“治理失灵”及其救赎，本文主要内容关键词为：，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代以降，随着科学技术的发展、市场经济的完善和法律制度的确立，人类社会启动了迈向工业文明的进程。在工业化的道路上，人类的社会治理活动不断地拓展着时空阈限，创造并更新着社会治理的理念和工具。然而，正当人类抱持着征服自然和改良社会的必胜信念，以势如破竹之势去实现“好的社会治理”时，社会治理对象的瞬息万变似乎已经超越了人类的工作能力，社会治理中出现了“失灵”的问题。当前，“失灵”在社会治理中呈现出蔓延之势，几乎侵入了人类社会的公共、私人和日常生活等诸多领域，而且“失灵”已经超越了作为特殊性和具体领域的存在，蜕变为作为“治理失灵”的总体性存在。在这种情形之下，基于古典工业社会科学理性指导下的“为了治理而治理”的做法，非但没能有效遏制“治理失灵”的蔓延，反而强化了人们对风险和危机的心理恐惧。尤其是20世纪中后期以来，“治理失灵”现象频发导致了各种不同形式的危机，将人类社会带入了发展恐慌的情境。那么，如何才能找到有效的路径去实现对“治理失灵”的救赎呢?要解决这一问题，追根究底，取决于我们如何看待和应对“治理失灵”。因此，有必要对“治理失灵”的新特性进行省察，对救治“治理失灵”的社会认知观做出系统分析，并以此为基础，去甄选真正能够有助于解决“治理失灵”的行动方案。 “治理失灵”的常态化与总体性 在中文语境中，“失灵”这个词通常在两重意义上被加以使用：(1)失去神灵的庇护。如《九怀·昭世》：“悲余后兮失灵。”(2)失去灵敏度或不起作用(如机件失灵、听觉失灵等)。可以说，从以上两种用法中，很难发现“失灵”与“治理”之间到底有什么关系。“失灵”这个词被应用到社会治理之中，被用来描述社会治理方面的低效、失效或无序，应该是20世纪中期之后的事情。在“失灵”前面增加修饰词(如“市场失灵”、“政府失灵”)来表述某一社会领域或某一治理主体出现了失灵现象的做法，最早见诸于西方的学术话语。根据文献考证，率先发明并使用“市场失灵”(Market Failure)这一概念的是美国麻省理工学院巴托教授(Bator，F.M.)，他在《经济学季刊》(1958)上发表的《市场失灵分析》一文中使用了这个概念①，很快“市场失灵”一词得到了学者们的广泛使用。最先提出“政府失灵”(Government Failure)这一概念的是美国学者查尔斯·沃尔夫教授(Charles Wolf，Jr.)，他从1978年开始就对“非市场失灵”(Non-Market Failure)进行系统化研究②，“政府失灵”正是在“非市场失灵”的语境下逐渐离析出来并获得了特定的含义③。后来，以布坎南(James M.Buchanan)为首的公共选择学派通过对民主社会的政治结构做出全面分析④，进而揭示了“政府失灵”原因。 20世纪中后期以来，“失灵”不断侵蚀着社会治理的诸领域，呈现出“常态化”的趋势。社会治理中的“失灵”现象早已超越了“市场失灵”或“政府失灵”所指称的具体范畴。可以看到，公共领域中的“失灵”已经不局限于“政府失灵”这一种形式，还出现了“志愿(组织)失灵”，“政府失灵”本身也幻化为不同的面相，例如政策失灵、监管失灵等等。私人领域中的“市场失灵”开始从实体经济领域转入虚拟经济领域(如金融领域)，放任自由的市场经济自我调控模式早已不被信任。相较于公共领域和私人领域的失灵，日常生活领域中的失灵是一种新生的形态，标志着“失灵”侵入了隐秘的家庭生活，例如传统的家庭模式正在走向解体。不仅如此，在共识态的意义上，种类繁多的“失灵”如火山爆发一般，同时出现并作用于人类的生存空间，构成了人类在实现“好的社会治理”道路上的重大威胁。 对“失灵”在社会治理中的蔓延持怀疑论的人，可能会认为现实并没有那么严重，没有必要危言耸听、杞人忧天。然而，事实上，现实的情况比他们预想的要更加糟糕。人们可能无法在过程的意义上捕捉和发现“失灵”，但是在结果的意义上，失灵在社会治理中的蔓延之势却是清晰可见的。可以说，在人类面对的每一次危机之中，都包含着各式各样的失灵，不仅如此，不同类型的失灵正在强化着彼此间的“因果联系”，逐渐以“治理失灵”的总体性存在而拥有了更大的破坏性威力。