后冷战时期欧洲少数民族保护机制的特点及不足，本文主要内容关键词为：欧洲论文,冷战论文,少数民族论文,时期论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C958.1 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2011)04-0006-06
少数民族问题是国际政治中十分重要的问题，很多的极端主义、分离主义以及民族冲突都与国家处理少数民族问题失当有相当的关联。冷战结束之后，欧洲曾出现过十分严重的少数民族问题。为此，欧洲各国尤其是欧盟及其成员国努力构建对少数民族权利的保障机制：一方面对少数民族个体成员的权利予以保护；另一方面对少数民族群体所具有的文化、宗教、语言等进行保护并促进其发展。从而缓和由少数民族问题引起的冲突，使得少数民族问题不再成为对欧洲国家尤其是对欧盟成员国的政治制度造成重大冲击的因素，并由此而维持欧洲的稳定。本文拟通过考察后冷战时期欧洲的少数民族权利保护国际机制，其中包括国际法、国际规范、执行机制，分析和总结这些国际机制的成就与存在的问题。
一、欧洲对少数民族成员个体的公民权和政治权的保护机制
后冷战时期的欧洲尤其是欧洲联盟所建构的少数民族权利保障机制主要分为：(1)对少数民族个体成员的权利予以保护的机制；(2)对少数民族群体所具有的文化、宗教、语言等进行保护并促进其发展的机制。前者主要围绕欧洲委员会47个成员国都批准的《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)中的“禁止歧视”原则，形成保障少数民族的成员不因为种族、肤色、语言、宗教等因素而无法享有其他人享有权利的机制。后者则主要通过欧洲委员会1995年推出的《少数民族保护框架公约》（Framework Convention for the Protection of National Minorities，FCNM，以下简称《框架公约》）和1992年推出的《欧洲区域性或少数人语言宪章》（European Charter for Regional or Minority Languages，以下简称《语言宪章》），形成保护少数民族群体的文化、宗教、语言等机制。
我们首先讨论欧洲对少数民族个体成员的权利予以保护的机制。《欧洲人权公约》第14条规定：“应当保障人人享有本公约所列举的权利与自由。任何人在享有本公约所规定的权利与自由时，不得因性别、种族、肤色、语言、宗教、政治的或者是其他见解、民族或社会出身、与少数民族的联系、财产、出生或者其他地位而受到歧视。”[1](P.14)2000年通过的公约第十二议定书规定了“普遍禁止歧视原则”(General prohibition of discrimination)：“1、享有法律所规定的人和权利应当在没有基于任何理由（例如性别、种族、肤色、语言、宗教、政治上或其他观点、民族或社会起源、与少数民族的联系、财产、出身或其他地位等）的歧视的情况下得以确保；2、任何人都不应当受到来自任何公共部门的、基于如第1款中所提到的任何理由的不利歧视。”[2](P.1)
欧洲联盟成员国已经批准的《里斯本条约》第2条规定：“联盟建立在尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治原则以及尊重人权，包括少数民族成员人权的价值观基础上。这些价值观为成员国的共同目标，旨在建立一个多元化、非歧视、宽容、公正、团结以及男女平等的社会。”[3](P.17)而欧洲联盟的《基本权利宪章》第21条则进一步规定：“1、任何基于诸如性别、种族、肤色、人种或社会出身、基因特征、语言、宗教或信仰、政治的或其他方面之观点、少数族裔成员之身份、财产、出身、残障、年龄或性取向等基础上的歧视，均应予以禁止。2、在条约适用范围之内以及不损害条约的任何具体规定之下，任何基于国籍理由的任何歧视均予以禁止。”[4](P.396)由此可见，欧盟的《里斯本条约》与《欧洲人权公约》相关条款的精神是一致的，但是在内容上更加详尽。
