治理失业和推进改革：转型时期我国就业政策的双重任务，本文主要内容关键词为：就业政策论文,时期论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.2[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2004）06-0044-03
失业是一个世界性的问题，如何实现充分就业也是各国政府面对的最为棘手的难题之一，对中国来说，这一问题显然尤为突出。这不仅是因为中国是一个人口众多的国家，就业的压力之大是许多国家都无法相比的；而且还因为，中国正处在经济体制的转型时期，由于体制转换而引发的失业更具特殊性。因此，中国要实施就业政策来促进就业，解决失业问题，所遇到的困难无疑是空前的，面临的挑战也是十分巨大的。
一、我国就业政策的两次重大转变
改革开放以前，我国长期实行的是高度集中的计划经济体制，与之相适应，新中国建国初期，为了解决旧中国遗留下来的400万失业人员及城镇新增劳动力的就业问题，我国即开始形成和实施与计划经济体制相适应的就业政策——以指令性计划为基础，实行城乡隔绝并对城镇劳动力统包统配的办法来安排就业。这种就业政策到20世纪60年代中期基本定型。
在当时特定的历史条件下，这套带有浓厚计划经济色彩的就业政策对推动工业化进程、扩大就业和维护社会稳定曾发挥过积极作用。但其弊病也是显而易见的，主要表现在：企业无法根据生产经营的需要吞吐劳动力，制约了企业经济效益的提高；劳动者缺乏选择职业的自由，也无须承担创造就业机会的义务，加上一次分配定终身，影响了其劳动积极性；城乡隔绝的就业制度导致大量的农村剩余劳动力滞留农村，劳动力资源不能得到充分利用。在这种情况下，劳动就业制度及就业政策的调整和改革已势在必行。
改革开放以后，在整个经济体制改革的背景下，我国的就业制度和就业政策也出现了一次重大的转变。1980年，全国劳动就业工作会议提出城镇就业工作要实行“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针。这种“三结合”的就业方针，突破了过去计划经济体制下政府对就业统包统配的做法，使我国的就业工作出现了新的面貌。
“三结合”的就业方针及相应的就业政策在解决就业问题上发挥了巨大的作用。仅从1979年到1987年，全国共安置了7000万人次实现就业，待业率从5.9％下降到2％，基本缓解了当时的就业压力。但随着经济体制改革不断地深入，各种矛盾也开始显现：就业方针仍过于强调政府在组织就业中的作用，劳动力市场的配置功能和个人自主择业没有作为基础加以重视；就业政策着力于就业安置数量，尤其是国有企业和集体企业存在的隐性失业问题成为了日后改革的掣肘；另外，就业管理城乡隔绝问题并未解决，政府的就业政策主要还是着眼于城镇的就业问题。
随着社会主义市场经济的发展，劳动力市场在劳动力资源配置中正逐步发挥出基础性作用，特别是国有企业的改革日益深入，下岗失业人数迅速增加，农村剩余劳动力向城市的流动加快。为了适应形势的发展，1998年前后，我国的就业方针又一次出现了重大转变，即从“三结合”的就业方针转到劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针。按照这一新方针，劳动者自主择业摆到了首位，劳动者是市场就业的主体；劳动力市场则通过价格机制来调节各类劳动力的供求关系，引导劳动者择业；政府不再是具体组织就业的主体，而主要是从促进经济发展、调整经济结构、修复劳动力市场功能以及加强就业服务等方面采取措施，增加全社会就业岗位的总量。同时，这一方针也强调了以充分开发利用劳动力资源、统筹安排城乡劳动力为出发点，强调依靠社会各方面的力量，拓宽就业门路，促进再就业。
