中国城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵，本文主要内容关键词为：中国论文,低保论文,状况论文,资产论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究问题的提出
1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》颁布实施以来，中国城市居民最低生活保障工作逐渐走向制度化、规范化。据民政部统计，截止到2004年6月30日，全国共有940.5万个家庭，2214.5万人享受城市居民最低生活保障。[6]城市居民最低生活保障制度的确立保障了城镇贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，为社会主义建设事业的发展和社会主义市场经济制度的确立提供了强有力的保证。但是，最低生活保障制度在我国仍然是新生事物，在其运行过程中仍然存在很多问题和争议，比较突出地表现为：（1）最低生活保障标准的设定问题：由于受保障资金的制约，当前各地的低保标准都处在一个较低的水平上，很难达到保障城市贫困家庭最基本生活的目的，但人们普遍担心低保标准设置过高将降低人们工作的积极性，造成“贫困陷阱”，增加与此相关的“道德风险”。（2）判定城市家庭是否符合低保标准过程中的收入审查问题。当前中国居民家庭收入的不透明性给低保对象的资格审查带来了一个很大的难题，不仅存在“富裕”家庭领低保的现象，而且也存在虚拟收入，对贫困家庭保障不足的问题。（3）收入之外是否需要其它标准来核定申请者的资格问题，比如家庭资产标准、住房标准、老年人的子女赡养能力标准等。对于这些问题，不同的研究者从不同的侧面进行了大量深入的研究[1][3][4][5][8][9][10][11][12][13]，但是到目前为止，尚没有关于这些问题的建立在对低保家庭的收支和资产状况抽样调查基础上的实证研究。
本研究试图通过对享受低保的家庭的问卷调查来分析城市贫困家庭的收入、支出状况和资产拥有情况，以此来评估目前的低保标准保障城市贫困家庭基本生活的程度，并尝试回答是否需要在低保资格审查中加入其他标准的问题，为中国城市居民最低生活保障制度的进一步完善提供政策建议和决策依据。
二、研究方法
本研究采用问卷调查的方法收集资料。调查内容包括享受低保家庭的每月收入和支出情况、住房状况和其他家庭资产的拥有状况。
考虑到人力、物力和财力的限制，本研究选择了山东省济南市作为调查点，为保证样本代表性，研究者先从济南市52个街道办事处中根据每个街道办事处享受低保的家庭数按比例抽样的方式抽出16个街道办事处，然后在每个街道办事处按同样的方式抽取5个居委会，最后在每个居委会按照等距抽样的方式抽取10户低保家庭并在每个家庭按Kish选择法抽取一名18岁以上的家庭成员作为被访者进行调查。最后共调查低保家庭804户，得到有效问卷803份。
三、调查结果分析
（一）低保家庭的资产状况分析
在被调查的803个家庭中有759个对家庭资产做出了估计。数据显示：低保家庭拥有的资产很少，如果不包括房产，被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元，中位值仅为2000元，这说明如果不包括房产，有一半的低保家庭资产不超过2000元。更详尽的分析显示（详见表1），不包括房产，家庭资产超过20000元的低保家庭只有4.7％，而家庭资产超过50000元的低保家庭只有2.2％；不包括房产，90.6％的低保家庭的资产低于10000元，87.0％的低保家庭的资产低于6000元，80.1％的低保家庭的资产低于5000元，75.0％的低保家庭的资产低于4000元，61.8％的低保家庭的资产低于3000元，43.0％的低保家庭的资产低于2000元，20.8％的低保家庭的资产不足1000元，其中，超过被调查总数1.6％的低保家庭净资产为负值，负债超过5000元的占0.8％，另有0.4％的低保家庭负债超过10000元。
表1 低保家庭的资产（不包括住房）状况分布表
资产数量（元） 家庭数目 百分比 累计百分比 资产数量（元） 家庭数目 百分比 累计百分比
小于-10000 3
0.4
0.4
5000—6000 52
6.9 87.0
-10000—-5000 3
0.4
0.8
6000—1000028
3.7 90.6
-5000—0
6
0.8
1.6 10000—2000035
4.6 95.3
0—1000
146 19.2 20.8 20000—5000019
2.5 97.8
1000—2000168 22.1 43.0 50000—1000007
