论政企关系创新，本文主要内容关键词为：政企论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
中国的改革把政企分开作为重建政企关系的契入点，这对于传统的政企不分的计划经济体制而言，确实抓住了问题的要害。我国原有政治体制主要弊端表现就是官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制等。显然，这种体制不适合以经济建设为中心和市场经济发展的要求。改革初期，政府的放权让利的确激发了企业的活力和生机，其成效有目共睹。但是，政企分开是有条件的，无条件的政企分开，不可能有效地把企业有序的推向市场。笔者认为，政企分开的条件在于以下几个方面：
第一，市场主体条件。企业作为市场主体不仅要具备应有的自主决策、自我发展、自我约束的权利，还必须具备履行这些权利的素质和能力，如果不具备，那么在政企关系上会出现两种状况，或者企业离不开政府的怀抱，缺乏活力和动力，政企关系依然如故；或者企业因缺乏政府指导和引导，处于无序竞争状态，政企关系从职能上合一、替代转变为割裂、对抗。只有在企业真正成为市场主体的条件下，才能在科学意义上实现政企分开。
第二，政府职能条件。传统体制下，一方面政府办企业，行使企业职能；另一方面企业办社会，行使政府职能。政企职能交叉，使政府与企业之间没有明确的分工，宏观经济与微观经济之间无明显界限。政企不分的症结在于政企职能不清，政企分开的政府职能条件：一是政府供给和创新的政策和体制符合现代市场经济运行的规律，维护市场主体的权益，政府的宏观调控能促进和保障市场在资源配置中起基础性作用。二是政府具有较高行政效率，官员勤政廉政，权力运作指向是围绕着生产力的解放和发展，公共权力和私人利益之间没有换位的途径和通道。三是政府具有供给公共产品和组织规模经济的能力和优势。
第三，社会中介条件。社会中介组织是联系政府和企业的纽带和“接口”。建构社会中介组织系统，能为政府职能和企业职能中非本体部分的分离和转移作好组织载体准备。政企分开需要具备社会中介条件，因为，原有社会控制系统的功能正在萎缩或丧失，而新的控制系统尚未建立健全，出现权力运行及其作用的盲区。以社会中介服务，能提高企业自律程度，提高市场和社会的有序程度，提高市场的组织程度，降低政府管理成本。
中国改革的实际进程表明，上述三个方面的政企分开的条件，还没有得到充分实现，政企关系的调整还没有超越“一统就死，一放就乱”的两难境地，放权让利仍是改革的基本套路。笔者认为，出现政企关系剪不断、理还乱的根本原因在于产权问题，政府是国有产权的代表、宏观经济管理者、行政管理者。因此，任何意义上的政企分开，总不能脱离产权的关联，政府总要保持对企业的调控权和收益权。这一点已在实践中得到验证。放权让利的改革思路，不仅是决策者的偏好，而且也是体制的偏好。当企业缺乏活力，政府关系的体制弊端及其矛盾暴露充分时，政府会考虑给企业放权让利，激活微观经济主体；当企业获得自主权，微观经济比较活跃，经济调控弱化和市场运作有序度下降时，政府则会加紧对企业的控制，出现政府对企业的市场替代行为。
依照现代市场经济的要求，创新政企关系势在必行。这种新型政企关系演变及由来的轨迹是，政企不分→政企分开→政企合作。在政企职能分开基础上的政企合作是创新政企关系的基本内核。
创新政企关系必须要超越放权让利的改革思路，从职能和组织结构上入手，才能达到预期的效果。一是从职能上定位政企关系。要明晰政府与企业的职能边界，确定各自的坐标方位。政企分开主要是政府与企业在职能上分开，并不是要切断政府与企业的各种关系。其基本内涵在于政资分开，国有资产的所有权和经营权分开。二是建立新型政企关系的组织结构。组织是职能的载体和框架。传统政企关系组织结构下，膨胀的政府机构履行着企业职能和市场功能，低效的企业组织重载着政府职能和社会职能。这种政企关系组织结构绝对不能承载和满足企业市场化运作和行政高效化运作的职能要求。新型政企关系组织结构是创新政企关系的组织基础。
二
从内容而言，创新政企关系应侧重以下几个方面的内容。
（一）政企职能分开，奠定政企合作的职能基础若政企分开后，以政企分割甚至对立取代原有政企关系，企业转机建制、生存发展会更加困难。政企职能分开应从政府经济管理职能与国有资产管理职能、国有资产经营职能的分离上入手。政府原有职能应分离、理顺、整合为三个层次：一是政府宏观调控和管理的职能，政府强化对国有资产运行质量的监督和突出矛盾的协调。二是国有控股公司行使国有资产经营职能，承担国有资产保值增值的责任。三是社会中介服务职能。政府将社会服务性职能转入社会中介机构，创造塑造合格市场的外部条件。
