由对口支援的边疆民族地区政府间利益冲突与协调_利益冲突论文

对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突与协调，本文主要内容关键词为：边疆论文,对口论文,利益冲突论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、引言

       在全球化加快发展背景下，我国边疆地区日益成为国际交往、交流与交锋的前沿和窗口。边疆在拱卫内地发展和拓展外向性发展空间中的战略地位日趋凸显。①边疆地区和民族地区高度重合是我国重要国情。受地缘政治博弈、传统与非传统安全叠加、传统文化与现代文化碰撞、民族宗教矛盾交织、经济社会转型等多重因素的交互影响，边疆民族地区一直是国家治理的难点区域。党和政府基于边疆民族地区的特殊性和重要战略地位，设计并实施了一系列富有针对性和有效性的治理政策。1979年出台的对口支援边疆民族地区政策便是其中之一。对口支援边疆民族地区政策，总体上可以分为两类：一是省际对口支援，主要是内地发达省份支援西部边疆民族地区；二是省内对口支援，主要是省内发达地区支持发展相对滞后的民族地区，或城市支援乡村。本文主要探讨的是省际对口支援政策。目前，虽然我国对口支援政策模式已经扩散到重大工程兴建、重大自然灾害救助与恢复重建，以及促进地区间基本公共服务均等化等其他领域，②但对口支援边疆民族地区政策的运行最为持久、范围最为广泛、影响最为深远，③已被证明是一项“投资省、见效快、收益大”，④并富有中国特色的边疆民族地区治理政策，对促进边疆民族地区经济社会发展、构建和谐的社会主义民族关系具有重要意义。当前，针对我国边疆民族地区治理面临的新形势，党和国家主要领导人多次在中央会议上强调要进一步加强对口支援，优化对口支援体制机制。⑤这就要求理论界和实务界深化对相关问题的研究。

       近年来，对口支援边疆民族地区政策逐渐成为理论研究的热点问题。不同学者运用经济学、民族学、法学、财政学、管理学和政治学等学科的理论，对这一政策的起源、演进、制度体系、经济社会效益、问题与完善路径等问题进行了研究。虽然不同学科的关注重点有所侧重，但相关研究共同关注的核心话题在于如何有效化解对口支援政策面临的突出问题，从而增加其有效性和可持续性问题。靳薇、马戎、王代远、潘久艳等学者侧重考察了对口援藏、援疆的经济社会效益，重点探讨了增强受援地内生发展能力、避免陷入“援助依赖”陷阱的途径。⑥杨道波、王永才、熊文钊等研究者考察了援助方与受援方的权利义务关系，主张推动对口支援的法治化。⑦朱光磊、郑春勇等学者探讨了对口支援中的府际伙伴关系培育与府际网络治理问题。⑧不同学科视阈下的研究成果，既为对口支援政策的完善提供了智力支持，也丰富和完善了对口支援研究的知识体系。但已有研究也存在一些缺憾，集中体现在对参与对口支援各主体间的互动关系的研究不足。而各参与主体间的互动关系往往对公共政策运行的质量具有根本性影响。

       本文沿着府际关系研究视角的进路，将对口支援边疆民族地区视为一项具有中国特色的协作治理模式。“协作治理”是指“不同社会主体跨越公共机构、各级政府和/或公共、私人和公民等领域的界限，建设性参与公共政策决策和管理，以实现公共目标的过程和结构”，“否则公共目标难以实现”。⑨笔者以为，根据这一定义，对口支援边疆民族地区可被视为一项具有中国特色的协作治理模式。在党和政府的主导下，参与对口支援的各级、各方政府，以及部分企事业单位围绕对口支援这一“政治任务”形成了多维互动关系，其中府际协作治理关系占据主导地位。众所周知，尽管“合作是人类更好的生存策略”，⑩但人类的合作行为普遍面临诸多困境。(11)造成这些困境的根本原因就在于利益相关者之间的利益冲突。(12)只有构建完善的利益冲突协调机制，才能提高合作效能、推动合作的持续化。“利益关系”是府际关系中最为核心的关系之一，(13)只有构建和谐的府际利益关系，才能切实提高府际协作治理质量。(14)在对口支援边疆民族地区中，只有在认识到各级、各方政府的根本利益具有一致性的基础上，正视局部存在的府际利益差异与冲突，着力构建和谐的府际利益关系，才能进一步提升对口支援政策的效能，改善边疆民族地区治理绩效，助推边疆民族地区经济社会发展，促进族际整合与民族团结，维护边疆民族地区的稳定与安全。

