农业保险体制改革模式选择，本文主要内容关键词为：体制改革论文,模式论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农业保险的试验，随着试验主力军中保（集团）公司的商业化进程，近年来跌入低谷，业务大范围萎缩，经营在多数地区陷入困境，开展的险种，承保的农作物面积和畜禽数量大幅度减少。尽管尝到甜头的农民购买农业保险的愿望空前强烈，但大多试验部门和单位却失去了前几年那种兴趣和热情。与此形成强烈反差的是新的商业性保险公司如雨后春笋般建立起来，到1996年末全国性和地区性保险公司已有20多家，开业的外资和合资保险公司也已有6家，但除中保外，没有一家愿意涉足农业保险，原因极其简单，因为他们不可能从农业保险的经营中获利。国外的经验和我国的实践一再说明，要利用现代风险管理工具之一的农业保险为我国农业提供较广泛的风险保障，决不可能从其商业化经营中寻求出路。现行农业保险管理与经营体制的改革势在必行，迫在眉睫。本文旨在为这一改革的决策提供某些论据和参考意见。
一、农业保险体制改革模式选择
根据国外现存农业保障发展模式[1]和我国农业保险管理和经营体制的实际，我们设计出下述三种可供我国有关决策部门选择的管理和经营模式：
（一）政府主办模式，即以政府组建的农业保险公司为主经营政策性农业保险的模式
这种模式主要特点是：首先，结束多家办农业保险局面，由中央政府统一组建专业性农业保险公司，该公司隶属于某一中央有关部门（如人民银行、农业部、财政部或民政部等）或者几部行共同组建。由该公司为主统一经营全国农业保险业务。各省、市、自治区相应建立分支机构，具体业务由县支公司及其代理人组织办理。并以县为单位，进行独立核算。农业保险公司经营的农作物保险主要是一切险保险和或多重风险保险。除政府的农业保险公司外，也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务。各种经营农业保险业务的组织机构都必须由金融管理部门审核批准，各自业务范围应依法规范。
第二，根据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道（政府、消费者、销售者、加工者和生产者）和方式（除收缴保费外，还可征收专项税、费，如广东那样）筹集。
第三，实行法定保险和自愿保险相结合。根据政府农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险与农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的标的，自愿保险项目也应依法强制投保。政府至少对法定保险险种提供保费补贴。此外，农产品加工部门和农产品消费者都应分担部分保险费。保费补贴和分担可因保险险别险种、保障水平的不同和地区经济发展差异有所区别。
第四，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府拨付。政府还应给予农业保险经营免征一切税赋的优惠，以利于其总准备金的积累和长期稳定经营。
第五，除了经营农业保险外，还可适当将某些农村财产和人身保险的险种（如农房、人身意外伤害等）划归农业保险公司进行商业性经营，使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。这部分业务的税赋也可适当减免（如目前新疆、河南那样）。
第六，中央政府须建立农业再保险机构为农业保险公司提供再保险（也可以允许其他经审批的保险公司经营农业再保险业务），以便使一时一地的风险能在较大的空间上和较长的时间内分散，减少农业保险原保险经营的风险责任，再保险有必要依法强制。