以资产为核心和纽带，实现政府职能的准确定位和剥离，在政企关系上会发生两大变化，一是政府由生产经营转向资产经营；二是组织体制从上下行政隶属关系变为以资产为纽带的合作关系。
建立政企合作关系是政企职能分开的必然要求和发展趋势。传统的政企关系实际上是一种主仆关系，企业自我约束、自我发展机制难以形成。只有政企合作，才能使政企职能分开成为真实和现实。政府干预之所以必要，是因为政府是“竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”。〔1 〕企业之所以接受政府以凌架于其上的权威姿态出现在竞技场上，是因为这种权威与其所包含的义务是对称的。政企合作意味着要改变过去政府对企业的直接管理为相互支持配合，变指令为指导，变相斥为相容，变部门管理为行为管理，形成一种融洽的政企关系。
（二）重塑政府职能，构造合格的行政主体和市场主体。一定的政府职能总是与一定的经济发展阶段相联系、相适应。重塑政府职能，应充分考虑本国政治发展、经济发展水平和市场发育的实际状况。我国现阶段，市场机制还不完善，政治发展、经济发展水平还比较低。因此，创新政企关系，要求重塑政府职能，构造合格的行政主体与市场主体。
重塑政府职能，构造市场机制发挥作用的微观基础。要让企业真正成为有硬预算约束、有独立地位、能自主经营、以利润最大化为目标的市场主体，这是重塑政府职能的重要目标。只有当政府职能能够在企业的微观活动中激发出应有的反应，政府职能才能是有效和到位的。就此意义而言，政府职能重塑过程即是国有资产所有权与经营权相分离、并且企业经营自主权落实到位的过程，本质上是政企关系创新过程。
重塑政府职能，耦合政府与企业的目标取向。政府与企业是不同的利益主体，两者之间目标取向差别是显而易见的。但是，耦合政府与企业的目标取向，则可促进政企关系的创新。
政企关系创新建立在政企平等关系的基础上。政府与企业是相互关联的行为主体，但是任何一方的行为，如果缺乏必要的约束和自律，都可能侵占对方的权益。因此，必须要有一整套秩序规范和行为规范对两大主体加以约束和调整，即耦合政府与企业的目标取向。一个运转有序的市场经济社会，政府行为与企业行为都应循事先安排的制度和规范。这样，不仅可以最大限度减少政府行为的随意性，而且还能让企业增强对政府行为的预见能力，及时调整和校正自己的行为。
（三）创新管理模式，变政企行政关系为经济关系。传统体制下，政府行政部门具有双重身份和双重职能，既作为经济管理主体行使行政管理与经济管理的职能，又同时作为资产所有者主体，行使资产所有者的职能，并且以行政管理主体身份和方式行使资产所有者主体的职能。这就必然带来企业管理的行政化。要消除政府对企业的行政干预的弊端，必须创新管理模式，变政企行政关系为经济关系。
政企之间以经济关系为基础，企业就不再是政府的下级附属，政府则失去了直接干预企业的行政依托。政府主要运用法律手段和经济杠杆，履行对企业的引导、调节、监督和服务的职能。企业则自主履行市场主体的职能、自我约束、自我发展。
从当代中国经济、社会的现状看，对少数基础性、自然垄断型和公共福利型企业可实行经营型管理方式。经营型管理方式中的政企关系必须适度保持，这种方式通过国家授权资产代理人参与国有企业经营，保证政府对企业投资、价格、分配等重大决策的必要干预和管理。对绝大多数竞争型中小国有企业，应在政企经济关系基础上，实行股份制管理和契约化管理。
股份制管理。这种管理体制下，国有资产管理、营运机构通过派员参加企业董事会或监事会的形式，对企业营运国有资产实行监管。在此，国家控股公司代表不享有行政性的控制权，并且与各方代表共同承担经营责任。国有资产管理、营运机构对企业主要是履行经济职能，运用经济手段包括资产的投放、利益分配等手段对企业发生作用。
契约化管理。这种管理体制下，国有资产代理人与企业经营者之间采取契约或合同形式实行委托经营。此种形式灵活多样，诸如承包制、租赁制、托管制……等，适合微利、亏损、管理要求简单的中小型国有企业。以法制为保障的契约化管理，政府和企业都平等地在契约和合同的约束之下，契约和合同成为政企合作的纽带和桥梁。这样，政府能既避免直接管理企业，又保证国有资产运行的保值、增值。
三
创新政企关系应从以下几个方面入手。
（一）正确定位政府职能。正确定位政府职能是政企关系创新的前提。政府职能的定位应包括三个方面的内容：
公共政策的供给职能。一是供给中长期经济与社会发展的公共政策、协调社会全面发展。二是供给市场经济运行的一般规则的公共政策及其法律规范，创造市场主体公平竞争和公平交易的政策、法律环境和氛围。
改革方面的职能。一是政府提出正确的改革目标。政府每确立并实现一个改革目标，政企关系就有创新的要求。强大的政府和发达的市场经济是改革的目标和内容。二是政府加强自身建设。