       二、对口支援边疆民族地区中的府际利益相关者及其目标函数

       在国家治理视野下，对口支援边疆民族地区，是党和中央政府基于国家整体利益，将支援方的部分人力、财力、物力和智力资源配置到边疆民族地区，以解决边疆民族地区经济社会发展突出问题的政策实践。这一政策的运行，既离不开中央层面的高位推动，也离不开支援方和受援方的协作治理，必然涉及中央与地方政府、支援方与受援方政府之间利益关系的重构。尽管各级、各方政府在对口支援边疆民族地区中的根本利益具有一致性，但其具体利益诉求具有明显差异。只有厘清主要的利益相关者及其目标函数，才能进一步分析各利益相关者之间的利益冲突，并寻求利益协调的有效途径。借助系统分析法和层次分析法，当前对口支援边疆民族地区的主要府际利益相关者及其目标函数可归纳如下：

       第一，中央政府及其利益目标。中央政府是对口支援政策的制定者，“支援方、受援方政府是政策适用主体”。(15)虽然中央政府不属于支援方的范畴，但从央地关系角度看，中央政府必然是对口支援政策运行中的重要利益相关者。总体而言，中央政府是国家整体和长远利益的代表者和维护者。边疆民族地区治理不仅影响边疆民族地区的稳定与发展，还关乎整个国家的长治久安，进而关乎国家整体和长远利益。长期以来，边疆民族地区各族人民在守疆卫土、支持内地发展等方面做出了巨大贡献。但受发展基础薄弱、发展环境欠佳、生产力水平落后、人力资源积累不足，以及国家梯度发展战略等诸多因素的影响，边疆民族地区内生发展能力相对不足，发展相对滞后，社会稳定的基础相对脆弱。因此，中央政府必须发挥“集中力量办大事”的体制优势，有效动员全国资源，强化边疆民族地区治理，以实现和维护国家的整体与长远利益。中央政府的总体利益目标可以分解为四个方面：一是支援方能够根据统一部署，积极贯彻落实中央有关对口支援的重大决策，助推国家重大战略在边疆民族地区的落实，提高国家对边疆民族地区的整合能力，推动边疆民族地区的长治久安，逐步形成边疆民族地区与内地优势互补、协调发展与共同繁荣的良好局面；二是边疆民族地区在援助下，不断提高发展的内生能力，逐步减少对中央和援建省市的依赖，有效避免“援助依赖”现象的产生；三是逐步形成中央政府纵向支持和地方政府横向支援的合力，从而减轻中央政府支持边疆民族地区发展的财政压力；四是进一步强化边疆地区各族人民的国家认同，并在国际国内塑造良好的政府形象。

       第二，支援方政府及其利益目标。在中国行政体制下，“地方政府具有双重代理功能”，(16)地方政府既要维护中央政府的权威和国家的整体利益，也要维护辖区内相对独立的利益。省级政府是中央下达的对口支援任务的承接者。在支援任务分配过程中，一些省级政府及其下属职能部门直接承担对口支援的各项任务；一些省级政府则将其部分支援任务发包到发展水平较高的地市级政府。(17)因此，支援方政府主要包括省和地市两级政府。根据政策实践，支援方政府对受援方的援助是无偿的。但这并不意味着支援方政府在对口支援中就没有利益诉求。首先，从经济利益角度来看，支援方政府希望与受援方形成互利共赢的合作局面。如一些省市希望能够充分利用边疆民族地区的资源能源优势，以缓解发展中的资源能源压力。一些省市希望边疆民族地区能够更好地承接本省市的产业转移和技术转移，共建产业园、开发区。其次，一些支援方政府希望在对口支援资金使用和项目管理方面拥有更多自主权和决策权，以凸显支援方政府在对口支援中的主导权，从而更好地服务其政治、经济等方面的利益诉求。再次，扩大支援方政府的政治与道德声誉也是支援方政府追求的重要利益。如一些支援方政府在援建过程中希望修建一批标志性建筑、建设一批示范性项目和献礼工程，(18)以彰显其支援力度和成效。一些支援方政府希望各级媒体对其援助事迹进行广泛报道，以争取上级政府、社会各界的认可。此外，援建方政府也可能以对口支援中的付出为理由，向上级政府争取其他方面的政策性支持，以此作为其参与对口支援的回报。

