财政体制应从“层级财政”向“辖区财政”转变，本文主要内容关键词为：财政论文,层级论文,辖区论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财税改革是当前改革的焦点问题，受到的关注越来越多。可以说政治改革、经济改革、社会改革哪一方面都与财税有关，财税方面没有什么突破，其他方面都难以推进。财政体制要改革已经是一种共识，但怎么改革存在着很大的分歧。
分税制财政大包干和“分灶吃饭”并无本质不同
财政体制的问题到底是什么？缺陷在哪儿呢？这个问题有待进一步深入研究。是财政层级多的问题，还是现行的分税制与政治体制和经济区域差距非常大的状况不相适应，这是一个不同的判断。笔者认为，分税制以及之前的财政大包干和“分灶吃饭”体制，只有形式上的不同，没有本质上的区别。
我们搞分税制引进的是西方财政联邦主义的思想，和过去实施“分灶吃饭”的思路是吻合的。回顾30年的改革历程，可以看到这样一种现象，当西方舶来的思想与我们的实践思路相吻合的时候，一些改革就会得以实施。财政联邦主义就是财政自治的思想，我们过去的财政体制是每一级各吃各的饭，叫法不同，实质上也是财政自治。当时的直接目的是打破财政“大锅饭”，借此给各级财政以压力和动力，调动每一级政府理财和发展经济的积极性。这与财政联邦主义思想是不谋而合的。1994年的分税制改革一方面继承了“分灶吃饭”和财政大包干的基本内核，同时还获得了财政联邦主义的理论支撑，这使得分税制获得了更具“正当性”和“合理性”的地位，以至于中国政府间财政关系的改革就此“定格”了，剩下来的事情就是今后如何在这个框架内修补和完善。
值得注意的是，当现实中出现了种种问题的时候，特别是基层财政危机蔓延时，很少有人去反思分税制本身的内在缺陷，相反的认为是分税制改革不彻底导致的。其实，分税制最大的变化是改变了各级政府之间财力划分的方式——从按照企业隶属关系划分，改为按照税种划分和共享，并由此获得了区分于“分灶吃饭”和财政大包干体制的新体制外壳。除此之外，分税制与我们过去的财政体制没有本质的不同：都是追求各级政府的财政自治。财政联邦主义是以财政分权的名义来追求财政自治，其基础是政治实体的自治。显然，这和我们单一体制的政治架构是不相匹配的。为什么说我们的财政体制仅仅是如何分钱的体制，而在事权上老是划不清楚呢？其原因就在于我们在财政上追求的是财政自治——总是希望通过“财权与事权的匹配”来实现各级政府各吃各的饭，各过各的日子，自求平衡。而我们单一制的现行政治架构是委托代理，下级政府实际上是受上级政府的委托而履行其职责的，这种层层委托代理的关系决定了下级政府必须听命于上级政府。因此，分税制的改革思路与我们现行政治架构存在内在的矛盾和冲突。我们越是强化分税制，各级政府之间的本级利益倾向就越是明显，这种内在的矛盾和冲突就会越是剧烈。
不能要求每一级财政都有财权
按照分税制的逻辑推下去，就要求每一级财政都要有自己的财权，财政才可能自治，各级财政才可能有效运转。在这种思维下，形成的结果自然就是财权和事权要匹配。但是按照这种财权、事权相匹配的原则，不但与单一制政治架构没法匹配，而且与我国地区差距、差异非常巨大的现实也不相容。因为从中央、省、市、县、乡每一级都给财权，就要有相应的财源，势必造成不管有条件、没条件都得去发展。这里有一个潜在的假设，假设中国960万平方公里的每一寸土地都可以开发，全国几十万个乡镇、两千多个县，每一个县都可以找到自己的财源。通过自己的财权自己可以找充足饭吃。就是以这个为假设前提来设计我们的财政体制。正是在这么一种体制下，所以每一个地方每一级政府都要发展，都要培植自己的财源，都要自己去找饭吃。过去叫分灶吃饭，现在是分税制。有了财权，经济不发展，没有财源，那也是空的，所以必须发展，没条件创造条件也要发展。这种纵向的财政压力会转化为每一寸土地都要去发展、都要去开发。在短缺经济条件下，在资源、环境的承载力较高的时候，这种负面的影响不明显，相反的，这种体制还激发了各级政府发展经济的积极性，各级政府的积极性汇合成为中国经济增长的巨大动力。但现在情况已经发生了根本性的变化，这种发展模式已经不可持续。如果当前这种财政体制再不改革，主体功能区建设难以实现，经济发展方式也将难以转换。
我们通过大量的调研发现，很多地方本来是不应发展或者应限制发展的，但在这种财政体制下却必须发展。追求财政自治，导致了层级化的财政，每一级财政都是关注本级财政状况。如果每一级财政都只是关注本级财政的话，问题就来了。因此，财政层级的多与少不是关键性问题，如果只要以本级财政为中心这种体制依然存在的话，哪怕我们缩减到两个层级，那基层问题还是解决不了。上级有更大的权力把财权拿上去、事权放下去。上级财政适当集中财力，这本身不是什么问题，关键是财力要往下放，通过财力下移来实现辖区内的财力平衡，但现实的情况是不到迫不得已，上级政府是不会主动下移财力的。就像以前县乡财政非常困难，到了中央采取各种措施来缓解基层财政困难、并三令五申要求省市财政关注的时候，省级财政才开始行动。省级财政之前不知道？这是不可能的，究其主要原因还是关注本级。关注本级的财政体制不改，基层财政困难随时都会反弹。
财政改革的方向是建立辖区财政责任机制
怎么办呢？我认为就是要建立辖区财政责任机制。每一级财政都负有对辖区范围内各级财政平衡的责任，不能只是本级过好日子就行了。所辖区域内，各级财政也得过好日子，得平衡，这就是财力和事权相匹配。若事权下移，财力也得下移。只有财力和事权相匹配，这个问题就解决了。如果没有这么一种辖区的财政责任，现行财政体制无论怎么调，怎么减少政府层级，或再增加税种在财政各级之间去分配，都无法解决现行体制与单一制政治架构和异质性经济的内在冲突。
依据中国当前的实际，笔者认为在省以下不应该搞分税制。只要破除这一个思维定式，税种够不够分的问题，自然就解决了。现在省以下，实际上很多地方已经走出了分税制的误区。但是，我们现在是按照分税制的理念从中央到省、省以下每一级都要推进，这与我们的现实状况，与中国的国情——层层委托代理和地区差距非常大——是不相容的。建立辖区责任机制，与我们单一制委托代理这种关系相吻合，财政上也应是在委托代理下的一种财政辖区责任机制。这种辖区财政责任的目标就是财力与事权相匹配，至于财权与事权匹不匹配，是次要的，对于禁止开发的地方就不能强调财权与事权相匹配。