然而更为重要的是，上述对少数民族个体成员的权利予以保护的公约和条约的相关国际法条款都有具体司法机构来执行。《欧洲人权公约》及其议定书，主要是通过欧洲人权法院(European Court of Human Rights)来执行。其监督程序大体可概括为：任何个人、个人团体或非政府组织，只要认为公约的缔约国侵犯了公约及其议定书所载的权利，均可以向该法院提起申诉。①法院受理申诉之后安排审理，法院审理过程中遵守“对席审查”和“友好解决”程序，即不仅申诉人或者其代理人到场，而且缔约国政府也需要派代表到法庭接受询问，双方还可以通过协商的方式达成和解协议而友好解决(friendly settlement)，这体现了审理程序上双方地位的平等。最后是法院判决的执行：如果申诉人胜诉，欧洲人权法院将从三个方面判决成员国的义务：(1)支付赔偿金，即赔偿申诉人权利受到侵害而造成的物质损失。(2)针对申诉人采取“个人措施”(individual measures)，类似于恢复名誉、消除影响等。(3)针对成员国法律体系的“一般措施”(general measures)，即全面修改成员国在案件中所依据的法律或执法惯例，以防止类似案件再度发生。根据欧洲人权法院的法官介绍，到目前为止，法院所有的判决都得到了遵守。[5]例如那筹瓦等诉保加利亚案(Nachova and Others v.Bulgaria)就是一个著名案例。1996年7月19日，两名罗姆人犯罪之后由于拒捕而被武装警察开枪打死，他们的亲属那筹瓦等人认为这是警察对罗姆人的偏见和敌意造成的。而且这一事件发生之后，保加利亚当局没有对此进行深入调查。欧洲人权法院认为保加利亚之所以没有深入调查，可能(might)是由于死者的罗姆人身份所导致的，因此判定保加利亚违反公约关于禁止歧视以及保障生命权的规定，并向受害人家属共赔偿58000欧元。②此案的判决虽然不能从根本上解决罗姆人在欧洲的处境，但是对于他们的权利特别是生命权无疑起到很好的保障作用。因此，这一执行机制还是相当有效的。
就欧盟的有关人权保护机制而言，欧盟委员会具有审查成员国法律的职能，能够有效地监督欧盟法在成员国内的实施。欧洲人权法院需要等申诉人提起申诉，才能通过判决影响成员国的法律，而欧盟委员会可以主动启动审查程序。因此，欧盟的人权保护机制对成员国的影响是直接而及时的。现在欧盟已经开始作为一个单一单位加入《欧洲人权公约》，如果欧盟成员国的公民认为欧盟或其机构没有在诸如保障少数民族权利方面做到位，也有权向欧洲人权法院起诉欧盟或其机构。此外，欧盟将“少数民族保护”纳入“少数群体保护”框架之内，分别针对性别、种族和民族、遗传特征、宗教、残疾、年龄和性取向等主要就业歧视现象发布了一系列指令，包括《平等待遇指令》（反对性别歧视），《种族就业指令》（反对种族和国别歧视），《就业框架指令》（反对基于遗传特征、宗教、残疾、年龄、性取向原因的歧视），《种族平等待遇指令》（不分种族或民族本原而实施平等待遇原则；禁止就业、教育、社会保障以及公共产品供给中的种族与少数民族歧视）。欧盟认为这些法令涉及少数民族保护问题，这些少数群体保护制度被认为自然延伸到少数民族的保护，这一理念在中东欧国家入盟后更为明显。很多少数民族，如罗姆人就既可以看作是一个民族，也可以看作是一个种族，因此《种族平等待遇指令》实际上包含对罗姆人的保护。[6]由此可见，欧盟比欧洲其他非欧盟国家对少数民族成员的保护更为充分和具体。
总体而言，在以《欧洲人权公约》为核心的少数民族个体权利机制的作用下，欧洲在少数民族个体成员的“禁止歧视”方面的保障是比较充分的。然而，仅仅“禁止歧视”不足以完全实现少数民族成员同其他人之间的实质上的平等。因为个人的权利离不开个体的文化认同，“人类尊严的概念应包括人们对于能够定义他或她自己身份的文化背景的明显关注”。[7]通过1996年欧洲人权法院判决的“伯克利诉英国”(Buckley v.The United Kingdom)一案可以清楚地看出这一问题：在这个案例中，申诉人伯克利向欧洲人权法院控告英国当局限制了她保留大篷车停放地的权利，她认为根据《欧洲人权公约》的规定，这构成了对她个人和家庭生活的非法干涉。伯克利是一个罗姆人，大篷车是她传统的半游牧生活方式的根基。但是欧洲人权法院在判决时拒绝了她的申诉，因为法院认为她这样做妨碍了公共利益。值得注意的是，欧洲人权法院声明审理这类案件时不应该考虑申请人的种族背景。
上述例子说明，少数民族成员因特殊的身份认同和文化传统而需要在得到充分帮助和尊重的情况下，才能够享有同其他人一样的社会平等和尊严。而在这方面欧洲保护少数民族权利机制没有给予特别的关注，而仅仅强调“不歧视”原则。简言之，欧洲的少数民族成员个体确实在现有的保护机制下没有因自己的民族身份而受到歧视，但是同时也没有得到进一步的保护和帮助，这导致少数民族成员在欧洲、即便在欧盟成员国内仍然处于不利的社会地位。