       第三，受援方政府及其利益目标。从当前政策实践来看，受援方政府主要包括省(自治区)、地市(州)和县(区)三级政府。每一级政府都希望能够在对口支援中争取更多利益。总体而言，受援方政府的基本利益诉求是争取支援方政府在完成中央政府“规定动作”的基础上投入更多资源，给予更大支持，并实现对口支援的长期化。如有学者指出，在对口援藏过程中，“西藏自治区的领导人对援建项目的态度当然是‘韩信点兵，多多益善’，尽一切可能争项目要项目”。(19)争取项目和资金甚至成为一些受援方政府的主要工作。(20)又如在新一轮对口援疆过程中，新疆维吾尔自治区主要领导在会见支援方党政负责人时多次公开明确表达了新疆的利益诉求：希望湖北省“加大援助力度”；希望天津市“积极参与新疆丝绸之路经济带核心区建设”；希望上海市“继续使对口援疆工作走在全国前列”；希望江苏省“加大援疆力度，扩大援疆工作领域，提高援疆综合效益”；希望广东省“把更多改革开放的经验和模式带到新疆”。(21)具体而言，受援地政府的利益目标可归纳为以下方面：一是希望支援方投入更多资源。二是希望在援助规划、援助资金与项目管理等领域拥有更多话语权和决策权。三是希望改善基础设施条件，提升教育、医疗卫生等公共服务事业发展水平，从而一方面为本地经济的发展创造良好的环境，增强本地的内生发展能力；另一方面着力提高保障和改善民生的能力，持续提高广大民众的社会福祉，不断夯实社会和谐稳定的基础。四是希望本地企业和普通民众能够在工程兴建、产业援助中分享更多红利，以更好地带动当地产业发展，吸纳更多的劳动力，进一步增强对口支援的包容性。

       三、对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突及其影响

       在对口支援边疆民族地区过程中，尽管府际协作关系占据主导地位，各级政府的根本利益具有兼容性和一致性，但府际利益冲突仍然在一定范围内存在，并可能导致一系列负面影响。

       (一)纵向府际利益冲突及其影响

       纵向府际利益冲突集中表现为经济利益冲突，可分为中央政府和地方政府(主要是省级政府)，以及省级政府与市、县级政府之间的利益冲突，主要表现在以下两个方面：

       第一，中央政府和省级支援方政府之间的利益冲突。改革开放初期，支持边疆民族地区发展的经费由中央政府以纵向转移支付的方式划拨。(22)但在“划分收支、分级包干”财政体制下，中央政府财政自给率较低，其对边疆民族地区的大量财政支持，导致“弱中央强地方”问题进一步凸显，中央政府权威和国家能力出现弱化趋势。(23)为缓解财政压力，中央政府开始以政治任务的方式将对口支援任务分配给各支援方政府。在地方政府的财政自给率总体高于中央政府的财政自给率的情况下，地方政府将部分资金用于对口支援边疆民族地区，不仅可以缓解中央政府的财政支出压力，而且有助于促进边疆民族地区的发展与稳定。

       然而，1994年的分税制改革使中央政府的财政自给率逐渐大幅攀升，地方政府的财政自给率则显著下降(见图1)。与此同时，地方政府的事权不降反增，导致地方政府财权与事权严重失衡。在这一背景下，如果支援方政府继续承担大量的援助资金支出责任，必然削弱地方政府的财力、减少其辖区内的利益，甚至加剧地方政府的债务风险，从而凸显中央政府和地方政府的利益冲突。