第七，农业保险的举办需要各有关行政、事业部门的支持和配合。进行农业保险区划、厘订保险费率以及各种扶持政策的落实都不是农业保险公司一家所能办到的。农业保险具体业务的开办如展业签约、查勘定损、理赔兑现等工作也都需要县、乡行政部门的组织和推动。
第八，为保证上述各项能够顺利贯彻实施，必须事先制定和颁布有关法规，并在此基础上逐步产生《中国农业保险法》。
这种模式的决策主体和经营主体也可以下放到省、市、自治区。举办农业保险与否由省、市、自治区决定。农业保险公司各省自成体系，允许有差异。中央给那些举办农业保险的省、市、自治区一定资金扶持，并为其提供再保险。
（二）共济合作模式，即以农业保险相互会社或合作社为主经营政策性农业保险的模式
这种模式的主要特点是：第一，由各级政府帮助组织和建立以被保险农民为主体的民间的农业相互保险组织（可以叫互助会或其他名称）或农业保险合作社，以县为基础成立的该组织，由董事会领导和决策，董事会下设精干的办事机构具体组织全县农业保险的经营。董事会的成员主要从全县农民中产生，政府有关部门也可参与进来，便于协调与配合。该相互保险组织或合作社在省一级可以建立联合会或联社，统一规划和协调全省的农业保险，并建立该系统内的再保险机制。
第二，农业相互保险组织或农业保险合作社主要经营农作物和饲养动物保险业务。农作物保险以一切险或多重风险保险为主，也可以经营农业特种风险保险。所有这些经营都是非盈利性的。商业保险公司也允许经营农业保险。为支持农业保险的经营，政府应补贴部分经营管理费用。
第三，实行法定保险与自愿保险相结合。法定保险的险种和保险标的不宜多，避免太大的保险责任。法定和自愿保险险种和标的由各省、市、自治区根据本地情况具体确定。保险基金同样应由多方筹集。政府要提供一定数额的初始资本并给予一定份额的保费补贴，同时农产品加工部门和农产品消费者也应分担一定的保费份额。政府还必须减免经营农业保险的一切税赋。政府和其他方面的保费补贴和负担要因险种、因地区而异。
第四，如果是被保险农户集资入股的农业保险合作社，没有或很少有政府补贴，也可以允许其经营某些农村财产和人身保险业务，并适当减免税赋，使其能有微利。
第五，国家要建立农业再保险机构，为农业相互保险组织和（或）农业保险合作社提供再保险，这种再保险同样有必要法定。
第六，在省和（或）中央一级建立“巨灾风险准备基金”，当发生重大灾损，农业相互保险组织和（或）农业保险合作社无力支付赔款时，允许他们从“巨灾风险准备基金”中低息或无息借款，随后，逐年从保费收入中归还。
第七，各级政府对农业相互保险组织和（或农业）保险合作社应从行政上和技术上予以支持和帮助，统一进行农业保险发展规划、农业保险区划，帮助他们科学合理厘订保险费率和设计保险条款等。
（三）分散经营模式，即容许多家办农业保险，政府设立专门机构统一规划和管理的模式
这种模式认可目前中保财产保险公司、民政部、财政部等继续在各地试办农业保险的格局，政府从总体上不参与其业务，适当给予保费和经营管理费补贴，税收等方面仍应给予优惠和扶持。但政府必须设立农业保险管理机构，建立必要的法规，以便统一规则和协调，制订统一的经营规范，包括条款设计的一般要求。并进行必要的监督和管理，维护保户的正当利益。沟通情况交流信息，改变相互间的封闭状态。
（四）不同模式的比较
政府主办模式便于对农业保险进行统一规划和管理，借助行政力量利于推动和有效运行，也有助于农业保险资源的集中分派和合理利用，特别是范围较大、符合概率论和大数法则，有利于风险地较大空间的分散，有利于保险基金的积累。但这种模式的实施，经营管理费用和保费补贴较多，需要财政支持的力度较大，在大面积灾害发生后，财政压力将很重。
共济合作模式易于为农民群众接受，而且保险人与被保险人融为一体，易于防止农业保险中的道德风险和逆选择。“联合一起吃保险”的局面也会得到根本改变。同时也摆脱了保险人缺乏农业技术知识、核保难、定损理赔难的困境。但这种模式的实施，相互保险组织或合作社范围狭小，风险比较集中，积聚保险基金的速度和规模有限，难于应付较大灾害。