二、欧洲对少数民族群体的社会文化权的保护机制
如果说欧洲少数民族保护机制的“禁止歧视”原则属于“消极人权”保护，即欧洲委员会的成员国应当抑制政府或其他人对少数民族个体成员的歧视行为，那么对少数民族群体的保护则为“积极人权”，即国家应当采取积极的措施，维护和发展其文化，保存其特征如宗教、语言、传统和文化遗产等。
在“泛欧”的层面，欧洲委员会1995年的《框架公约》和1992年的《语言宪章》是专门的“积极”保护欧洲少数民族权利的公约。虽然在欧盟层面并没有专门的立法，但是欧盟积极促进成员国执行上述公约。值得一提的是，欧盟《基本权利宪章》第22条规定了“文化、宗教和语言的多样性”，即“人人尊重文化、宗教和语言的多样性，不干涉自由底线之上的个体人性行为。群体或聚落活动应当照顾和尊重不同意见的文化行为需要。禁止歧视与强迫他人。”[4](P.28)这可以被认为是暗含对少数民族个体权利和群体权利进行保护的概括性规定。
《框架公约》是欧洲保护少数民族权利的综合性公约，它全面规定了应当予以保护的少数民族的权利。虽然该公约重申了对少数民族成员个体权利的保护，但是重点在于对少数民族群体性以及群体性特征的保护。该公约第4条规定：“为促进少数民族和多数民族的成员之间(between persons belonging to a national minority and those belonging to the majority)在政治、经济、社会和文化生活领域中全面而有效平等采取一切必要措施。”[8](P.9)这也意味着欧洲在制度层面上已经承认对少数民族的保护仅仅靠“禁止歧视”是不够的。《框架公约》规定了对少数民族的文化、宗教、语言、传统、文化遗产、教育、传播媒体等方面的保护，具体包括促进“属于少数民族的人”维护和发展其文化；鼓励容忍精神和文化间的对话；采取适当措施保护可能因种族、文化、语言或其他特征而受到威胁或歧视、敌视甚至暴力行为的人；采取足够措施以方便“属于少数民族的人”获得享用传播媒体的权利；在“属于少数民族的人”和政府之间的交往中尽可能使用其少数民族语言；在研究和教育领域中采取措施，鼓励对少数民族和多数民族的文化、历史、语言以及宗教的了解；加强教师培训，提供更多用于教学的书籍资料，便利不同民族的学生和教师间的交往；为“属于少数民族的人”获得教育权提供平等机会；尽量使“属于少数民族的人”有机会以其民族语言接受教育或以该语言进行教学；创造“属于少数民族的人”有效参与文化、社会、经济生活以及公共事务的条件，特别是同少数民族有关的公共事务。[9]
《语言宪章》主要解决少数民族在语言上的优先性和平等问题。该宪章没有明确列出哪些语言需要受到保护，只是把那些属于区域性的少数民族语言作为客观的事实来看待，并强调每一个人都有使用母语的权利。为此，该宪章规定包括了68项对语言的保护措施，其中30个条款具有法律拘束力，缔约国必须执行这些条款。比如，在司法程序上，要向使用少数民族语言的人提供诉讼时的翻译；在教育上，学生可以在某个阶段自由地选择使用少数民族的语言来教学的课程或班级。同样，在职业培训方面，也要承诺提供少数民族语言的教学。
此外，欧洲安全与合作组织及所属的“少数民族高级专员”(High Commissioner on National Minorities，HCNM)在欧洲少数民族问题上也发挥了重要作用。该组织的诸多文件宣示了国家在维护少数人权利方面应承担的一系列重要义务，不过这些文件不具有法律拘束力。“少数民族高级专员”主要任务是在涉及少数民族问题的紧张局势的最早期阶段提供“早期警报”，并在适当时通过运用无声的外交调解手段提供“早期行动”。以保证在少数民族问题恶化成严重冲突前获得解决。[10](P.83)欧安组织在缓和欧洲东西方意识形态冲突以及解决欧盟东扩之后中东欧国家的少数民族问题上发挥了重要作用，但是它从本质上来说是一个政治组织，其发挥作用的途径并非本文所讨论的法律机制。
