我国西部生态环境建设：症结与出路，本文主要内容关键词为：症结论文,生态环境论文,出路论文,我国西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态问题一直是困扰着我国国民经济和社会发展的难题，如“九五”期间北方沙尘暴的进一步肆虐、黄河断流期的继续延长、98年长江流域的洪水侵袭等。为此，党中央、国务院在关于西部大开发中的战略部署中，将西部地区生态建设列为重点内容之一，先后启动了天然林保护工程、退耕还林（草）、小流域综合治理、防沙治沙等生态建设工程；并通过增发国债增加了生态建设的投入，据来自权威部门的数据，1998年以来国家共安排636亿元国债资金，用于西部生态环境建设。同时，采取和实施了一系列的标本兼治、综合治理的措施，取得了很好的效果。
但是，当前我国正在进行的西部大开发的生态环境建设实践中，仍然存在诸多问题。本文正是在对西部典型地区进行调查的基础上，对关键症结做了尽可能详尽的分析，并对生态建设的出路做了深入思考。
1 生态环境建设是西部大开发的根本和切入点
实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是我国现代化战略的重要组成部分，是我国政府面向新世纪作出的重大战略决策，具有十分重大的经济意义和政治意义。实施西部大开发，最严峻的挑战是对该地区脆弱的生态环境的挑战。目前，全国水土流失面积360多万平方公里，西部地区占80％以上；全国荒漠化土地面积260多万平方公里，西部地区占90％以上；西部地区现有草地面积的56％已经退化；全国25度以上坡耕地面积9100多万亩，西部地区占70％以上；每年有20多亿吨泥沙从西部的土地上流入长江、黄河。
日益恶化的生态环境，不仅直接制约和影响了西部地区的经济社会发展，也对中华民族的生存和发展构成严重威胁。加快西部地区生态环境建设，从根本上扭转这一地区生态恶化的状况，不仅可以直接为西部大开发提供坚实的基础和有力的保障，也是对全国生态环境建设的一个巨大贡献。严峻的现实要求我们，加快西部地区生态环境建设是西部和全国经济社会发展中一项十分紧迫的战略性任务，在我国生态环境建设中具有举足轻重的地位。
2 当前生态环境建设进程中暴露出的突出问题
在长期的生产生活实践中，西部地区人民与恶劣的自然生态环境进行了不懈的抗争，生态环境建设步伐加快，局部地区生态环境状况有所缓解，取得了伟大的成绩，涌现出许多成功的案例，如：
——陕西省榆林地区通过营造防风固沙林78万公顷，治理沙化土地146万公顷，使68.4％的沙漠化土地得到治理，恢复和改善草场15万公顷，新辟农田10万公顷。
——内蒙古赤峰市50年不间断治沙，共造林109万公顷，森林覆盖率从5％增加到21.2％，综合治理开发沙地140万公顷，占沙地总面积的58％。
——地处黄土高原的山西省昕水河流域通过营造防护林14.4万公顷，治理水土流失面积达40.9万公顷，控制水土流失面积61.35万公顷。
——“三北”防护林体系建设23年来累计造林保存面积2200多万公顷，使工程区20％的沙化土地得到治理，黄土高原40％水土流失得到控制，被誉为“世界生态工程之最”、“中国的绿色长城”。
实践充分证明，因植被破坏而造成的西部地区恶劣的生态环境，完全可以通过大力植树种草恢复植被来加以改变。为此，我国政府在西部生态环境建设中明确提出了实施天然林保护工程、退耕还林还草工程、“三北”防护林体系建设等林业重点工程。这些工程，是西部生态环境建设的核心，抓好这些工程，对从根本上改善西部生态环境，保护和有效利用资源，为西部大开发提供有效的生态屏障具有战略性、基础性的作用。
但是，随着生态环境建设的深度实施，在取得建设成就、积累建设经验的同时还是在诸如政策、机制、法律等方面存在一些关键性问题急需解决。主要表现在：