0.9 98.7
2000—3000143 18.8 61.8
大于10000010
1.3 100.0
3000—4000100 13.2 75.0
4000—5000 39
5.1 80.1
合计 759 100.0
统计显示，在803个被调查的低保家庭中，有417个家庭拥有自己的住房，或者有全部产权，或者拥有部分产权，占总数的51.7％，住房是这些家庭的最重要的资产，如果将它们折合成人民币将大大提高低保家庭拥有资产的水平。数据显示：共有698名被访者对家庭资产和自己拥有的房产价值都做出了估计，如果包括房产，被调查家庭的家庭资产的平均值达到38973元，中位值为8000元，这说明如果包括房产，有一半的低保家庭资产超过8000元。更详尽的分析显示（详见表2），包括房产，家庭资产超过150000元的低保家庭有2.9％，家庭资产超过100000元的低保家庭为13.9％，家庭资产超过50000元的达到34.1％；而资产超过10000元的低保家庭则达到48.9％。但是包括房产以后低保家庭的资产分布是高度分化的，包括房产，仍然有51.1％的低保家庭的资产低于10000元，45.0％的低保家庭的资产低于5000元，25.4％的低保家庭的资产低于2000元，仍然有1.1％的低保家庭净资产为负值，并且有0.4％的低保家庭负债超过10000元。
表2 低保家庭的资产（包括住房）状况分布表
资产数量（元） 家庭数目 百分比 累计百分比 资产数量（元） 家庭数目 百分比 累计百分比
小于-10000 3
0.4
0.4 20000—50000 74
10.6 65.9
-10000—0 5
0.7
1.1 50000—100000141
20.2 86.1
0—2000 169 24.2 25.4 100000—150000 77
11.0 97.1
2000—5000
137 19.6 45.0
大于150000
202.9100.0
5000—10000
43
6.2 51.1
10000—20000 29
4.2 55.3 合计 698 100.0
（二）低保家庭每月的收入和结余分布状况
低保家庭所拥有的资产数量所反映的是他们以前的资产积累，并不能直接反映他们的生活状况及其在未来积累资产并摆脱贫困的可能性。在此，收入、消费支出及收入减去支出的结余显示了其重要意义。统计显示（详见表3），低保家庭的收入是高度分化的，如果没有低保收入，23.2％的低保家庭月均收入不足200元，其中包括占调查家庭总数10.2％的家庭没有任何收入；34.4％的低保家庭月均收入在200-400之间；26.3％的低保家庭月均收入在400-600元之间；月均收入在600-800元之间的家庭占9.3％；月均收入在800-1000元之间的家庭占3.5％；月均收入超过1000元的家庭只有3.4％；如果没有低保收入，低保家庭月均收入的平均值为378元，中位数为320元。加上低保收入之后，仍有一些低保家庭的月均收入不足200元，但他们所占的比例下降到3.4％；月均收入在200-400之间的低保家庭占26.4％；有34.4％的低保家庭月均收入达到400-600元之间；月均收入在600-800元之间的家庭增加到24.2％；月均收入在800-1000元之间的家庭增加到8.3％；月均收入超过1000元的家庭达到6.7％；有了低保收入之后，低保家庭月均收入的平均数达到568元，中位数为524元。这一方面说明即使在领取了最低生活保障金之后低保家庭的收入仍然是比较低的，只能维持家庭的最基本生活；另一方面也说明最低生活保障金对于保障城市贫困家庭基本生活的重要性，因为每个低保家庭平均领取190元低保金，占低保家庭平均收入的33.5％，由于领取低保金，使低保家庭的收入平均增长了的50.3％。
表3 低保家庭平均每月收入分布表
低保家庭月家庭收入包含低保家庭收入不含低保
均收入（元） 家庭数 百分比 累计百分比 家庭数 百分比 累计百分比
0—200 37 4.6
4.6
186 23.2 23.2
200—400
17521.8 26.4
276 34.4 57.5
400—600
27634.4 60.8
211 26.3 83.8
600—800
19424.2 84.975 9.3 93.2
800—1000
67 8.3 93.328 3.5 96.6
1000—1200 28 3.5 96.811 1.4 98.0
1200—1400 14 1.7 98.5 7 0.9 98.9
1400—1600
6 0.7 99.3 5 0.6 99.5
大于1600 6 0.7 100.0 4 0.5 100.0
合计
803
100.0 803100.0