       在以上情况下，对口支援被一些人认为是“中央请客地方买单”和“中央‘侵蚀’地方财力的现象”，地方政府由此陷入了“被对口支援”的困局。(24)特别是一些省份长期承担多项对口支援任务，其财政支出压力更大，甚至可能陷入“支援疲劳”状态。如浙江省自1990年以来，承担了所有全国性对口支援任务。(25)据统计，浙江省对口支援了西藏、新疆等13个地区，支援任务相当繁重。虽然浙江是东部发达省份，经济体量大，但过大的支出压力必然影响其辖区内的利益。而对一些财力相对薄弱的支援方政府而言，对口支援显然更是加重了其财政负担，不可频繁使用。(26)如安徽省虽然地处中部，但其人均GDP在全国各省市的排名中总体靠后，长期参与对口支援毋庸置疑增加了其财政支出压力，不利于其经济社会发展和民生改善。

       第二，中央政府与受援方政府之间的利益冲突。出于加快发展、维护民族团结、促进社会稳定、整固国家边疆等多方面的需要，受援方政府自然希望中央政府在加大支持力度、实施更多优惠政策的基础上，利用其最高行政权力要求支援方政府进一步加大支援力度，调动更多资源。但中央政府在加大支持力度的同时，也必须站在全局和长远的高度协调多方利益，因此可能难以满足受援方政府日益增长的援助需求。1994年，时任国务院总理李鹏在第三次西藏工作座谈会上的讲话，很好地反映了中央政府和受援方政府可能出现的利益冲突问题。李鹏指出：“这次西藏同志提出的要求，应该说基本上都解决了。昨天下午我又主持总理办公会议，再次研究解决支援西藏的有关问题，争取在国家力所能及的范围内，更多地满足西藏的要求。……有些要求没有能够完全满足……西藏的同志也要从大局出发，理解和服从中央、国务院的决定。”(27)而在对口支援边疆民族地区过程中，类似受援方援助需求日益增长与中央政府难以完全满足其需求所导致的利益冲突，或将大量且长期存在。由此导致的问题是：一方面可能滋长受援方“等、靠、要”思想，从而产生“援助依赖”现象；另一方面其他经济社会发展相对滞后的地区易产生攀比心理，甚至不平衡心态，使中央政府有效平衡各方利益的难度不断增大，甚至可能削弱中央政府的权威。

       图1 改革开放以来中央/地方政府财政自给率及中央政府财政收入/支出占比

      

       注：各项数据根据《中国统计年鉴》(2014)相关数据计算得出其中：政府财政自给率=财政收入/财政支出；中央政府财政收入(支出)占比=中央政府财政收入支出/全国财政收入(支出)。

       第三，省级政府与其辖区内承担对口支援责任的下级政府之间的利益冲突。如前文所述，一些省市将其对口支援任务发包给其辖区内经济实力较强的下级政府。在这一支援任务分配模式下，省级政府与其辖区内承担对口支援任务的下级政府之间也可能存在类似中央政府与省级政府之间的利益冲突。

       第四，受援方各级政府在援助资源分配中的利益冲突。处于权力高阶的政府可能利用其权力优势，获取援助资源分配的优势，损害处于权力低阶的政府的利益，从而引发受援方各级政府之间的利益冲突。这将不利于对口支援资源的合理配置，极易造成援助资源的浪费，并限制对口支援向基层政府和民众倾斜，阻碍中央“夯实基础”、“争取民心”等方针、政策的有效落实。

       (二)横向府际利益冲突及其影响

       对口支援边疆政策的运行主要由支援方和受援方政府协同推进，由此产生的府际关系更多体现为横向府际协作关系，而非府际竞争关系。虽然在对口支援政策运行中，横向府际协作占主导地位，但这种横向府际关系又属于典型的非对称性“嵌入式”治理模式，支援方在某种意义上可视为一种外来力量被嵌入到受援地区原有的政府治理结构中，且往往发挥主导作用。由此更易导致外来力量与原有治理主体之间的利益冲突。此外，还必须注意的是，横向府际利益冲突既可能产生在支援方和受援方政府之间，也可能发生于受援方政府之间。

