农村城市化滞后的症结与对策，本文主要内容关键词为：症结论文,对策论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为，农村城市化的滞后已成为当代中国经济和社会发展的一大难题，并且使农村经济和社会的发展付出了沉重的代价。导致农村城市化滞后的症结是农村城市化与农村工业化发展相脱节，固守“离土不离乡，进厂不进城”的农村工业化发展道路。为了改变我国农村城市化滞后的局面，首先必须在指导思想上放弃离土不离乡的发展方式，确立集中发展的思想；其次，在选择农村工业和农村城镇的结合点时要注意因地制宜，分类决策；再次，要对户籍制度、土地制度、建设资金和社会保障等方面进行相关的配套制度建设。
城市化是经济和社会迈向现代化的变迁。中国的城市化主要表现为农村城市化。农村城市化的滞后和突破已成为当代中国经济和社会发展的一大难题。本文对中国农村城市化滞后的表症和根源进行分析，探讨突破农村城市化困境的政策选择。
一、农村城市化的发展特征
城市化是工业化的伴生物，城市化是工业化过程中农村人口和社会生产力向城市集中的过程。与广义的工业化意味着发展和现代化一样，城市化也是社会进步和发展的产物。城市化的道路是工业化道路的折射，有两种基本选择，一是“离土离乡”，即按照西方发展经济学中的刘易斯模式，农村劳动力和人口向城市迁徙，扩张城市现代工业部门，发展大城市；二是“离土不离乡”，即通过农村工业化，在农村积累城市要素，寻求城市的生长点，发展农村城镇。第一条道路是发达国家和大多数发展中国家走过的道路，第二条道路是改革后中国城市化所走的道路，这条道路由于着力点在农村，因而被称为农村城市化道路。
中国改革前走的是一条变异过的刘易斯道路，即在向农村吸取剩余的时候，坚决地阻止农村劳动力流入城市，因此而发展起来的大城市成为“孤岛”，农村则是一遍贫穷的汪洋大海。改革后中国的城市化主要表现为农村城市化。在农村工业化的推动下，一批过去的农村县城升级为中等城市，到1993年底全国20-50万人口的中等城市有161个，但更主要的是建立了星罗棋布的农村小城镇，截止1993年，我国约有6万小城镇，其中20万人口以下的小城市341个，县城近2000个，建制镇15027个，乡政府驻地集镇42500个，此外还有上千个国有农、林、牧、渔场的场部所在地。
小城镇的迅猛发展构成我国改革以来农村城市化进程的主要特点。迅猛发展的农村小城镇可以用一个“小”字来概括。首先是城区面积太小，据1992年的统计资料，全国小城镇的建成面积为19560平方公里，平均每个镇只有0.39平方公里。东部沿海地区的小城镇建成面积较大，浙江平均为0.55平方公里，广东平均也只有0.63平方公里。一些小城镇有镇无城，以道为街，以路为市，被称为“空壳城市”。二是聚集的人口少，1992年小城镇总人口1.4亿，仅占农村人口的14.7%，平均每个县城镇的人口4.1万，每个建制镇6028人，每个集镇1772人，而且小城镇中农业人口高达66%。三是集聚的非农产业少，全国2300万个乡镇企业集聚在县城的仅占1%，集聚在建制镇的占7%，在集镇的占12%，其余80%都分散在自然村落。四是聚集功能差，由于城镇规模太小，也就难以形成合理的基础设施规模，1992年平均每个农村城镇的沥青水泥路面仅1.3公里，排水管道仅1公里。城镇过小也不可能形成合理的第三产业规模，资料显示发达国家城市工业与第三产业就业人员的比例一般为1：2-1：3，我国城市大体是1：1，农村城镇是1：0.5。