围绕这一方针，从实施再就业工程入手，我国开始推行了一系列促进就业的政策。再就业工程是在市场经济体制仍不成熟、国有企业改革需要不断深入的情况下，我国采取的一项特殊的、也是极为重要的就业政策。这项工程于1993年开始试点，1995年在全国范围内正式推广。为了适应“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效”的新举措，1998年5月，中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”以及随后发布的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，标志着我国再就业工作进入了一个新的阶段。再就业工程通过为失业下岗人员提供就业指导、职业介绍、转岗培训和生产自救等应急措施，为落实国家指导下的劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的新方针奠定了基础。
目前中国的“二元”失业保障制度体系为下岗职工提供了基本的生活保障以及再就业机会，但随着劳动力市场机制的建立与推行，“下岗”与“失业”两种失业形式最终并轨已经是大势所趋。目前，国务院决定，从今年起国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇。此项政策的实行将对我国的劳动力市场产生何种影响，并轨能否平稳进行，城镇失业率是否会大幅上升，这一系列问题都是政府和社会普遍关心的。
应当说20世纪90年代以来，在经济体制改革不断深入、劳动力供求矛盾十分突出、世界经济起伏变化的复杂情况下，我国政府通过实施一系列的就业政策，成功地保持了就业局势的基本稳定，就业工作取得了巨大的成效：就业规模不断扩大，就业结构进一步改善；再就业工作取得了重大的进展，有力地推动了国有企业的改革；城乡劳动力市场隔绝的局面基本打破，农村劳动力向非农产业转移速度加快；市场导向的就业机制初步形成，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用得到越来越充分的发挥；实行了“两个确保”——确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，有力地支持了国有企业的改革和维护了社会的稳定。但我们也不能不承认，在今后相当长的时期内，我国的就业形势仍十分严峻，主要表现在：劳动力供过于求的状况短期内无法改变，城乡均存在严重的就业压力；失业率攀升，就业率持续走低；统一的劳动力市场尚未形成，劳动力市场与人才市场还处于分割状态，劳动力的合理流动和配置还有不小的障碍，就业政策将面临着极大的挑战。
二、主动的就业政策与被动的就业政策
从各个国家解决失业问题的实践来看，就业政策通常可以分为两大类：一是主动的就业政策（积极的就业政策）；二是被动的就业政策（传统的就业政策）。实施主动的就业政策是指针对失业的不同类型和产生的原因，政府采取相应的政策措施，尽可能地消除引起失业的成因，以减少失业和保证充分就业。比如说：保持较高的经济增长率，提高经济的活动水平；着力修复劳动力市场的功能，提高劳动力市场的调节能力；调整劳动力市场的供需结构，促使劳动力市场恢复均衡。
主动的就业政策是当代世界各国政府实施的就业政策的主体。但主动的就业政策无论有多大的成效，仍不可能完全消除失业。既然失业在现代社会中是一个经常存在的现象，单靠主动的就业政策是不够的，还需要被动的就业政策与之配套。被动的就业政策亦可称为以失业保险为主要内容的就业政策，其主要功能是为失业者提供基本的生活保障，以使他们平稳地渡过失业期重新找到工作，同时也维护了社会的稳定。
我国是一个人口众多、经济水平较低的发展中国家，全球化浪潮和经济体制改变提高了经济与生产效率，但同时也迫使部分劳动力失去原先的就业机会。失业问题作为经济运行的产物，已经成为当今中国社会一个敏感而棘手的社会问题。“下岗”，这个让西方经济学家一头雾水的特殊概念，是我国在一种特殊的背景下被发明出来的，并与“失业”一词并行至今。下岗职工的产生，是旧体制下形成的冗员现象伴随着体制转变逐步显性化的过程中出现的一种特殊的劳动经济现象。从经济学的角度看，“下岗”实际就是失业。只是在保障制度上二者有所不同。政府之所以没有选择让这些失去了工作岗位的人直接失业，乃是因为在计划经济体制下，政府、企业与职工之间客观存在着一种特殊的信用关系。就是说，职工一旦被某一单位录用，事实上双方就互相对对方有了一个郑重的承诺。职工的承诺是不经单位同意则必须永远在这干，单位一方的承诺是只要你不犯大错就永远雇用你。这种特殊的事实上客观存在的终身就业以及养老、医疗保障方面的承诺——即以单位为载体的保障制度——不仅以国家法律的形式给予了确认，而且也以低工资制度给予了经济意义上的保证。