       第一，支援方与受援方政府之间的利益冲突。从横向府际关系的一般理论和对口支援边疆民族地区政策运行的现实情况来看，支援方和受援方政府之间的利益冲突主要体现在以下两个方面：一是支援方和受援方在对口支援项目规划、资金分配与管理、项目管理等领域的利益函数差异。支援方提供援助资源，因而在相关领域往往拥有主导权，并将这种主导权视为自己独特的利益。而受援方政府出于各种原因，也希望能够在相关领域拥有更大的话语权和支配权，由此可能导致二者出现利益分歧甚至利益冲突。如部分受援地干部对支援方管理支援资金的做法就有意见，认为“钱给了我就由我们来用嘛”。(28)二是支援方政府在无偿援助的同时，也会想方设法维护其辖区内的利益，这就可能使受援方政府的一些利益诉求难以得到满足。如一些支援方政府受“肥水不流外人田”等传统思维的影响，倾向于优先使用支援方的企业和人员，以缓解本省市的就业压力，增加本省市的利税。这使受援地政府在培育本地企业、促进本地就业等方面的利益诉求很难实现，也使其辖区内企业和劳动力难以分享对口支援的红利，不利于增强受援地的内生发展能力。还有一些援建省市可能将本地产能过剩、资源能源消耗过大或低附加值的产业转移到受援地，而忽视受援地的生态环境承载能力，以及经济发展的长远利益，从而影响受援地政府推动产业结构升级、提升经济发展质量和生态环境保护等方面的利益。

      

       第二，受援方政府之间的利益冲突。在对口支援边疆民族地区政策运行过程中，支援方和受援方缺乏必要的结对意愿表达机制和自主权，结对关系主要由中央政府统筹安排。虽然中央政府确立了“定期轮换”方针，但从实践来看，支援方与受援方的结对关系确定之后，基本没有轮换。由于支援方政府的财力存在较大差异，长此以往便导致受援方接受援助的总量出现巨大差异，扩大受援地之间的发展差距，并容易引发受援地政府之间的利益冲突。以援藏为例，经济实力强大的省市在对口援藏中的投入远远超过其他经济实力较弱省份的投入。(29)而从受援地人均接受的援助资金来看，西藏各地市之间的差距也十分显著，如林芝地区在1994-2009年和2011-2015年之间人均接受援助资金达到昌都地区的10倍以上(如表1所示)。巨大的差距很难让受援方政府之间不出现相互攀比的情况，彼此之间的利益冲突也在所难免。由于这种结对关系由中央政府安排，若不有效落实“定期轮换”的方针或采取其他政策有效解决援助规模差距过大的问题，可能导致受援地政府对中央政府相关政策安排产生意见。

       四、对口支援边疆民族地区府际利益协调机制的优化路径

       利益相关者之间利益关系的和谐，既是公共政策得以持续运行的基本前提，也是提高政策运行效能的重要条件。有效协调公共政策运行中各利益主体之间的利益冲突，是公共政策设计与实施必须高度重视的工作。只有正视而不是回避对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突，并审视现有利益协调机制的作用及其限度，进一步完善府际利益协调机制，才能推动对口支援边疆民族地区政策的持续运行，并充分释放其政策红利。

       (一)现有利益协调机制的作用及其限度

       当前，协调对口支援边疆民族地区过程中的府际利益矛盾与冲突，主要依靠政治动员和道德情感规约这两种机制。二者相互支撑，为化解对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突、提升政策效能，提供了重要保障。

       第一，政治动员机制。政治动员有利于使不同政治组织和广大民众对一国国际国内战略意图达成某种共识，并“形成统一的行动纲领”，(30)从而具有强大的利益协调功能。在我国政治生态环境中，政治动员作为一种利益协调机制，往往可以发挥其他利益协调机制所难以达到的效果。从对口支援边疆民族地区的政策实践来看，党和中央政府在不同场合均反复阐述对口支援的政治任务属性，强调积极参与对口支援工作，是支援方义不容辞的政治任务和责任，要求支援方从“讲政治”、“顾大局”的高度，以“对党、对国家、对人民高度负责的精神”认真贯彻落实。而支援方各级地方政府的党政主要负责人更是积极回应上级党组织和政府的要求，将对口支援任务视为一项重要政治任务和“光荣使命”。即使对口支援边疆民族地区有违支援方政府的局部利益，但从“讲政治”的角度，支援方政府也必须无条件推进。因为参与对口支援的积极性在很大程度上体现支援方党政主要负责人的“政治忠诚和政治可靠性”。(31)由此可见，在对口支援过程中，政治动员不仅是党和中央政府在不同行政区划内实现利益和资源再配置的重要机制，(32)更是协调府际利益冲突的重要机制。虽然在中国政治体制下，政治动员在资源整合、利益协调方面具有独特优势，但这一利益协调机制也有其适用限度：一是随着我国市场经济体制改革的深入，为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，在边疆民族地区治理过程中，也必须尊重市场经济规律，充分发挥市场机制在资源配置和利益协调中的作用；二是政治动员在很大程度上是一种“强制型”、“压力型”利益协调机制，如果缺乏强有力的中央权威的保障，其利益协调的作用必然大打折扣；三是在行政分权、财政分权的政策环境中，过多依赖行政命令进行资源配置和利益协调，难免出现“以言代法，以权压法”现象，不利于推进对口支援的法治化。