规模小功能差的小城镇显示了我国农村城市化的水平还很低。尤其与迅猛发展的农村工业相比更显得滞后，目前农村非农产业产值的比重已由改革初期上升了30多个百分点达60%，而80%的人口散居于自然村落的状况仍没有根本的改善。横向比较也显示出我国农村城市化进程的落后。114个国家的经验资料显示，当人均GNP由300美元增至645美元（1980年美元，下同），城市化水平从20%升至33%，而我国1980-1990年人均GNP从300美元增至625美元，城市化水平仅从19%提高到26%，低于一般趋势50%。1993年我国75%的非农产值比率对应28%的城市化人口，城市化严重滞后于工业化，形成鲜明的反差。
二、农村城市化滞后的代价
农村城市化滞后对农村经济和社会的发展产生了严重的制约。首先，农村城市化滞后延缓了农村工业化的进程。工业化和城市化是经济发展的共生现象，二者之间存在着有机的内在联系，工业化推动城市化，城市化又对工业化具有反作用。然而，我国工业化与城市化分道扬镳。改革以来我国农村工业化基本上是沿着粗放的轨道进行量的扩张，村村冒烟，家家办厂，谈不上规模效益，也谈不上聚集效益，高度相似的农村企业争原料争能源争市场，相互拼杀，低水平过度竞争。由于不可能从城市得到基础设施服务，企业自谋服务，重复建设，不仅成本高昂，而且污染环境，这就走上了一条高消耗高污染低效益的道路。
其次，农村城市化滞后延缓了农业现代化的进程。我国农业现代化一直苦于耕地不足、剩余劳动力太多，而呼唤不出。乡镇企业的异军突起让人们看到一线生机，但又望而观止。规模狭小的乡镇企业分散在自然村落，不仅进一步吞食着耕地，也不可能大量吸收剩余劳动力；城市化的滞后萎缩了第三产业转移劳动力的就业机制，相反是铸造出小农生产方式节约利用劳动时间的机制，形成大量的兼业农民，他们既不愿意放弃耕地，又不好好经营，这浪费了宝贵的土地资源，又使小农的生产方式固化。目前我国农业剩余劳动力的转移总量约为1亿，如果农村工业能相对集中发展，农村城镇第三产业也发展起来，按目前的农村工业水平，至少可以多转移出3000万人以上。
再次，农村城市化滞后也延缓了农村社会走向城市文明。城市并非仅仅是一个人口的集中场地，城市是现代文明生产和生活方式的策源地和扩散的。农村城市化滞后使城市文明很难在农村生根发芽，开花结果。广大农村人口分散居住在自然村落；已经进城的农民由于未能取得城市户口也不把城市当作自己的家，这使农村传统的落后生活方式和思想观念得以延续下来。这些年农村封建迷信活动大肆抬头，一些农民有了钱首先想到的是生孩子（交罚款）、修房子，甚至造坟山，这些都与农村城市化滞后有关。
最后，农村城市化滞后影响整个社会正常的经济和生活秩序。农村城市化滞后延缓了农村经济的发展，迫使农民不得不以各种形式自发流入城市。近年末一浪高过一浪的“民工潮”正是农村城市化滞后导致农村发展落后综合症状的一个集中表现，广大农民在当地找不到出路，只好走南闯北，尤其是集中流入大城市和沿海经济发达地区。“民工潮”以其集中、迅猛，大大超出了农村剩余劳动力地域转移的一般含义，给全社会带来了许多新问题，严重冲击了整个社会正常的生产和生活秩序。
三、农村城市化滞后的政策根源
经典的工业化和城市化理论告诉我们，工业化和城市化是共生伴侣，工业化和城市化相互促进。而我国农村城市化却走了一条与工业化脱节的道路，割裂了工业化与城市化的内在联系，致使工业化与城市化分道扬镳，各行其事，农村城市化严重滞后于农村工业化。
农村城市化与农村工业化脱节的政策根源在于我们发展农村工业化和农村城市化的指导思想。改革之初，慑于对世界上一些国家在工业化进程中出现严重的“超城市化”问题，以及我国财力单薄、农村和城市都严重存在劳动力过剩的特殊国情，我们选择了“离土不离乡，进厂不进城”发展农村工业化的道路。这种选择有它的历史合理性。首先，中国的农村工业化是在城乡分割的社会经济体制下开始的，由于城乡隔离的经济和社会体制改革还提不上议事日程，农村工业不可能自由地办到城市，否则势必造成城市生活的混乱。其次，长期被隔绝于农村的中国农民缺少冒险精神和工业经营技能，实行家庭联产承包责任制，农民刚刚分得承包地，有了生产的主动性，与其进城冒商品经济的风险，还不如留在农村就地办厂，又可以兼营农业。离土不离乡的工业化方式适应了农民的思想意识。最后，农村工业化在起步时缺的是资金，富裕的是劳动力，把企业就地办在农村，分散于家家户户，易于解决资金和最大限度地以劳动代替资金。这种分散的企业由于就业“门槛”低和农村需求大，虽然规模小，也能生存。