与“下岗”现象相对应的是中国仓促建立的变形的社保体系。面对失业问题，政府惟一的办法就是尽快建立社会保障体系。当时，政府在很短的时间内便建成了维护社会稳定的三条防线：下岗再就业中心的下岗津贴、失业保险基金、城镇最低生活保障。但事实上，仅凭数额非常有限的失业保障基金，充其量只能解决1/3的失业下岗人员保障所需。因此，政府不得不采取变通的办法，即成立下岗再就业中心，并通过企业提供的下岗津贴和各级政府统筹的城市低保，把另外的2/3补齐。这样形成的社保支出基本上是三三制：企业、地方政府和中央财政各1/3。然而这只能说是一个过渡，并不能解决根本问题。
如今，我国实行“下岗与失业并轨”，首先需要调整的是失业保险制度。按照新定义，所有下岗职工都将纳入到失业人员范围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行失业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。截至2002年底，中国参加失业保险的人数已经达到10182万，领取失业保险金的人数为440万人，失业保险基金支付压力明显增大，在部分地区已出现年底收不抵支的局面。因此，政府需要采取特殊的措施，来渡过失业保险基金支付高峰。在将以往补贴下岗职工基本生活保障的资金转化为失业保险基金的同时，政府还需要动用原有的事业保险基金结余，提高失业保险统筹层次，以扩大调剂范围、分散风险，并进一步严格领取失业保险金的条件。可以说这是一种相对被动的就业政策，我们期待它的进一步完善和优化。
失业作为一种商品经济的必然产物，是生产力有所发展但又不甚发展的产物。社会主义制度的建立，并没有也不可能立即消灭失业现象，特别是像我们这样一个在生产力十分落后的基础上建立起来的社会主义国家，加上长期以来的人口增长失控，充分就业是不现实的。因此，如何将失业的这种负面影响降到最低限度，重中之重是在于如何尽早地解决就业和再就业问题。
就业是民生之本，关系着亿万群众的切身利益，关系着改革发展稳定的大局，是当前和今后一个时期一项极其重要的工作。我国有近13亿人口，劳动力供大于求的矛盾将长期存在，就业问题比任何国家都要突出复杂。目前，劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织，就业压力巨大。
“并轨”政策的实施，必将对我国的就业形势产生重大的影响。再就业服务中心是国家为安置下岗职工而出台的一项措施，它的广泛存在势必会影响到社会经济的健康发展，停建新中心关闭旧中心既是就业的需要，同时也是社会发展的必然趋势。但关闭再就业服务中心，让下岗职工直接与失业保险并轨并不意味着政府可以靠救济失业来帮助下岗职工，不鼓励就业；也不意味着从此对下岗职工撒手不管，而是由原来的“抱起下岗职工走路”变为“扶持下岗职工走路”，搞好再就业工程；同时加大社会保险和失业保险的参保力度，扩大失业保险和城市低保的发放范围。这是一种相对积极的就业政策。
为了解决失业所带来的各种各样的问题，我国的就业政策一般采取两个办法：一是政府给失业者以适当的救济，二是采取了种种办法提供支持性的帮助，使失业者尽快摆脱失业的状态，鼓励其就业。由上分析可以看出，我国的就业政策将从“救济失业”为主向“鼓励就业”为主的方向迈进。
三、有中国特色积极的就业政策推出
即使是成熟的市场经济，也会因为种种原因导致各种各样的失业，并且可接受的失业率与一个国家的民情与政策相关，特定国家的失业率实际上是政府救济行动与创造就业岗位行动均衡的结果。现在，意大利、法国和德国的失业率基本都在10-12％之间，但美国的失业率只有4—5％。其原因之一是民情上的，美国人认为可以给贫困者提供很少的帮助，个人有责任自己养活自己，两位数的失业率是难以容忍的，所以政府有积极性去创造就业机会，而不是去给失业者提供福利，结果失业率就低。欧洲人认为社会有责任救助贫困者，两位数的失业率是可以接受的，所以政府有积极性去提供福利救济，而没有积极性去鼓励就业，于是失业率就高。中国目前下岗职工就业率下降，说明很多下岗职工的选择已经到达了均衡的水平：就政府所提供的工作岗位和提供的福利来说，选择就业和选择继续失业，其收益没有多大差异。在这种情况下，存在一定水平的失业率，可能是正常的。
