从日本的“支付”解禁看存款保险制度的实施条件，本文主要内容关键词为：日本论文,存款论文,保险制度论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、日本存款保险制度的建立和演进
近年成为日本社会讨论热点的“支付”解禁，简单地说，就是在金融机构破产时，正式废除对存款的全额保护，实行只对1000万日元存款及其利息给以限额保护的政策。“支付”是指在金融机构破产时，存款人只能获得1000万日元本息的保证额的措置。“支付”解禁就是对这一措置冻结的解除。
为了防止金融机构破产给整个金融体系带来信用危机，1971年4月日本正式公布《存款保险法》，成立存款保险机构。据《存款保险法》规定，由政府，日本银行（中央银行）和民间金融机构共同出资设立存款保险机构。各金融机构有义务加入这一机构并交纳一定比率的保险费，最初的费率为0.008%。在金融机构破产或因特定原因停止支付储户存款时，存款保险机构按事先规定的保险额度对储户进行支付。参加保险的金融机构，主要是在日本国内设有总行的各银行和储蓄金融机构，外国金融机构和农林系统金融机构不在此列。存款保险范围为个人、企业的日元短期、定期存款以及负有本金偿还义务的信托契约。外币存款、金融机构存款、股票投资信托等，都不属于保险对象。[1]
存款保险制度建立的根本目的，是为了保护自有资本比率低、主要靠负债来经营的银行这一特殊行业，避免由于储户破坏性的挤兑而导致一家或几家银行破产，进而引起银行连锁倒闭，整个行业陷入困境。存款保险制度对于银行免受储户的挤兑具有明显的保护作用。这一制度设立的目的是为了提高储户的风险意识和对银行资信的敏感度，并以此约束金融机构的行为，对存款的保险额度加以限制。
日本存款保险机构在成立之初，存款保险基金的使用，限制在对破产银行的存款赔偿。存款保险的限额在1974年之前为100万日元，1974年6月至1986年7月为300万日元。在存款保险制度下，存款保险机构只对债权人支付保险范围之内的金额，范围之外无法支付的债务则在清算破产金融机构残存资产的基础上，由债权人自身负担。这就是所谓存款保险制度下的“支付”(pay off)。
然而，自《存款保险法》颁布实施以来，在处理破产金融机构时，存款保险机构一次也没有实行过“支付”措施。在存款保险制度建立之后的20多年里，存款保险机构的雇员不到10人，其办公场所和技术支持都来源于日本银行。公众将货币收入放心地存入银行，并不是相信当银行倒闭时，可以从存款保险机构那里获得赔偿，而是相信在日本政府对金融业实施的强有力的保护下，银行不会倒闭、作为产业的日本金融业，在战后各种分离和限制政策的环境里，实行典型的“护送船团”方式。所谓“护送船团”，原指在海战中为保护行进速度最慢的舰船，整个船队的行进速度以最慢的舰船为标准。在“护送船团”的保护下，便产生了一家银行也不会倒闭、也不会让其倒闭的“银行不倒”神话。因此，存款保险制度实际上没有起什么作用。[2]
20世纪80年代中期，在金融自由化的过程中，因为在竞争中处于不利地位，加之不良贷款的影响，部分中小信用组合濒临破产。对于此类金融机构的处理，大藏省采取了由经营状况较好的大银行进行合并、救济的措施。与此相配合，1986年7月对《存款保险法》进行了修改。新条文规定，在救济、合并过程中给大银行带来的损失和负担，由存款保险机构进行资金援助，也就是进行低利融资或者无偿地赠与资金。而且，将保险额由原来的每个存款人300万日元增加到1000万日元，金融机构的保险费率也提高到0.012%。自1992年三和银行兼并东洋信用金库，在存款保险基金中动用200亿日元作为向三和银行的赠款开始，日本存款保险制度正式介入破产银行的处理。