       第二，道德情感规约机制。边疆、内地各省市都是中华民族大家庭中的成员。在中华民族传统美德和现行道德规范下，家庭成员之间、兄弟姐妹之间应重感情、讲道义、讲奉献，而不应重物质、求利益。对口支援边疆民族地区被视为是发展水平较高、发展能力较强的兄弟姐妹对发展能力不足、发展状况欠佳的兄弟姐妹的帮助，它承载着“民族平等”、“民族团结”、“共同繁荣”等价值理念，(33)体现的是兄弟姐妹之间的深厚情谊。这种观念和认识长期为党和政府所大力提倡，并获得广大民众的情感共鸣。这在很大程度上弱化了支援方追求自身利益的道德正当性，促进了对口支援政策的长期运行。当然，道德情感机制也会被支援方用来弱化受援方过强的利益诉求，从而又在另一层面发挥了其作为利益协调机制的作用。具体而言，支援方会立足于道德情感，努力将支援行为“塑造成无私、慷慨、无偿之举”，(34)以此获取受援方政府和广大民众的认同与尊重。当支援方与受援方发生利益冲突之时，受援方往往也会从道德情感的角度，在一些具体利益上向支援方做出必要的让步与妥协。道德情感在协调利益冲突方面虽然具有独特作用，但也有其功能限度。过分强调道德情感在府际利益协调中的重要作用，则可能忽视其他可能更加重要的利益协调机制的建设，从而增加道德情感规约机制在府际利益协调中的功能负荷，使其难以承受日趋复杂多样的府际利益协调之重。

       总之，虽然这两种机制在府际利益协调中有其内在局限，但仍将继续发挥重要作用。此外，随着对口支援边疆民族地区政策的逐步完善，以及我国府际协作治理机制的不断创新，一些支援方政府与受援方政府开始通过非正式的联席会议、对口支援备忘录、对口支援协议等方式来协调彼此的利益。这些协调机制开始显现出一定的价值，但因尚不健全而未发挥应有作用。

       (二)对口支援边疆民族地区府际利益协调机制创新的可能路径

       为更加有效地化解对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突，应在发挥现有利益协调机制重要作用的基础上，根据国家治理特别是边疆民族地区治理的新形势，进一步加强府际利益协调机制的创新，从而为完善对口支援政策、改善边疆民族地区治理绩效提供重要支撑。

       第一，强化支援方和受援方政府与民众的利益共同体意识。“观念建构利益”，(35)利益冲突的有效化解，也必须从观念的建构与革新着手。(36)千百年来的历史经验告诉我们，我国边疆地区与内地存在唇亡齿寒、荣辱与共、“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”(37)的利益共生关系。在对口支援边疆民族地区中，只有加强对边疆和内地政府及社会各界的利益共生意识的培育，使支援方和受援方都能更加自觉地维护国家整体和长远利益，而不是片面追求民族、地区的短期利益，才能为有效协调对口支援边疆民族地区中的利益冲突、形成边疆民族地区与内地互利共赢局面提供思想观念基础。一方面，支援方政府必须更加深刻地意识到，没有边疆民族地区各族群众建设边疆、保卫边疆，没有和谐的民族关系，其自身的发展也会受到制约。在对口支援中，必须着力强化支援就是“反哺”与回馈意识的培育。另一方面，必须加强各族民众的中华民族命运共同体意识的培育，着力强化各民族团结互助、合作共享、共同繁荣的理念。

