担了很大一部分原本属于教育行政部门的职能。但我国由于政府改革的滞后，社会中介组织或是发育不良、质量低劣，或是准政府化，根本不能发挥其应有的作用。而在WTO的体系中，作为教育管理手段、决策工具的教育评价要交由教育中介机构来完成，使之逐渐专业化、市场化、社会化。因此，加入WTO以后，在我国校本管理的改革中，应积极培育教育中介组织，以保持教育评价、监督的独立性、客观性与公正性。
从政本到校本，是在我国由计划经济向市场经济转变的过程中，在加入WTO的背景下，教育自身改革和发展的内在需要。这种转变并不意味着政府从教育领域中的退出，相反，政府对教育的作用、责任更加重大了。因此，问题的关键不在于政府应不应该管理教育，而在于应当如何去管理才更有效。正如约翰·穆勒所说：“要求一切人都必须接受一定程度的教育，是有道理的，但如果规定人们应如何接受教育，或应该从谁那里接受教育，那就没有道理了。”(注：[英]约翰·穆勒著.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用(下)[M].胡企林等译.北京：商务印书馆，1991.546.)
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