进入20世纪80年代后半期，银行业的经营环境发生了很大的变化。一方面，经济增速的减慢和企业内部盈余的积累使企业的贷款需求下降，而且，大企业为了降低成本纷纷转向资本市场筹资，传统的大银行与大企业之间的密切关系逐渐淡化。另一方面，金融自由化改革和金融创新使日本银行业竞争更加激烈，银行利润下降。在此不利情况下，日本的大银行被迫将业务转向风险很大的房地产贷款和中小企业贷款，进而推动了房地产和股票价格泡沫的形成。
1994年东京协和、东京安全两家信用组合的倒闭，1995年木津信用组合与兵库银行的相继破产，标志着“护送船团”制度正式退出历史舞台。1995年大和银行纽约分行的丑闻暴露后，欧洲美元市场上日本溢价（日本银行在欧洲美元市场上筹资时高于欧美同行的利率）的出现，表明国际社会失去了对日本银行业和政府监管能力的信心。自此，日本政府才开始重视银行破产处理的制度建设，其重要内容之一便是增强存款保险机构的财务能力和组织结构，工作人员增加到300人，存款保险基金增加至17万亿日元。鉴于银行问题的严重性和以前银行信息披露得不充分，为了避免存款挤兑的发生和维持国民对银行制度的信心，日本政府宣布从1996年4月开始，冻结原来的限额“支付”办法，对存款实行暂时性的全额保险，为期5年。随着不良贷款问题的日趋严重，同年6月又将保险费率提高至0.048%，并加收0.036%的特别保险费。然而，以存款保险制度为中心的破产处理机制尚未全面建立，银行和其他金融机构的破产就相继发生。
1998年2月，在北海道拓置银行（1997年11月17日破产）、山一证券（1997年11月24日自行废业）等大型金融机构接连破产的情况下，“修正的存款保险法”在日本国会获得通过。由政府向存款保险机构投入30万亿日元的财政资金，作为破产金融机构的处理资金和对其实施救济与合并的金融机构的援助资金，进一步强化存款保险机制。[3]
二、存款保险制度发挥作用的条件
对存款的全额保险本来是出于稳定人们对银行体系的信心，给金融改革营造一个平和的环境。然而，这一措施对于金融体系的改善却带来负面的影响。它与“护送船团”一样，起了保护那些实力弱小、竞争力差的金融机构的作用，影响着金融体质的改良。为了提高金融机构自身的竞争力，这一临时性的措施也应废除。按原定日程，存款全额保护的临时措施应于2001年4月取消。但是，这一制度要充分发挥其作用，必须具备相应的条件。正是由于对这些条件认识的不同，在日本各界出现了完全对立的论点。这里以《日本的论点2000》刊载的两篇文章为例，简要介绍争论的焦点。
明治大学商学部教授高木仁在题为《支付延期既纵容金融机构和存款人也伤害了对外威信》一文中，强烈要求按期实施存款有限保护措施。
首先，特殊法人、存款保险机构在“支付”的时候，向破产金融机构的存款者在上限1000万日元以内（最初暂时支付额为20万日元），归还各自的存款额。超过上限的存款者首先获得1000万日元，在该金融机构清算后获得很可能不满未归还数额的分配金。由于大多数国民是未满上限的存款者，不会受到实施“支付”的影响。但是，为谣言所惑的大众进行挤兑的可能性是不能否定的。另外，金融机构的破产处理方式，在支付之外，还有收购与接收(P & G)、过渡银行等。
其次，美国的“支付”是特殊的处置。以1989年至1998年银行破产处理的发达国家美国存款保险的实例来看，1998年银行数，美国为8774家，日本为144家。在美国，以不动产为主要原因的银行破产在1992年前数量很多，破产处理件数在10年间也有694件。破产银行的资产负债由健全银行继承。收买、接管(P & A)方式，占总件数的80.5%，为558件。这暗示着根据不同情况以数百万人的存款者为对象，一个人一个人地发放存款保险金的支付处理方式是困难的。另一方面，使破产银行倒闭的“支付”处理方式，不过37件，只占5.3%。同样的事实，从资产面来看，这期间破产银行资产总计的83.1%是以P & A方式处理的，而支付方式只相当于1.9%，可知这一方式只是面向影响范围有限的小规模银行的措施。应当注意的是，破产银行的存贷款服务如以P & A方式处理就被继承，相反，以“支付”方式处理则完全停止。