       第二，着力培育各参与主体经济社会利益的增长点，推动对口支援走向对口合作。一是紧紧围绕国家重大战略的实施，拓宽双方合作的领域，提高合作层次。在探讨对口合作的领域时，一些人关注到的是边疆民族地区资源能源、劳动力、市场以及产业转移目的地对支援方的吸引力。这的确是当前双方合作的重要领域和突破口，但这仅仅是一些传统的合作领域。在我国边疆民族地区日益成为国家重大战略实施前沿和战略支撑区的时代背景下，(38)支援方政府应该抓住这一难得的机遇，主动创造双方合作的条件，构建双方合作的平台，将国家赋予边疆民族地区的政策红利转化为自身的发展优势，从而培育新的利益增长点。特别是随着“一带一路”等国家大战略的实施，新疆将成为丝绸之路经济带的核心区域，西藏将成为“面向南亚开放的重要通道”、云南也将成为“面向南亚东南亚辐射中心”。这些国家战略的实现，离不开受援方和支援方的通力合作。参与对口支援的省市可结合受援地的实际，找准受援地在国家重大战略实施中的重要位置，并通过双方更宽领域、更高水平的合作，一方面分享受援地所享受的国家政策红利，另一方面抢占国家向西开放开发的先机，努力将受援地建成本省市加强与“一带一路”沿线国家经济贸易往来的重要枢纽和窗口。如此，不仅可以推动国家重大战略的实现，还可使双方的合作不断深化，并实现互利共赢。二是创新利益共享机制，完善双方合作的动力机制。当前的对口支援以及开始出现的对口合作的动力主要来自行政指令和压力，而非双方基于利益互补、战略互动而产生的内生性动力。而要完成这种动力机制的转化，就必须创新利益共享机制。针对边疆民族地区资金不足、人才资源短缺、管理水平不高等现实难题，支援方可将辖区内的资金、人才和管理优势转化为债权、股权，从而既助推边疆民族地区经济社会发展，也参与支援地经济社会发展红利的分享，有效改变当前支援方和受援方在一定范围内和一定程度上存在的利益失衡局面，并推动对口支援由指令性压力型合作向主动性自愿型合作的转变，为双方的深入合作注入新的动力。

       第三，强化中央政府的“顶层设计”职能。中央政府的“顶层设计”，应在对各种府际利益关系进行研判的基础上，注重从源头上减少和防范各种利益冲突，注重利益协调的制度化。为此，可从以下方面进行探索：一是在中央政府层面，成立专司对口支援边疆民族地区事务的机构。从中央政府现有机构设置来看，国家民委可承接相关职能。但一方面民委的作用容易受到诸多因素的牵扯，(39)另一方面也易导致片面地从民族问题的角度解决区域问题，致使一些非民族问题民族化，从而增加问题解决的复杂性。因此，可由国家发展改革委员会牵头整合已有协调机构，组建功能完备、协调有力的专门机构。该机构应负责对口支援的相关制度建设，制定对口支援的中长期规划，统筹协调对口支援的重大事项，从中央层面对支援方和受援方政府难以解决的利益冲突进行事前干预和事中调解，以弥补地方政府横向利益协调机制的不足。二是从中央政府层面逐渐完善针对支援方的利益补偿机制。中央政府可运用税收减免、产业与区域政策优惠等政策工具，合理补偿支援方政府在对口支援中的利益转移。三是落实“定期轮换”原则，统筹安排部分援助资源。根据支援方和受援方的经济社会发展水平，按照“定期轮换”的原则，对现有结对关系进行适当调整，或将经济实力较强省市的部分援助资金进行统筹安排，以更好地整合和配置支援方和受援方的资源，有效防范因对口支援所导致的不同受援地发展差距增大的问题。四是完善监督检查制度和绩效评估制度。加强对对口支援过程的监督，构建绩效评估制度，以保障中央政府的决策得以贯彻落实。对政策执行不力的组织及个人进行适当惩戒，以保障对口支援的持续有效。五是构建对口支援重心下沉的长效机制，确保对口支援项目和资源向基层倾斜，从而有效化解受援方各级政府在援助资源分配中的利益冲突。