既然农村工业化可以脱离城市而独立运转，农村城市化就失去了发展的动力和基础，没有为农村工业化提供服务的客观需要和紧迫性。在这种情况下，发展农村城镇就是考虑如何完善它作为农村行政中心的地位，而很少考虑经济功能。而且小城镇过于分散，也不可能集中建设基础设施。这就使农村城镇不是成为真正的城市，而是成为了放大的村落。
如果说离土不离乡的农村工业化方式以及它的蔓生物农村城镇村落化在改革初期是不可避免的，那么经过十多年的改革和发展，支持过去决策的依据均已弱化或已显得非常不合理，这就应当改弦易辙；尤其是农村工业化量的扩张已达到相当程度，必须转移到集约发展的方式，农村工业化与农村城市化的内在联系强烈地表现出来。必须适时地调整发展的政策，否则农村工业化的粗放和农村城市化的滞后就难以走出困境。
四、农村城市化滞后的突破
既然过去10多年中国农村城市化滞后的症结是农村城市化与农村工业化发展脱节，那么今后政策选择的基本思路就是使二者结合起来。为此，在指导思想上必须放弃离土不离乡的发展方式，确立集中发展的思想——集中发展农村工业，使之成为集中发展的农村城镇的依托；集中发展农村城镇，使之成为集中发展的农村工业的载体。这里，关键的问题是选择什么样的城市作为结合点？
在我国农村城市化道路的战略选择上向来存在分歧的主张：一是发展大城市，这种观点赞同者寡，二是发展中等城市，三是发展小城镇。我们认为，绝对地肯定或否定某一种观点都是片面的，正确的态度应是因地制宜，分类决策。我国沿海地区的一些乡镇企业已日益成为大规模的企业集团，这样的大型企业完全可以办到城市甚至大城市去。在东南沿海地区，农村工业化整体水平很高，应当积极发展中等城市，包括把现有的中等城市扩建为大城市和把有条件的县城发展为新的中等城市。中部和西部地区乡镇企业的整体水平还不高，应当把县城作为发展的重点，并适当发展一些核心镇，新的工业项目要尽可能放到县城集中办，避免重走发达地区先分散后集中的老路。
为了实现这一战略选择，还需要进行以下相关的配套制度建设。
1.改革户籍制度。随着工农关系的调整，城市福利的逐渐减少和取消，原有的户籍制度已失去了它存在的意义。实际上现在一些流入城市的农业人口，只要有钱就可以入托、入学，衣食住行更不需要户口。因此改革户籍制度已经时机成熟。应当还给农民自由迁居的权力。为了防止农村人口过多过快流入城市，只能在农民具备一定条件的前提下准许农民入城落户。这些条件主要包括：在城市有稳定的职业和收入，有自己的住所，能缴纳入城增容费，参加失业保险、养老保险和医疗保险。这些条件可以目前严些，逐渐放松；大中城市严些，小城镇松些。
2.改革土地制度。对于入城落户的农村人口应退出承包土地、自留地，解除土地承包合同，由集体安排实行规模经营。全家迁入城市的还应退出宅基地。农民退出土地是放弃自己的产权，因此对退出土地应有补偿，由集体经济组织一次买断所有权，这也降低农民进城的机会成本。对土地使用要严格审批，由政府统一规划建设工业小区，不再零星批地。
3.改革城镇建设投资体制。应抛弃单纯由国家财政建设城市的做法，充分依靠农民的力量来建设城市。解决的思路是形成多元的投资格局；政府投资和筹措资金兴建基础设施，收取使用费；政府办开发区由工商业者投资开店办厂；居民投资建房、租房、买房。有条件的地方要鼓励建农民城，在这里户籍制度的改革可以一步到位。
4.建立社会保障制度。为了使农民进城能安居乐业，应当建立相应的社会保障制度，主要有生活保障制度，失业保险，养老保险和医疗保险。同时还要完善劳动力市场，发展职业介绍服务。