欧洲对少数民族群体社会文化权保护的执行机制为欧洲委员会成员国的国家报告和专家委员会（或咨询委员会）审查制度两个方面，显然这比前述的欧洲人权法院机制或欧盟机制要弱得多。首先，《框架公约》要求签署国定期并应要求随时提交国家报告，并由咨询委员会(Advisory Committee)进行评估。咨询委员会由公认的享有盛誉、品德崇高的专家组成，专家以个人名义任职。其次，除国家报告外，咨询委员会还可从非政府组织或其他机构获得资料，该程序给予咨询委员会极大的自由权调查签署国的行为。最后咨询委员会向欧洲委员会部长理事会提交意见，该意见由后者给出结论和建议。部长理事会的结论和建议、咨询委员会的意见以及签署国的相关评论等一起公布。虽然咨询委员会的意见会指出签署国在执行中存在的问题，并强调需要改进的地方，但部长理事会的结论和建议所使用的措辞却十分谨慎，经常以叙述签署国的努力开始，并避免对签署国的表现进行直接批评。[9]以英国为例，该国2007年2月提交国家报告，咨询委员会在2007年6月提出审查意见，英国2007年10月针对咨询委员会的意见提交了评论，部长会议在2008年7月通过决议报告。该决议首先指出英国在少数民族保护方面取得了积极进展(Positive developments)，叙述了英国为执行《框架公约》而采取的一系列措施以及取得的成就。然后指出英国尚存在的问题(Issues of concern)，包括少数民族成员在就业和获得公共服务等方面还处于社会不利地位。最后，除要求英国考虑咨询委员会的意见之外，还“邀请”(invite)英国采取诸如“消除歧视、促进平等就业”等措施；“邀请”英国政府继续同咨询委员会进行对话，及时向咨询委员会通报采取的措施。[11]
《语言宪章》的执行机制与此类似，缔约国每三年要向专家委员会(committee of experts)报告有关本国少数民族语言学习、使用和保护的情况。该报告必须详细陈述缔约国对自己所承诺的事项的兑现情况以及取得的成果和不足等。据这个委员会的专家介绍说，专家委员会收到国家报告后会做进一步的调查，然后完成一份评估报告，最后将国家报告和评估报告一并上报给欧洲委员会部长理事会做最后的决断意见。一般来讲，当部长会议批准了成员国的报告后，要正式通知该成员国在少数民族语言的保护上需要进一步改进的意见。[12]还是以英国为例，该国2009年5月提交国家报告，专家委员会在2009年11月完成评估，部长会议在2010年4月做出建议报告。建议英国“考虑专家委员会的所有建议，尤其是以下几点：(1)应当在全国所有地区，继续采取果断措施，以保护和发展苏格兰盖尔语(Scottish Gaelic)，尤其需要加强该语种的教育。为此，英国当局应当采取措施，加强相应的师资培训以及出版更多的教学和学习材料。(2)制定和执行保护爱尔兰语(Irish)的综合性政策，最好通过立法程序制定相应的法律。(3)确保向威尔士人(Welsh)提供有效的医疗保健服务。(4)同乌尔斯特苏格兰人合作，采取措施提高和发展乌尔斯特苏格兰语(Ulster Scots)。”[13]
欧洲对少数民族群体社会文化权保护机制的最主要问题就是前面提到的执行机制问题。该机制对缔约国的拘束力比较弱，对这类权利的保护在很大程度上依赖于欧洲范围的国际舆论和缔约国自身的努力。另一方面，公约本身也存在一些问题，比如，《框架公约》采用了更为原则性的规定，没有要求各缔约国必须遵循明确和硬性的保护少数民族的标准，这就决定了公约具有很强的、可变通的随意性，这集中表现在下述两个方面。
1.《框架公约》没有对“少数民族”这一关键性术语进行定义，而这一概念恰恰是《框架公约》的核心。这一缺陷使得各国政府有权自主确定哪些少数民族享受《框架公约》的保护，这必然会导致一些应当得到保护的少数民族被排除在外。而且，移民形成的少数民族是否应当与当地传统少数民族等同对待的问题也没有得到解决。实际上，从《语言宪章》第1条的规定中可以看出，移民形成的少数民族并不在保护之列，至少其语言保护是被明确排除在外的。
2.《框架公约》没有规定成员国为保护少数民族权利而应当采取的具体措施。对于如何实现真正的平等，以及如何使少数民族的文化得到有效保护，也都缺少明确的规定。这必然导致各国的具体政策参差不齐，保护力度相差很大。该公约是政治妥协的产物，是由精心挑选的、可为各方所接受的某些原则掺杂在一起构成的混合物，它对各方政治承受能力的考虑远远多于对各国政策的一致性提出规范。[7]《语言宪章》无疑也存在同样的问题。
三、简短的结论
毫无异议，后冷战时期欧洲形成了一套系统而相对完整的保护少数民族权利的国际机制。欧洲保护少数民族权利机制推动了欧洲国家采取形式各样但目标一致的法律与政策，并且欧洲目前保护少数民族权利的执行机制相对比较完善，所取得的成就令人瞩目。
总结欧洲保护少数民族权利法律机制的特点，大致可以概括为如下三点：