第三，大多数存款者不受“支付”措施的影响。金融体系健全化的剩余部分迅速完成，按预定毫不犹豫地实施“支付”措施，这是希望遵守市场经济基本原理的表现。由于政府就存款保险有足够的时间予以宣传，支付的限度额比起家庭平均存款余额481万日元(1997年末总务厅调查）超过得相当多，对于许多国民来说担心是很小的。由金融知识丰富的个人和法人构成的1000万日元以上的存款者，当然应该由自己负责选择金融机构和金融商品。
野村综合研究所首席经济学家、美籍日裔库·理查德(Koo,Richard C.)在《日本国银行信用度低的情况下实施支付措施等于是金融的自杀行为》一文中则明确提出在日本的现实条件下不能实施存款的限额保护。
实施“支付”措施的优点在于抑制经营已恶化的银行，提出高利率以收揽存款，将其运用于高风险、高回报的投资以求起死回生。一旦失败，其欠账要完全由政府的存款保险来填补。这对于银行经营来说，必然导致极不健全的道德风险，正是从防止这种情况发生的考虑出发，要求确定了存款保险的上限。但是，问题在于其中国民的代价。
第一，是对国民经济的影响。如果考虑到全国总存款500万亿日元之中，约一半是1000万日元以上的存款，实施支付措施这件事情，便意味着使全部存款的约一半处于不稳定状态。而且，这之中的130万亿日元是难以再分散的一亿日元以上的存款。这些存款的大半部分，是地方自治体或民间企业用于支付从业人员工资等的资金，这与数千万国民的经济活动相关联。
第二，国民负担的成本过大。为了规范充其量数百人银行职员的行为，却动员实际达数千万人的国民，而且使他们动摇，这无论怎样考虑，相对于可以获得好处的国民必须负担的成本也是过大的。特别是，如果从金融体系稳定的观点来看，令人最为害怕的不是小额存款者的挤兑骚动。而是大额存款者的逃避。在国内银行的评级没有充分改善之前，应当绝对避免动摇存款者的事态发生。
第三，日本金融检查专业人员过少。美国有超过8000人的专业监督官，日本仅500人。然而作为检查对象的银行总资产，日本方面比美国要大。以这样脆弱的体制不可能把握实际情况。
此外，在质的方面，检察官洞察不正当行为需要讲求高度的技术和高度的判断力。具有这种能力的美国检察官，作为专家比通常的官僚拿着更高的工资，但在日本，这样的人才既不足，而且也没有形成培养那样的人才的工资体系。也就是说，如果要真正地模仿美国的支付措施或者P&A的话，作为它的基础条件，首先必须在质和量两方面使金融监督厅达到现在20倍的规模。
最后，库·理查德批评了将“支付”问题随意地与金融自由化、自己责任相联系。在美国有存款保险的制度，但在美国，有近万家的银行，形成了每年有100家单位的新银行诞生、同时也消失的特殊的市场构造，这与银行数目受到限制的日本或其他发达国家的市场结构完全不同。而在历史背景或市场结构与日本相似的欧洲、加拿大和澳大利亚，给存款者加以负担的行为完全是停留在嘴上没有实施，并且，这些国家在对存款者进行完全保护的同时，金融自由化得到了大幅度的发展。这表明，金融自由化与存款者保护的事情完全是不同着眼点的道理。可见，不追究存款者自己的责任就不能实现金融自由化的主张，是完全偏离要害的。[4]
这两种观点从结论上看虽然相互对立，但论述的主题即存款限额保护发挥作用的条件确实具有同一性。那就是，第一，金融体系总体上是健全的。第二，存款保险制度是在完备的金融监管制度有效运行的条件下行使其职能的。第三，从世界范围的存款保险制度实践来看，“支付”措施的真正实施只限于一国少数的小规模的银行。第四，市场信息的透明度和国民伦理水平相当高的程度。
三、限额保护的部分实施与金融领域的变化
日本政府将原定日程推迟一年，决定分两步取消对存款的全额保护。首先于2002年4月1日开始，取消对定期存款的全额保护，对活期存款部分仍然实行全额保护政策。而自2003年4月1日起，除了对邮政储蓄仍予以全额保护外，对包括活期存款在内的所有存款都实行限额保护政策。