在全球性金融危机、气候问题、生态问题以及恐怖主义全球化等治理危机之中，我们已经很难厘清它们中所包含的“失灵”现象究竟是哪一种类型，是应当归咎于政府，市场，抑或治理工具? 以2008年的全球性金融危机为例。哈佛大学哲学教授迈克尔·桑德尔(Michael J.Sandel)在《金钱不能买什么》一书中指出：“2008年金融危机爆发前的那些年里，是一个信奉市场和放松监管的疯狂年代，亦即一个市场必胜论的时代(an era of market triumphalism)……如今，这种信念遭到了质疑，而且市场必胜论的时代也已趋于终结。金融危机不只是引发了人们对市场有效分配风险能力的质疑，而且还促使人们产生了这样一种广泛的认识，即市场已远离道德规范。”⑤根据桑德尔的描绘，导致这场金融危机的主要原因是“市场失灵”。然而，随后的研究中他又发现：“市场必胜论的时代最终走向了毁灭。其后想必是一个道德清算的时代，亦即一个重新追问市场信念的时代。然而，事实却证明，社会并没有朝那个方向发展。……金融市场的惨烈失败并没有从整体上动摇人们对市场的信心。其实，相对于银行来说，这场金融危机所破坏的更多的是政府的声誉。2011年，多项调查表明，在美国所面临的诸多经济问题上，美国公众所谴责的更多的是联邦政府而非华尔街的各大金融机构——其比率要高于2∶1。”⑥也就是说，在民众的眼里，更加倾向于认为导致这场危机的罪魁祸首是“政府失灵”。那么，为什么对这场金融危机中的失灵现象的认知会出现如此的差异呢?其实，或许连桑德尔都没有意识到，他所说的“市场失灵”早已不是原来那个纯粹意义上的、具体化的“市场失灵”，同样地，在公众眼中的“政府失灵”已经不是纯粹的“政府失灵”。在这场危机中，“市场失灵”和“政府失灵”等多种失灵形式早已强化了因果联系、彼此交融，而蜕变为作为总体存在的“治理失灵”。 在某种意义上，“治理失灵”的常态化催生着和强化着它的总体性存在，反过来，也正是由于它的总体化存在没有被人们所充分重视，使得作为总体化存在的“治理失灵”逐渐获得“自组织”的功能，进而肆意地在社会治理中蔓延。总而言之，当某一领域或者某一具体面相的“失灵”开始彼此发挥作用、增强因果联系，而演变为“治理失灵”的总体存在时，“治理失灵”本身也在向人类传递一个重要的警示：或许一个新的时代已经到来了，在这一新的时代面前，是时候对既有的关于社会治理生态的认知观进行重新审视了。因为包括救治“治理失灵”在内的所有社会治理行动都是以对社会的基本认知为前提的，为了从“治本”的意义上去把握“治理失灵”的社会根源，必须重新对社会治理行动规划的基础——社会认知观——做出检视，也只有这样，才可以最终找到救治“治理失灵”的药方。 检视救治“治理失灵”的社会认知观 救治“治理失灵”的行动方案必须符合社会发展的基本要求，既不能超越社会发展条件，又不能过于保守而怠于推进社会治理创新。面对“治理失灵”的肆意蔓延，对于当下所处的社会治理生态做出正确且深度的认知，显得非常迫切，毕竟社会认知观是我们开展救治“治理失灵”等一切社会治理活动的指南。其实，早在20世纪中后期，社会科学研究领域就已经出现了研究社会治理生态的成果，尤其是到了20世纪末期，这些研究所具备的批判意识更加浓烈，甚至让人误以为“法兰克福学派”精神已经普照全球学术研究领域。然而，事实上，这些文献作品中的批判精神更多地体现了泛法兰克福学派的意味，它们所涉及的领域和所采用的研究视角早已超越了法兰克福学派所关注的议题。 20世纪中后期以来，在西方发达国家涌现出了一大批关于“我们所处的时代”的代表性论点，例如：美国社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell，1959)的“后工业社会”(Post-Industrial Society)、德国社会学家乌尔里希·贝克(Urich Beck，1986)的“风险社会”(Risikogesellschaft)、英国管理哲学家查尔斯·汉迪(Charles Handy，1988)的“非理性时代”(the Age of Unreason)、美国社会学家曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells，1996)的“网络社会”(the Network Society)、英国社会学家齐格蒙特·鲍曼(Zygmunt Bauman，1999)的“流动的现代性”(Liquid Modernity)等等⑦。