由于低保金的设定只是为了保障低保家庭的最基本生活，没有考虑到低保家庭在住房、教育和医疗方面的潜在支出，所以即使有了低保金，低保家庭也常常处在收不抵支的状态之下，低保金虽然能帮助他们维持最基本的生活，但不可能帮助他们有效地积累家庭资产，如果没有其他的帮助，他们很难摆脱贫困。从上面的数据可以看出，没有低保金，低保家庭的月平均收入的平均值只有378元，由于月平均消费支出的平均值为712元，平均缺口高达332元；有了低保金后，低保家庭的月平均收入的平均值达到568元，仍然不能支付712元的平均消费支出，平均缺口为144元。更详细的分析显示（详见表4），如果没有低保金，90.0％的低保家庭都处在收不抵支状态，60.3％的低保家庭每月收入缺口在200元以上，29.3％的低保家庭的每月收入缺口在400元以上，14.5％的家庭每月收入缺口在600元以上，7.4％的家庭每月收入缺口在600元以上，有5.1％的低保家庭每月收入缺口甚至超过1000元。有了低保金的支持，低保家庭的收入缺口有所减小，这说明低保金对低保家庭的重要性，但是，仍然有66.3的低保家庭收不抵支，29.9％的低保家庭每月收入缺口在200元以上，14.5％的低保家庭每月收入缺口在400元以上，7.5％的家庭每月收入缺口在800元以上，5.5％的家庭每月收入缺口在800元以上，甚至有5.1％的低保家庭每月收入缺口超过1000元。当然，即使在没有低保金的情况下，仍有10.0％的低保家庭收大于支，2.0％的低保家庭每月结余超过200元，0.7％的家庭每月结余超过400元。加上低保金每月收大于支的家庭达到33.7％，每月结余超过200元的达到7.6％，每月结余超过400元的为1.5％，每月结余超过600元的低保家庭占0.6％。只有这部分家庭可以逐步积累家庭资产，为最终脱离贫困打下基础。
表4 低保家庭每月收支结余状况分布表
收入包含低保金
收入不含低保金
月均节余（元）
家庭数 百分比 累计百分比 家庭数 百分比 累计百分比
低于-1000 27 3.4 3.4
41 5.1 5.1
-1000—-80017 2.1 5.5
18 2.2 7.4
-800—-600 16 2.0 7.5
57 7.1 14.5
-600—-400 56 7.0 14.5 11914.8 29.3
-400—-20012415.5 29.9 24931.0 60.3
-200—0
29236.4 66.3 23829.7 90.0
0-199 20926.1 92.4
64 8.0 98.0
200-39949 6.1 98.5
10 1.2 99.3
400-599 7 0.9 99.41 0.1 99.4
600-799 2 0.2 99.62 0.2 99.6
高于800 3 0.4100.03 0.4100.0
合计 802
100.0
802
100.0
（三）低保家庭的住房条件分析
不考虑是否拥有房产，单纯考虑现在居住房屋的面积、类型和条件，低保家庭同样表现出了较大的分化和差异。从住房面积看（详见表5），大部分低保家庭（65.0％）的居住面积集中在20-40平方米之间，其中住房面积在20-30平方米之间的占总数的23.5％，住房面积在30-40平方米之间的占总数26.8％。有20.1％的低保家庭居住面积不足20平方米，1.5％的低保家庭居住面积甚至不足10平方米。有14.8％住房面积在40-50平方米之间的；有14.9％的低保家庭居住面积超过50平方米，其中包括6.4％的低保家庭居住面积超过60平方米，有2.5的低保家庭的住房面积甚至超过70平方米。
表5 低保家庭住房面积分布表
家庭住房面积（平方米） 家庭数目 百分比 累计百分比 家庭住房面积（平方米） 家庭数目 百分比 累计百分比
小于9.9 12 1.5
1.5 40—49.9118 14.8
85.1
10—19.9149 18.6 20.1 50—59.9 68 8.5
93.6
20—29.9188 23.5 43.6 大于60
51 6.4 100.0
30—39.9214 26.8 70.4 合计800100.0
在住房类型方面（详见表6）：只有56.7％的低保家庭居住条件比较好，住上了普通的单元楼房，有43.3％的低保家庭住在平房或其它临时搭建的住房里，其中包括有20.9％低保家庭住在无独立卫生间和厨房设施的平房中，14.4％的低保家庭住在筒子楼、简易房、棚户房或非居住房改建房中。更深入的分析显示（详见表6），低保家庭的平均住房面积达到32.9平方米，但是住不同类型住房的低保家庭平均住房面积有明显的不同。从表中可以看出住房条件越差的低保家庭平均居住面积越小，这更增加了低保家庭居住条件之间的分化程度。