第一步已经实施。2002年4月1日，定期存款恢复了1996年4月以前只对1000万日元实行保护的限额保护政策。这样，当一家金融机构资不抵债宣布破产时，日本存款保险机构只对储户在该银行1000万日元本息的定期存款提供保护。如果在同一金融机构有多个账户，将合并计算。倘若储户在一家破产的金融机构有超过1000万日元的定期存款，而这家金融机构资不抵债，超过部分的损失便由储户自身承担。
恢复存款有限保护前，便已出现所谓的“支付特需”，个人的国债持有量激增。据日本银行统计，2001年末，家庭持有国债、财政投融资债券余额比上一年同期增加31.5%，达到11.47万亿日元。个人资金还面向地方债投资。群马县面向县内居民于2002年3月6日发行的“爱县债”，申请者超过千件，只用了18分钟就销售一空。面向个人的黄金销售量，2002年1月是上年同月的2倍，2月达9倍，3月上升到4倍～5倍，购入者从老年到20岁的年轻人，而且八成都是初次购入。而据不动产经济研究所的统计，用于投资的一居室公寓2001年的销售额约为5600户，估计是日本泡沫经济破灭后的最高额。[5]
日本自2002年4月正式开始取消对定期存款的全额保护以来，出现了存款大转移的现象。其具体表现是：从定期存款向活期存款转移；从中小银行和地方银行向大型金融集团转移；从日资银行向外资银行转移。据日本银行发表的统计数字，在2002年7月底，日本金融机构的定期存款比上年同期减少了50多万亿日元。与此相对照，日本金融机构的活期存款余额达到了创纪录的236.8万亿日元，首次超过定期存款。存款人又将存款大规模地从中小和地方金融机构转移至四大金融集团或邮政储蓄机构。因为他们相信，大金融机构实力雄厚，而在濒临危机时更会受到政府的保护，难于破产。日本瑞穗、三井住友、东京三菱、日本联合四大金融集团2002年上半年的存款余额大幅度增长，数额超过11万亿日元。[6]
四、“支付”解禁的延期与存款保险制度的时机选择
自日本政府2002年开始实施取消存款全额保护以来，一些经营不好的金融机构确实已破产倒闭，但尚未出现严重的金融危机。由于现在日本的存款利率非常低，定期存款与活期存款的利差很小，所以，很多存款人只是将定期存款转移为活期存款，并没有认真地选择金融机构。这样，那些实力弱、规模小的中小金融机构还能以活期存款维持经营。人们担心一旦2003年4月全面取消存款的全额保护，将有许多金融机构面临破产的风险。所以，日本各界的一些人士强烈要求再一次推迟取消对活期存款的全额保护。执政党内的一些人从地域经济和严重的金融形势出发，主张延期。其中的理由也包括，经济形势的前景仍不明朗，如果2003年春“支付”全面解禁，必然导致混乱。金融界、产业界从各自的立场出发，意见不一。
一段时间日本学术界对此莫衷一是。比如一种意见认为，这只是自民党沽名钓誉的一项措施，只能使日本金融机构“好的变坏，坏的更坏”。因为一些小的金融机构虽然规模小，实力弱，但经营好。如果在解禁后，存款都向大银行转移，而大银行已积累的不良债权最多，这样只会使整个金融体系陷入困境。有的主张参照美国存款保险制度改革的动向，对提高保险额度和范围、保护公款存款、存款保险费率、基金规模、道德风险、市场规律等问题进行全面检讨。应当从构筑日本金融体系合适的安全网的观点出发，来讨论支付的全面解禁。[7]也有人认为在目前经济不景气的形势下，处于破败状态的银行和企业的重建，存款人不付出代价是不可能的。[8]只是要把握好时机。