当然，如果说就业不仅意味着有一份收入，而且还有自尊等社会收益，那么创造更多的工作机会，还是比直接提供福利维持失业强，这就不会出现所谓的“有的人没事做，有的事没人做”的局面；何况就业还能够减轻财政负担。因此，创造就业机会，并不等于直接为下岗职工提供就业机会，而是要进一步让更多的下岗职工就业，也让更多的其他类型的失业者和新就业者找到工作，政府提供基础性的支持，扩大投资市场和劳动力市场的空间，并提高其质量，根据市场提供职业培训，提高劳动者的再就业能力，这才是一种积极的就业政策。
党的十六大前后，为了应对严峻的就业形势，中国政府在总结各地实践经验和借鉴国际做法的基础上，初步形成有中国特色积极就业政策的基本框架。这个框架可以概括为五项基本内容：
1.以提高经济增长对就业的拉动能力为取向的宏观经济政策，这类政策主要是鼓励扩大就业总量、创造就业岗位。从当前我国的就业局势出发，要立足于通过发展经济扩大就业的指导思想，坚持扩大内需的方针，保持国民经济必要增长速度，积极调整产业结构，千方百计扩大就业。把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展计划。在制定涉及全局的经济社会政策时要把扩大就业作为重要因素考虑。开发就业岗位的方向将主要集中在仍有较大吸纳就业潜力的领域，包括非公有制经济、第三产业、中小企业、劳动密集型企业、鼓励灵活就业和劳务输出。
2.以减少失业为取向的宏观调控政策，主要是规范企业减员、引导大企业分流富余人员，减轻社会失业压力。如通过实行免征所得税政策鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置富余人员；通过规范企业裁员程序等措施控制失业等。
3.以重点促进下岗失业人员再就业为取向的扶持政策，这类政策主要是运用政策杠杆将所创造的岗位优先用于解决困难群体就业。包括通过实行税费减免和小额贷款政策支持下岗失业人员自谋职业；通过实行社会保险补贴和税收减免政策鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员；通过实行再就业援助帮助就业困难对象再就业等。
4.以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向的劳动力市场政策，主要是通过就业服务和职业培训促进劳动力市场供求之间合理匹配。通过加强就业服务和职业培训促进劳动力与就业需求合理匹配；通过构建社区劳动保障工作平台强化就业和社会保障的社会化管理服务等。
5.以既能有效地保障下岗失业人员基本生活，又能积极促进再就业为取向的社会保障政策，通过完善社会保障体系，消除下岗失业人员的后顾之忧，为促进劳动力合理流动提供保障。强调要进一步巩固“两个确保”，逐步完善社会保障体系，并将其作为做好再就业工作的基础。正确处理完善社会保障体系和扩大就业的关系，通过实行“两个确保”解决保障基本生活的当务之急，通过促进再就业解决下岗失业人员的根本出路，通过完善社会保障体系为深化改革和扩大就业提供保障。
据国家劳动和社会保障部门有关人士称，上述五个方面可以概括为五大支柱、六个领域、十项政策。这五大支柱就是上述五个基本方面。六大领域是指开发就业岗位的六个方向，包括非公有制经济、第三产业、中小企业、劳动密集型企业、灵活就业方式和劳务输出。十项政策是对五大支柱、六个领域的展开和具体化，包括：税费减免政策，小额贷款政策，社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策，财政投入政策、社会保障政策，企业裁员政策、社区平台政策。这套积极的就业政策既运用了世界各国治理失业的一般手段，也突出了中国促进就业的特殊要求，是符合我国的实际情况的。中国的就业压力不仅仅源于劳动力供大于求，而且还出自经济体制改革的深化所产生的复杂背景。因此，对中国来说，就业政策必须双管齐下，将治理失业和推进改革有机地结合起来，才可能取得更大的成效。