表6 低保家庭住房类型和平均住房面积（平方米）分布表
住房类型 家庭数 平均住房面积 家庭百分比 累计百分比
普通单元楼房
455
38.57356.756.7
独门独院的楼房或平房37
38.270 4.661.3
带有独立卫生间和厨房设施的平房 12
37.000 1.562.8
无独立卫生间和厨房设施的平房
168
23.37720.983.7
筒子楼、简易房、棚户房或非居住房改建房 116
22.72214.498.1
其它15
26.000 1.9
100.0
合计
803
32.865
100.0
四、研究结论及其政策意涵
通过以上分析我们可以得出以下结论：城镇居民最低生活保障制度作为城镇贫困家庭最后的安全网[8]（第19页）在保障城镇居民的基本生活方面发挥了重要作用，最低生活保障金平均占低保家庭收入的33.5％，使低保家庭的收入平均提高50.3％，这不仅极大地提高了低保家庭的生活水平，改善了低保家庭成员的基本生活，而且在维护社会稳定为社会经济的发展创造良好的环境方面发挥了强有力的作用。但是由于家庭人均收入是否低于某一人为划定的界限——城镇居民最低生活保障线——是界定低保对象惟一标准，低保金只补偿家庭人均收入与最低保障线之间的差额部分（参见国务院《城市居民最低生活保障条例》），没有考虑不同低保家庭的不同的实际需求状况，城镇居民最低生活保障制度在运行过程中还存在以下问题：
（1）即使有最低生活保障金的支持，仍然有高达66.3％的低保家庭收不抵支，平均每个家庭每月的收支缺口达到144元，这样他们不仅不能有效地积累家庭资产，反而会坐吃山空，进一步滑进贫困的深渊而不能自拔。这一方面是由于受预算的约束与对低保线设置过高会产生“贫困陷阱”和相关的“道德风险”的担心，最低生活保障线设置的水平较低，不能满足低保家庭的日常生活需要，这不仅会造成享受低保的家庭收入达不到保障低保户基本生活的目标，也会造成很多应该享受低保的家庭被排除在最低生活保障制度之外，其基本生活得不到应有的保障；另一方面，也是更重要的方面，是由于低保线的设置仅以保障低保户的最基本的日常生活为目标，没有考虑到低保家庭教育、医疗和住房等方面的需求，当低保家庭在教育、医疗、住房等方面开支较大时，必然使其处在收不抵支的状态，不能维持家庭成员最基本的生活水平。
（2）不包括住房，低保家庭的资产拥有量很低，80.1％的家庭资产不足5000元。加上住房，低保家庭的资产水平虽有所提高，但仍有65.9％的家庭资产不足50000元。按照资产建设理论，较少的家庭资产对于贫困家庭具有负向功能：增加家庭的不稳定性；不能通过考虑资产管理形成长期的经济规划和设想，因此不能激发个体的希望与动力；不能形成人力资本和其它有形资本，而这些资本能增加穷人摆脱贫困的可能性；减少于经济冒险的可能性；减少了人们应对风险的能力；减少了政治上的参与；不能为后代增加福利[14]（第100页）。也就是说较低的家庭资产降低了低保家庭抵御风险的能力，减少了他们摆脱贫困的可能性。
（3）低保家庭在资产拥有量上，在住房的面积、类型和条件上都表现了较大的差异，加上家庭成员的不同的年龄、性别和健康状况，低保家庭在生活水平上也表现出了较大的分化程度。低保制度仅按收入水平一个标准进行资格审查和提供保障，不考虑家庭的资产状况和住房条件，只能使享受低保的家庭在人均收入上达到相同的标准，难以使低保家庭在生活水平上达到相同的标准。对资产状况不同、居住条件不同的低保家庭采用相同的支付标准看起来是公平的，其实质是不公平的。
要解决上述问题，一方面需要各级政府认识到城镇居民最低生活保障制度的重要意义，加大对低保的资金投入，适当地提高最低生活保障线的水平；另一方面，也是更重要的方面，是要考虑到低保家庭教育、医疗、住房等方面的支付需求，在最低生活保障制度的基础上建立起针对低保家庭的教育、医疗和住房等方面的综合的救助制度，在切实保障低保家庭最基本生活水平的同时，改善低保家庭成员的身体状况，提高他们的人力资本水平，增强他们抗拒风险和摆脱贫困的能力。另外，为了保证低保制度的公平性，即既要将不应该享受低保救助的家庭排除在低保保障范围之外，又要使所有应该享受低保的家庭都能达到某种最基本的生活水平，需要考虑使用收入之外的其它标准来界定享受低保的资格。可考虑将住房或家庭资产达到某个标准的家庭、去掉教育和医疗支出之外支出超过当地家庭平均消费支出水平的家庭、拥有并消费非生活必需品（被一般家庭认为是奢侈品）的家庭排除在低保范围之外，山东省正是通过在低保资格审查中引入非收入标准将12类人排除在低保范围之外[7]；同时也可考虑对住房条件低于一定标准的低保家庭适当提高其低保补助数额用于改善其住房条件，或尽快推行面向住房困难的低保家庭的廉租房制度[2]。