调节经济发展经济的职能。一是发挥政府作为公共产品的主要投资者和规模经济组织者的作用。二是实现经济稳定目标。这主要是社会总需求与社会总供给在总量上和主要结构上的平衡、国际收支平衡、物价稳定。三是实现经济增长的总量与结构目标。
政府职能的定位，对于政企关系的要求：在政治层面，政府制定经济、社会发展战略和产业政策来影响企业；政府以市场来调控和引导企业；政府扩大职能幅度，实行宽幅管理，让企业逐步发育成长为市场主体。在企业层面，企业有了与市场经济相适应的环境，致力于生产经营，企业活力得到比较充分的激发。
（二）建构并完善社会中间组织。社会中介组织作为宏观调控的中间环节，替代政府延伸、行使部分社会职能是十分必要的。政府行为与企业行为之外，需要中介自律组织，以使企业做到自我约束，让宏观调控意图体现在微观经济运行过程中。
第一，发展能提高企业自律程度、校正和减少微观经济的无序失范行为的社会中介组织。这种中介组织包括：商标事务所、会计事务所、审计事务所、计量和检测事务所、资产评估事务所、证券交易所等。这类中介组织可以凭借专业上的优势，承担一部分政府转移出来的职能，以各项服务保证国家宏观调控职能的到位，促使企业的活力在有序竞争中实现。
第二，发展能提高市场和社会有序程度、建立微观活跃秩序的社会中介组织。这类社会中介组织包括：公证和仲裁事务机构、社会保障机构、人力资源调节和配置机构、社会救济慈善机构、消费者利益维护机构、各类具有公益性、服务性的基金会。这类机构直接服务于各个阶层的社会成员，具有替政府分忧解难，创造企业必须的社会稳定环境条件的重要功能。
第三，发展能提高市场组织程度，奠定宏观调控、微观活跃组织基础的社会中介组织。这类社会中介组织主要包括：行业协会、公会、商会等。这些中介组织代表行业包括企业的利益，监督政府行为，协调和保护行业内部的企业利益，并且以行业自身的管理和组织程度的提高，消除政府职能转移过程中形成的盲点。
（三）调整政府组织体系。依据市场经济发展要求来衡量，现有政府组织体系，不仅机构短缺和多余并存，而且地位和权能失当。因此，必须按照市场经济要求，调整政府组织体系，构建政府职能的载体。
必须撤消直接干预微观经济活动的企业主管部门和与市场经济要求不相适应的经济管理部门，加强立法、司法以及市场监督和检查部门的职能。不仅如此，有必要分离经营国有资产管理系统。为使政府既能关心和管理国有资产，又避免政府以行政手段干预企业经营，应形成比较明晰的经营和管理国有资产的序列，把行政性的国有资产管理组织创新和发展成为管理和经营国有资产的系统。这样，企业能从行政部门的直接管理下解脱出来，成为真正的商品生产经营者，从而顺理成章的形成两个主体：国有资产主体和企业经营主体。
国有资产主体和企业经营主体的形成，创造了政企合作的组织条件。一是国有资产管理系统与企业之间平等的经济关系。二是国有资产管理运用经济手段和资产投放、利益分配对企业发生作用，而不是行政手段。三是国有资产管理系统目的是资产的保值、增值，企业运作和发展的目的是利润的增长，两者在目标和方向上是一致的。国有资产管理系统从政府序列中分离出来，奠定政企合作的组织基础。
（四）政府行政中适度引入市场机制。把市场机制引入政府行政，能够更充分和更广泛的利用市场力量和社会力量，推行公共服务社会化，降低行政成本，解决政企合作所需的政府高效运作问题，可采取下列形式：
第一，政府业务合同出租。即把政府的一些工作任务推向市场，竞争获胜者与政府主管部门签订合同。前者完成合同规定的任务，后者支付合同约定的报酬。诸如，环境保护、决策咨询、民意测验等项目。
第二，以私补公。打破政府垄断，在政府调控下，把私人资金引入到政府包揽的事业中，如教育、低价住宅，从而弥补政府财力和服务的不足。
第三，服务承诺。实行承诺制，政府部门公开服务内容、服务标准和服务程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确经济赔偿标准，没有实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。这是缩小政企距离，提高行政效率，密切政企关系的重要途径。
第四，企业化管理。层级制模式存在着缺乏责任保障的缺陷，对企业和公众需求无动于衷。可以将行政基层组织实行法人代表负责制，给予其人事、财务自主权，将组织内部的上下级隶属关系创新为合同契约关系，促使下级组织及其成员把注意力和责任心集中到完成者合同契约，满足企业和公众的需求上。对基层行政组织实行企业化管理，完善行政责任机制，形成创新政企关系的基础条件。
注释：
〔1〕弗里德曼著《资本主义与自由》商务印书馆1986年版第16页
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