2.1 症结之一：生态环境建设缺乏可持续发展的政策
生态环境建设具有投资大、周期长、见效慢的特点，国家站在历史的角度，提出加快西部生态环境建设、实施退耕还林工程，并将其作为实施西部地区开发的根本和切入点，作为根治长江和黄河流域水旱灾害的治本之策。因而对于国家、地方和群众三个方面来说，西部地区的生态环境建设是一项长期的、重大的工作。
小流域治理、水源涵养林建设等生态环境建设都是依托工程项目来进行的，项目结束以后，工程的生态效益比较明显，而在中、短期内很难见到比较显著的经济效益，项目自身很难筹集到项目结束后的工程管护和改造资金。一旦国家不继续投入，则已建工程的作用和效益也很难充分发挥，甚至会丧失殆尽。如众所周知的宁夏西吉县的“2605”工程就是明显一例，“2605”工程是中国政府与世界粮食计划署在宁夏回族自治区的西吉县联合实施的防护林建设工程，五年时间共投资2283.8万美元和3777.02万人民币，全县共计造林种草163.85万亩，但工程后不到十年，林木被大量砍伐、草地被复耕，其主要原因是项目实施只管种、没有管护资金来源。
当前我们正在实施的“退耕还林、以粮代赈”的政策深受地方政府和广大农民的欢迎，退耕还林的积极性很高，各地在诸如项目管理、组织领导、操作办法、技术支持、验收监督等方面都做了工作安排，但现在的问题是地方政府和广大农民担忧国家的这项政策能否坚持下去，“以粮代赈”退耕还林没有一个明确的时间界限，在生产条件没有明显改善和生活来源没有保障的前提下，国家补贴取消后，返耕现象难保不会出现，但如果长期无限期地补偿下去，国家是否能有此能力？
因此，政策没有较为长期的设计方案，不考虑政策持续运行的可行性和可能性，就可能导致政策的失效，甚至产生副作用。
2.2 症结之二：生态环境建设尚存在的机制障碍
2.2.1 资金投入机制
多年来我国在大部分地区的建设投入主要是依靠国家无偿投入，因此在群众中产生了“生态是国家需要的，给钱、给物我就干”、“国家要被子，农民要票子”的“等、靠、要”的思想。国家的资金投入并没有激活和吸引更多的社会资金的投入，这在一定程度上就阻碍和延缓政策的可持续性。
2.2.2 建设激励机制
目前西部地区在退耕还林还草等生态环境建设中取得了很大的进展，农民退耕还林还草的积极性很大，但这在一定程度上是国家补贴政策实施的短期效应，随着国家补贴政策的弱化，当补贴小于耕地产出的时候，农民就又会返耕。因此这种单纯依靠政策“以粮代赈”救济式的生态建设激励机制是远远不够的。机制创新是推动力，在生态环境建设中必须充分调动社会各界和跨地区的积极性、主动性和创造性，大力探索、实践和推广适应市场经济体制、有利于生态环境建设和保护、有利于群众脱贫致富的新机制，如在某些地方90年代以来推行的“四荒”使用权的租赁、股份合作、拍卖等措施。
2.2.3 监督约束机制
在国家给钱给物的情况下，尤其是近两年实行的“退耕还林还草”政策中，国家给的比自己种的收益还大时，群众开展生态建设的积极性必然空前高涨，但是约束机制不健全，生态建设缺乏有效的监督管理，不少地区对于已经退耕、并种植林草的土地没有实施严格的用途管制，使得生态质量难以得到保障。
2.2.4 部门协调机制
由于生态建设涉及到多个部门，而目前的生态建设是多部门管理，因缺少有效的部门间协调机制，出现了运行环节复杂，条块分割，资金使用分散，职能部门与县乡各级政府责任划分不清，在地区、在县级都有计划、林业、水利、农业综合开发、农牧等部门各有打算，难以形成合力的情况出现。
2.3 症结之三：管护工作急待加强