“词汇是社会变化的号角。”⑧这些新的词汇被用来描述和解释现在的社会，既反映出社会本身所具有的复杂性，同时也体现了学者们在批判性解释方面做出的努力。 丹尼尔·贝尔综合运用“进化论”和“结构功能主义”剖析了西方国家的社会结构，发现了“后工业社会”的某种迹象。他将后工业社会看成是“工业社会各种趋势的继续”⑨。 乌尔里希·贝克则依据社会所展现出的过渡性特征，指出人类社会正在经历“第二现代性”，“这种‘现代性’正在从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——(工业的)‘风险社会’”⑩。另外，他还特意地批判了工业社会的神话(或断言)。 查尔斯·汉迪在组织的层面研究了“社会的变化”的问题，认为人类正处在一个“非理性的时代”，正在经历着“不连续的变化”。“变化不再像以前一样，保持现状不再是最好的出路。那条路将不太舒适，不太容易走，但无疑会更有趣——一个我们常用来表示危险和机会的一种不确定混合的词。”(11) 曼纽尔·卡斯特批判了以丹尼尔·贝尔为代表的古典后工业社会理论，认为：古典后工业社会理论所持有的“这些重要的论点，每一项都应该附加条件来修正。”(12)并且指出：“我们对横越人类诸活动与经验领域而浮现之社会结构的探察，得出了一个综合性的结论：作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。……在网络中现身或缺席，以及每个网络相对于其他网络的动态关系，都是我们社会中支配与变迁的关键根源：因此，我们可以称这个社会为网络社会(the Network Society)，其特征在于社会形态胜于社会行动的优越性。”(13) 齐格蒙特·鲍曼在对“现代性”的变化进行考察的基础上发现，“当前出现的问题，是一个现代性的“融化能力”的再分配和再定位问题。”(14)他进一步指认：“我们正从一个前设的(pre-allocated)的“参考群体”(reference groups)时代走向一个“普遍观照”(universal comparison)的时代。在这样一个时代，个人自力更生的目标不是已知的、预先假定的，并在这些个人奋斗真正取得成功——即实现个体生活的目标——之前，这些目标要经历太多的、深刻的变化，但是要解释为什么会是这些目标，又会显得特别的牵强。”(15) 从学者们对社会治理生态的基本认知判断来看，他们基本上都承认“社会变化”的事实，将视点聚焦在社会结构变化和组织结构变迁的维度，并在此基础上抱持着“革除传统”的理想。不过，在看到他们的共同之处时，也必须注意到他们之间的不同，在某种意义上，这种认知上的不同或许会更加有利于对救治“治理失灵”的社会认知观的检视。如果从构词学或者语义学的意义上来看“后工业社会”、“非理性时代”、“网络社会”等概念都直接或间接地使用(或体现)了修饰词“非”或“后”，而“非”和“后”虽然都是否定性前缀，然后在标示否定意义的程度上是存在差异的。乌尔里希·贝克就曾经指出，“后”既可以指“晚期的”，又可以指“超越的”。(16) 为此，我们不妨运用黑格尔在《小逻辑》中揭示的质、量、度的原理(量变质变原理)，来审视社会科学家们对我们处在的“新的时代”所作出的相关研究。据此，这些研究大体可以被分为两类：Ⅰ.认为社会中诸要素的量变积累，没有改变社会的发展阶段和实现社会的质的变化，却赋予了社会以新的过渡性的特性(如后工业社会、风险社会等)；Ⅱ.认为社会中诸要素的量变积累已经在根本上推动了社会的质变，现在的社会就是超越人类工业社会的新阶段(如非理性时代、流动的现代性和网络社会等)。无疑，这两类研究代表和反映了人们对当今时代的基本理解，不过包含在其中的却是人们对现代社会理解的两种截然不同的“认知观”。 值得说明的是，黑格尔在《小逻辑》讲质、量、度时，提出了一个命题——“量”的不同类型，“限度与定量本身的全体是同一的。限度自身作为多重的，是外延的量(或广量)，但限度自身作为简单的规定性，是内涵之量(或深量)或程度”(17)。