首先是灵活性，即对少数民族个体成员的公民权和政治权以及群体性的如社会文化权利采用不同的保护机制。对少数民族的个体成员，采取严格的“不歧视”原则，保障其同其他人在政治权和公民权方面的平等。欧洲的人权法规范通过欧洲人权法院能够产生强制性的法律拘束力，保证欧洲各国采取同一个相对明确的保护标准。而对于少数民族群体性的权利，即社会、经济与文化权利，则采取了十分宽泛的标准，仅提供了约束各国法律政策的“框架”。在执行方面，采用具有建议性质的专家委员会审查制度；欧洲各国可以根据自身的国情而自行决定应当采取的保障措施。这既源于这类权利的特殊性，又充分考虑了缔约国的政治承受能力。
其次是综合性。欧洲在少数民族权利保护方面，并不是单一的机制在发挥作用，而是存在一个巨大而开放的法律与政治网络。在国际层面上，发挥明显作用的机构不仅包括欧洲委员会及其内部的欧洲人权法院、《框架公约》的咨询委员会、《语言宪章》的专家委员会以及负责监督各成员国执行的部长理事会，而且还包括欧盟、欧安组织及少数民族高级专员等。此外，欧洲成熟的公民社会和众多的非政府组织也不容忽视，它们在监督人权保护状况、向政府施加压力以及促进公众对少数人权利的认识方面发挥了重要作用。
第三是动态性。欧洲的少数民族权利保护机制是动态的，能够不断发展从而适应时代的要求。无论是欧洲人权法院的法官，还是负责审查其他公约在成员国执行情况的专家，在他们作出判决或者提出审查意见时，都不是静态地、机械地解释公约条款，而是能够把变化了的社会、道义和政治信念加以考虑，使公约更加适应环境的变化。这种特点源于三个方面的因素：首先，公约的条款大都是原则性的，有很大的解释空间。即使是“禁止歧视”原则，也有十分宽泛的理解。当然，这一点有时被认为是公约的缺点，因为缺乏具体和明确的规定而影响了对缔约国的拘束力。第二，法官在欧洲社会有很大的权威。这源于“法治”观念的意识和政治制度，即司法权在权力生态系统中具有重要的地位。包括法官、律师、法学家等在内的法律职业群体在欧洲的政治生活中是积极的、活跃的。第三，欧洲具有保护人权特别是保护少数人和弱势群体权利的传统共识，法官们动态的、创造性的司法活动符合民众的期待。比如说，《欧洲人权公约》被认为是“活的工具”，以及对公约进行“活的解读”等。[5]
但是，后冷战时期形成的欧洲保护少数民族权利机制依然有着显而易见的不足。首先，“禁止歧视”原则标准太低，不足以保障少数民族成员的实质性平等，前述“伯克利诉英国”案足以充分说明这一点。其次，《框架公约》和《语言宪章》对成员国没有设立明确的保护少数民族群体权利的标准，公约用语比较模糊。公约对于何为“少数民族”没有非常明确统一的定义，而且其执行机制缺乏效力。第三，欧洲国家一直面临少数民族是“融合”还是“保护”的矛盾选择，采取的政策犹豫不决，这体现在《框架公约》第5(2)条的规定上，该条规定既禁止对少数民族进行违背其意愿的同化，又规定缔约国有权推行种族融合政策。实际上，是否违背少数民族意愿是很难界定的。最后，欧洲跨国界的少数民族权利保护问题存在严重不足。欧洲虽然是世界上一体化程度最深的地区，然而对少数民族的权利保护依然主要依靠各主权国家，这就人为地分割了跨界的少数民族作为一个群体的整体性，也使这类民族的个体成员无法享受同等的社会、经济和文化权利，造成同一民族的成员之间不平等的事实。2010年夏季法国启动的遣返罗姆人的行动，也说明当前欧洲保护少数民族权利依然存在严重不足。
收稿日期：2011-01-04
注释：
①《欧洲人权公约》第34条规定了个人申诉制度：“法院可受理因缔约国侵犯本公约及其议定书所载的权利而受害的任何个人、非政府组织或个人团体提出的申诉，缔约国承诺不以任何方式妨碍此项权利的有效行使”。公约第33条还规定了国家间指控制度，但是这类案件在历史上只出现过19起，现在已经不存在这类案件。因为国家间指控通常会被认为是不友好的行为，容易导致外交纠纷。参见：Pieter van Dijk and G.J.H.van Hoof,Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,Publisher:Springer,1 edition (June 3,1998),p.430
②Nachova and Others v.Bulgaria,Applications nos.43577/98 and 43579/98,Judgment:6 July 2005.