从过去生态环境建设的情况看，往往出现治理时轰轰烈烈，但是管护措施不落实，尤其是不重视已治理成果的管护。加之不合理开垦荒地种植农作物、超载过牧以及过度砍伐等使林草成活率低、已有植被遭到严重破坏，生态环境不仅没有得到根本改善，而继续恶化，保存率低是生态环境建设中的头号敌人。此次的退耕还林还草靠的是国家优惠政策，为农民暂时解决了吃饭问题，但从长远来看，为保持住退耕还林还草的成果就必须加强林草地的管护工作。
2.4 症结之四：政策和法律体系尚待完善
2.4.1 退耕还林还草的补偿政策
现行的退耕还林还草政策是按流域划分的，但由于人均占有耕地密集在同一个流域差别很大，可能造成生态环境建设受益差异悬殊。如我国西北的黄河中上游地区，由于长期以来自然条件恶劣、土地贫瘠，以粮为纲的传统观念根深蒂固，农民长期以来大多采用“广种薄收、靠天吃饭”的方式来维持生活，而按照目前人均2.5亩耕地以上优先退耕标准，西北地区就有大面积的耕地需要退耕，按照国家出台的退耕还林补贴政策，许多农户获得补助的粮食就可能超过农户对口粮的需求，从而很大一部分粮食就很可能又流回市场，这与国家最初的“还林”目的大相径庭；而在长江中上游地区，由于人多地少的矛盾比较尖锐，为达到“还林”目的而进行的粮食补贴反而很少，甚至不能保障农民的口粮需要，即使亩均标准不一样。因此，这一单一的补贴政策的操作模式就应该进一步灵活、完善，才能提高粮食和资金的使用效率，真正调动人民群众退耕还林的积极性，实现退耕还林、封山绿化、改善生态环境的目的。
其次，当前的退耕还林还草工作调动了广大农民的积极性，但退耕还林还草项目下达的任务和考核内容只有造林种草的数量，而没有相应的调整结构、发展畜牧业的指标要求，农民在眼前利益的驱动下，不顾人均基本农田极少的现实，有的甚至超额退耕任务，而国家补贴的兑现率并非百分之百，这样在基本口粮不能保证，粮食产量上不去、畜牧业没有发展、劳动力就业难的情况下，国家的补贴一旦结束，农民没有了口粮和收入来源，项目也必然难以为继。
2.4.2 山林承包政策
在目前的西部地区一般是国营林区管护的比较好，而集体的林地以及产权不清的地方，森林就基本没有管护，森林损毁严重。因此，明晰林木产权、强化监督执法，进一步完善承包、租赁、转让的政策法规，对于巩固造林成果并使造林种草能够持续健康发展将非常重要。
3 对西部生态环境建设出路的几点思考
3.1 出路之一：政策创新
这主要包括两方面：其一，保持生态环境建设政策的连续性。国家应该制定长期稳定的适当投入政策，保证生态环境建设工作的连续性；其二，重视产权制度改革。在一些荒山、荒坡较多的地方，已经开始推行了荒山、荒坡的承包和拍卖，不少农民已经看到了农村生态建设在未来畜牧业发展中蕴藏的巨大商机，开始承包大面积的荒山和荒坡，但是由于缺乏成熟的技术和必要的投入，多数农民从承包的荒山、荒坡上还不容易看到未来的收益，积极性不高，因而并未达到预期的效果。
农村生态建设产权制度的改革应该是在完善和适当调整农村第二轮土地承包的基础上，通过农户示范和技术扶持，使农民确实看到生态建设与自身利益之间的联系，推行和完善农民生态建设的荒山、荒坡承包制度。具体操作，一是推广荒山荒坡30年、50年或70年不变的生态建设承包制度；二是要通过扶贫资金和农村小额信贷，为农民提供必要的资金；三是在严格限制经济林种植比重的前提下，通过技术引导和典型示范，和鼓励农民寻找生态致富的道路；四是从长远的角度使农民能够从生态建设中得到实惠，保证生态建设的持续性。要充分发挥目前国家“退耕还林（草）、以粮代赈”的政策效应，在7～10年的时间里，使农民的收入能够真正得益于生态建设的成就，使生态建设走上良性循环的道路。
3.2 出路之二：机制创新
生态建设作为我国西部开发中的一个基本目标，既是我国过去东部开发经验和教训的总结，也是关系到21世纪我国经济、社会可持续发展的重大问题。从过去生态建设的经验和教训看，要实现这一目标，就必须按照市场经济的客观要求，走企业化之路，建立以国家投入为先导，市场投入为主导的新的生态建设的资金投入机制，使国家投入真正起到激活和吸引社会投资的作用（表1）。