在黑格尔看来“量”可以分为外延的量和内涵的量，以此为前提，他又申明并不是任何量变都必然的导致质变，真正能够引起质变的量是内涵的量。黑格尔对“量”的不同类型的界分，可以帮助我们理解导致上述两种截然不同的认知观的本质性原因，那就是，在对“组织结构”、“社会结构”、“经济发展”以及“科技发展”等因素做“量”的分析时，社会科学家们有意或无意地选择了截然不同的立场——或者在“内涵的量”的层面，抑或在“外延的量”的维度。由此，我们可以将上述两种不同的社会认知观改写为：研究Ⅰ(量变积累但没有发生质变)中的“量变”似乎仅仅是“外延的量”积累而已，外延的量不会引起质变，于是现代社会虽然发生了很多变化，这所有的变化并没有改变社会的本质属性。研究Ⅱ(量变积累已经导致了社会的质变)中的“量变”不仅包含“外延的量”的积累，更加本质的在于“内涵的量”的积累已经导致质的变化，“新的时代”就是扬弃工业社会阶段的全新历史时期。 甄选救赎“治理失灵”的行动方案 人类治理社会的行为模式的塑造是建立在对人所生存和生活的社会环境的科学认知基础之上的，或者说，对社会治理生态的科学认知是人类改进治理、救治“治理失灵”的前提。问题是，当下的社会治理面对着两种截然不同的社会认知观，以及它们所主张的完全不同的行动方案。 在研究Ⅰ的认知观指导之下，社会治理方案具有“保守主义”色彩，主张沿用工业社会所惯用的科学理性作为指导，采用分析性思维和工具性行动导向，亦即“工业社会所具有的那种深植于人的思维之中的典型的“化简”追求。”(18)正是根据“化简”的追求，人们在认识“治理失灵”的时候，关注的是作为具体形式存在的“失灵”，而不会看到作为整体存在的“治理失灵”，因而重视不同类型失灵的差异性却忽视它们之间本有的因果联系性。另一方面，就政府、市场和社会等治理主体在针对自身的失灵而开展救治的行动上，通常会以各自的领地为营展开实践活动，在工具选择和使用上倾向于选择既有“工具箱”的传统类工具，即使有新的工具的产生也是在传统的治理意义上加以运用。相较于第一种行动方案而言，基于研究Ⅱ认知观的社会治理方案则具有“更加彻底的革新性”，主张用全新的眼光和思维去应对既有的社会治理。在认识治理时，呼唤一种总体性的视角，强调以联系的眼光去分析治理中的失灵问题；在治理工具的运用上要求避免“为了工具而工具”的思维，体现出面向未来、符合社会发展的诉求，注重治理工具的创新并发挥协同效应。 就目前各个国家所采取的应对“治理失灵”的对策而言，似乎一边倒地选择了研究Ⅰ的社会认知观所推崇的保守主义社会治理方案。突出的表现为：第一，在看待治理失灵的态度或立场上，倾向于沿用分析性思维，分门别类地应对不同类型的治理失灵问题，因而在相关的研究或行动方案中很难看到对“治理失灵”的整体性关注，相反，“市场失灵”和“政府失灵”等却是高频词汇。第二，在治理主体的维度，特别强调不同主题问的责任分割，因而在应对不同类型的失灵时，采取的是“替代性弥补原则”，即市场失灵通过政府来弥补，政府失灵了通过市场来弥补，循环往复；即使有些时候，政府和市场实现了协作式治理的局面，也是一种有边界区隔的协作，因为政府和市场之间的边界始终是被严格区分开的。在20世纪80年代兴起的“全球性行政改革”之中，西方发达工业化国家几乎都采取了市场化、私有化等手段，这场运动可以被看成是政府与市场协作治理的积极尝试。然而，结果却并没有达到消弭治理失灵的预期，反而导致了更为严重的治理危机的出现。第三，在治理工具的运用上，采取一种线性的工具主义选择，虽然也重视治理工具的组合和创新，但是相较而言，更加注重通过治理工具数量的增加以实现降低治理失灵发生的概率(基本原理参见表1)。这样一种基于统计学原理为基础的工具选择和搭配在某种程度上确实实现了概率论意义上降低失灵现象出现的目标，然而却没有办法从根本上治愈失灵，而且还面临着成本增加的问题。 回溯20世纪中后期以来世界各国的治理实践所取得的成效，显然是不容乐观的，甚至是悲观的。事实上，来自实体和虚拟领域各种危机频发的现实宣告了“保守主义”治理方案的失败，用实践检验了研究Ⅰ的认知观及其行动方案的不科学性。也就是说，人类社会花费了将近半个世纪来改进社会治理、克服治理失灵，虽然在实践中没有实现“好的社会治理”的目标，却以“试错”的形式宣告了这种保守地沿用工业社会的科学主义传统来治理社会的行动规划的不正确性。