2002年9月以前，小泉首相多次表示，“支付”解禁决不延期。因为如果延期，就可能产生金融机构的道德风险。如果经营不善的金融机构不能予以淘汰，金融体系的健全化步伐就会迟缓，进而损害国际上对日本的信任。日本小泉首相2002年9月改组内阁后，采取了不良债权处理优先的方针。为防止伴随不良债权处理加速出现金融体系的混乱，稳定金融成为急务。有鉴于此，日本政府2002年10月7日决定延期取消对存款的全额保护。根据这一决定，除了现正实施的定期存款限额保护外，存款的全额保护持续至2005年3月底。2005年4月后，只对无利息的结算性存款给予全额保护。2002年11月21日，日本众议院通过了“支付”全面解禁延期两年至2005年3月底的“存款保险法改正案”，延期得以正式成立。
纵观日本“支付”解禁问题的本末及其再次延期，可得到以下启示。
首先，存款保险制度是在一国金融体系整体状况良好的情况下，通过存款保险机构的监督活动和存款人的开户行选择来约束银行经营行为和淘汰劣质银行的。在美国，20世纪30年代以前，严格识别银行是委托给存款者的。其结果，在该国以十数年为周期频繁发生金融恐慌，每次金融恐慌经济都经历了悲惨的混乱。成为“保险阀”的是，在30年代大恐慌中，吃够苦头的人们痛感抑制存款者动摇的必要，从而导致了存款保险制度的建立。另外，以此为契机，在世界各国，用国民的税金设立的专家集团金融监督厅，代替存款者，承担起了规范银行行为的责任。从美国最早建立这一制度的背景及其对存款人利益的影响来看，它是在处理金融危机的情况下，从金融恐慌的苦果全部由存款人承受向新建立的存款保险制度给予存款人部分保障转化，是减轻而不是加重了存款人承受的压力。它是金融体系良性运行条件下的自我修复机制，而不是金融体系整体恶化状态下实现金融体系健全化的制度措施。这一制度是一种事后处置，首要的功能不是防范系统性挤兑，而是保护小额存款人。一个国家的存款保险设计，只有提供全额保护，并得到政府的全面支持，才能防止系统性挤兑。在金融体系不稳定的情况下，大额存款者的存款移动也会给金融体系带来冲击，使其经营环境进一步恶化。
其次，存款保险制度只有在金融监管有效运行的情况下，才能切实发挥其功能。如果单一地将监视银行体系的活动，作为一般国民自身的责任，那么，迄今专心于提供本身所在行业高品质产品、服务的成千上万的人们，如果从今以后必须每天牵挂自己的存款是否安全，就会失去他们迄今为止的集中力，其结果，国家整体上必然大规模地失去“品质”。而且严格区别银行的好坏，是要求高深的知识和判断力的工作，没有确切证据表明一般存款者能正确地进行选择。正是基于此点，美国在处理银行危机实践中，是将支付措施置于作用范围很小的辅助性地位。另外，它需要高素质的专门人才，并辅之以良好的薪酬制度等的支持才能保证其正常运转。在日本，金融监督厅的活动没有取得国民信任，也是支付延期的重要原因。
再次，存款保险制度运行的基础是市场信息的透明度和国民伦理水平都相当高。日本在20世纪90年代以来的金融自由化进程中，由于信息封锁出现了一系列的金融丑闻。如日本长期信用银行和日本债券信用银行的破产处理，便反映了银行系统信息披露的不足。在信息披露不足或虚假的情形下，一般存款人便缺乏判断银行良莠的依据。关于国民的伦理水平，却非简单的宣传所能奏效，它需要获得国民理性理解的基础条件。美国建立存款保险制度之前，人们的经验是完全承受金融恐慌的苦果，新制度的导入可以改善他们未来的处境，减少损失，所以受到欢迎。而日本民众当前面对的形势是从存款的全额保护到自己承担风险，损失的可能性增大。这样，在“支付”措施真正实施之前，便采取一切措施确保存款的安全。结果，旨在作为健全金融措施的“支付”解禁，反而加剧了金融动荡。可见，日本当前尚缺乏让国民理解“支付”解禁、实行存款有限保护的现实基础。
根据上面的分析，结合金融领域的实际情况，现在我国不是建立怎样的存款保险制度的问题，而是通过深化改革完善金融的基础条件，准备建立存款保险制度的时机。那种指望靠存款保险制度来实现我国金融领域市场化改革的想法，既缺乏历史根据，也缺乏理论支持。
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