分散经营模式是在短期内对农业保险难以决策时的过渡性模式。好处是不需花费过多的财力、物力和人力，通过多家并存、相互竞争、继续探索，以便逐步积累经验，在条件成熟时再决策。弊端是各自的试验分散无系统，盲目性较大，难以积累连续系统的资料，经办者是政府部门或国有企业，业务发展都牵涉各自利益，不易协调。再则试验范围小，农业保险资源难以集中，造成不必要的浪费，补偿能力同样十分有限。
因此，我们倾向于在前两种模式中选择。
二、政府财政负担及其可行性
前两种模式经营的都是政府性保险，都需要政府、非农产业和消费者从各方面进行扶持和帮助，尤其是财政方面的资助。当然，两种模式下，财政资助强度是有差异的。前者资助强度高，后者资助强度低。
农业保险说到底是农业保护政策的组成部分（这里不涉及“目前是否到了工业反哺农业的阶段”的争论），也是农村社会保障政策的组成部分。假如政府要采用这方面的政策，政府、非农部门和消费者就必须付出代价。否则农业保险就不可能获得成功。这在前面已作了理论论证，国内外实践也证实了这一点。当然，非农部门、消费者和政府各拿多少，如何拿，需要进一步研究。这里仅就农业保险的财政补贴可能性作一些分析。假定对小麦、水稻、玉米、棉花这四种重要作物和奶牛进行依法强制保险，保险产量按平均产量的70%计，农作物保险的费率平均以5%计，奶牛保险的费率以6%计，政府对农作物保险的保费补贴为50%，对奶牛保险和保费补贴为25%，经营管理费按保费收入的20%计，这四种作物一种家畜所需补贴总额为152.76亿元（见表1）。假如承保面仅达到50%，也需要76.38亿元。我们觉得政府筹集这笔资金还是可能的。1992年国家财政支农资金259.68亿元，同年粮棉油价格补贴和肉价补贴262.89亿元，每年民政部用于自然灾害救济的经费有13.33亿（1990年）。从这些资金中拿出一部分，特别是将粮价放开减少给消费者补贴的资金拿出一部分用来支持农业保险的发展应该是可行的。
表1 农业保险补贴概算表 单位：亿亩、万头、公斤、元、亿元
* a包括成年牛和青年牛；b均指1993年的数字；c估计年均数；d以平均产量的70%和奶牛价的70%计；e小麦价格每公斤1.4元，稻谷价格每公斤1.5元，玉米价格每公斤1.6元，棉花价格每公斤11元。
有两个地区特别需要论及，其一是拥有8000万贫困人口的贫困地区。从经济学和纯保险理论的角度来说，这些地区不能发展农业保险，因为保险是以剩余产品为其经济前提的，而这些地方温饱尚未完全解决。但是作为一种政策，用农业保险手段来扶贫可收到与以工代赈等手段扶贫异曲同工之妙。那么每年200亿元的扶贫资金可否拿出一部用于这些地区的农业保险费和管理费的补贴呢？另一个地区是发达地区，这些地区农村人均纯收入是贫困地区的几倍。对这些地区的大多数农民来说，农业保险保费负担不成问题。鉴于此，有人认为在这些地区可以发展商业性农业保险，让农民自愿投保。而我们的调查表明，这些地区的农民对农业保险多不热心，保险公司对发展农业保险也无多大兴趣，原因是这些地区工商业发达，农民从非农产业获得的收入高，农业经营对他们没有多少吸收力，他们对农业保险有限的预期利益更无热情。商业性保险公司感到搞农业保险出力多，成本高，获利少，风险大，注意力集中在城镇的各种险种。因此，没有补贴和投保强制，农业保险在这些地区也难以有较大发展。当然，补贴所需资金在这些地方筹集起来相对容易一些。
这里只讨论了农业保险将需要从财政“蛋糕”中切多大一块来维持其有效运作。至于这块“蛋糕”切给农业保险、还是切给其他农业项目能获得更大的经济效益和社会效益，则需要进一步研究。
注释：
[1]参见拙著：《国外发展农业保险的模式、背景和政策》，《中国农村观察》1996年第2期。
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