表1 生态环境建设机制分析与建议出路
Tab.1 Mechanics problems and suggestions for eco-environment construction
为此，可以考虑在以下几个方面进行机制创新。首先，将生态建设与农民的切身利益结合起来，继续推行和完善荒山荒坡承包制度。允许“四荒”使用权50年或更长时间不变，治理开发超过允许继承转让，国家对治理成果可以给予合理补偿。第二，引入股份合作机制，吸引社会资金。要挖掘当地劳动力资源优势，以劳动积累入股的方式作为替代资本进行生态环境建设，科技人员以技术入股、农机户以农机服务入股、集体以土地所有权等，这样可以初步形成治山有责、管山有权、养山有利、绿化荒山有功的有效机制。第三，将国家和地方投入建设的林草地、坝地等实行拍卖和有偿承包，将回收的资金在用于生态环境建设的再投入。第四，将生态环境建设的各项资金集中起来，有地方政府统一管理。
3.3 出路之三：模式创新
从总体上来看，我国目前生态建设模式主要有群众运动型、个体承包型和企业主导型三种生态建设模式。比较而言，第一种，政府发动的群众性生态建设大多属于临时性的、权责利不明的推进模式，其效果很不理想。以近年来各地开展的群众性植树造林为例，年年植树不见树，但同样耗费了大量的人力物力和财力，显然是一种劳民伤财的建设模式。第二种，个体承包开发容易受到资金、技术和营销能力的限制，不适应大规模生态建设的需要。第三种，企业主导的企业化开发具有活力强、市场化程度高和多种目标相统一的特征，开发效果显著。如我国陕西榆林地区治沙公司作为一家创办仅几年的民营企业，依靠政府的特殊政策，取得了大面积沙漠的治理权、经营权，他们一边植树造林、种草固沙，一边发展绿色农业，实现了生态建设和企业经济效益的双丰收，而且周边地区的一些单位、企业还主动邀请他们提供有偿治沙服务，他们的成功经验还引起了附近林场的重视。
总起来说，企业主导型模式中的企业应该是一种生态型企业，即以生态建设、环境治理、环保产品和绿色产品的开发为主，追求生态环境优化与自身利益目标相统一的经营组织。它的产生不仅符合市场营销环境发展趋势的要求，实现企业利益、消费者需求和社会利益的统一，而且也是21世纪企业发展的必然趋势。
在目前的西部生态环境建设中，企业化的生态建设模式无疑将成为西部生态建设的最佳模式，这主要基于以下几点考虑：（1）有助于西部地区新经济增长点的培育。（2）有助于提高国家开发资金的使用效果。（3）有助于规模生态建设和先进生态技术的推广应用。（4）有助于西部地区生产方式的转变，加速其脱贫致富的步伐。在我国的西部地区，由于历史的、自然的原因，经济相对落后，许多农民仍然停留在靠天吃饭的境地，山区农民过度砍伐森林、垦荒种地、广种薄收，引起水土流失，牧民过度放牧引起土地沙化。因此要使这些地区尽快改变掠夺式的生产方式，有必要尽快组建一批生态型企业，采取“公司+农户”的模式把这些分散的农、牧民组织起来，参与到西部生态建设中去，通过建设和绿色产业开发，实现脱贫致富。
因此，借西部大开发之机，组建一批生态型企业，依靠他们在大规模生态建设的同时，把西部的绿色产业、旅游业和生态农业发展起来，很容易得到中央政府的认可和支持。
3.4 出路之四：实践创新
生态环境建设是实现经济、社会可持续发展必要手段，因此生态环境建设必须要做到以下“三个结合”：一是与增加农民收入相结合，实现生态扶贫；二是与农业产业结构调整和深化相结合，积极推进农业产业化进程；三是与西部农村地区的景观改造相结合，培育生态旅游和特色旅游。只有做到这三个结合，才可以实现农民生活现代化、农业生产的产业化、农村景观的生态化，为我国在西部地区的农业、农民和农村三大问题的解决做有益探索。