       第四，完善支援方和受援方政府之间的利益表达与沟通机制。利益冲突的协调，首先需要利益的表达与沟通。为使支援方和受援方政府更加通畅地表达自己的利益，应进一步完善以下机制：一是建立支援方和受援方党政主要领导定期会晤制度，定期召开主要领导联席会议，确保双方政府在宏观和中观层次增加面对面的利益协商机会，提高双方利益协调层次，增强利益协调力度，以增加彼此的利益互信和共识。二是完善直接参与对口支援具体事务政府工作人员的定期沟通机制，保障对口支援过程中双方的具体利益诉求能够及时为对方所知晓，并通过共同协商的方式达成利益共识，从而将对口支援中的具体利益冲突控制在萌芽状态，防止一些小的府际利益冲突演化为更大范围、更加剧烈的利益冲突。

       五、结语

       本文在国家治理的视野下，主要从府际协作治理的视角探讨了对口支援中的府际利益冲突及协调问题。对策建议有两个方面，一是通过观念与制度创新有效防范和管控相关府际利益冲突；二是培育各参与主体的经济社会利益增长点，推动对口支援走向对口合作，促进支援方和受援方优势互补与利益共享。从政策演进来看，对口支援边疆民族地区政策将沿着两个向度发展：一是法治化。对口支援边疆民族地区也必须依法推进。不仅要充分发挥法律在“调解人们利益关系、化解矛盾、伸张正义”(40)等方面的重要作用，不断提高利益协调的法治化水平，还需要将法治精神体现到对口支援边疆民族地区政策设计与实施的每一个方面。当前亟须推进的工作是以法律形式明确中央政府和地方政府对口支援边疆民族地区的法定义务和权责利，尽快将对口支援的政治任务上升为法律义务，以法律形式保障边疆民族地区获得利益补偿的权利。(41)二是从对口支援走向对口合作，促进利益共享。在对口合作中促进边疆民族地区“创新、协调、绿色、开放、共享”式发展，维护社会长治久安，发挥边疆民族地区在“一带一路”等国家重大战略实施中的支撑作用和在中国大国成长中的拱卫作用，将是党中央、中央政府、支援方和受援方政府共同面临的重大课题。总之，法治化体现的是对口支援政策发展的理性化趋势，对口合作则回应的是政策的互利性、有效性和持续化要求。两大演进趋势也为理论研究指明了方向和重点。

       注释：

       ①参见周平：《边疆在国家发展中的意义》，《思想战线》2013年第2期。

       ②参见朱光磊、张传彬：《系统性完善与培育府际伙伴关系——关于“对口支援”制度的初步研究》，《江苏行政学院学报》2011年第2期。

       ③参见Xuepeng Qian,Weisheng Zhou,Koichiro Yamada,Qian Wang,"Pairing Aid System in Disaster Relief and Recovery Management:Lessons from Wenchuan Earthquake in China," http://www.iiirr.ucalgary.ca/files/iiirr/A3-2_.pdf。

       ④参见国家民委政策研究室：《国家民委民族政策文件选编(1979-1984)》，中央民族学院出版社1988年版，第245页。

       ⑤如在2014年5月召开的第二次中央西藏工作座谈会、2014年9月召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会、2015年8月召开的第六次中央西藏工作座谈会，以及2015年9月召开的第五次全国对口支援新疆工作会议等重要会议上，习近平等党和国家领导人均强调了这一问题。

       ⑥参见靳薇：《西藏援助与发展》，西藏人民出版社2011年版；马戎：《新疆对口支援项目实施情况的调查分析》，《中央民族大学学报》2014年第1期；王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，西藏藏文古籍出版社2012年版；潘久艳：《全国援藏的经济学分析》，四川大学出版社2009年版。

       ⑦参见杨道波：《对口支援和经济技术协作法律对策研究》，《中央民族大学学报》2006年第1期；熊文钊、田艳：《对口援疆政策的法治化研究》，《新疆师范大学学报》2010年第3期；王永才：《对口支援民族地区的法理基础与法治化探索》，《中央民族大学学报》2014年第5期；王永才：《对口支援民族地区的问题与法治反思》，《黑龙江民族丛刊》2014年第2期。

       ⑧参见朱光磊、张传彬：《系统性完善与培育府际伙伴关系——关于“对口支援”制度的初步研究》，《江苏行政学院学报》2011年第2期；郑春勇：《论对口支援任务型府际关系网络及其治理》，《经济社会体制比较》2014年第2期。

       ⑨Kirk Emerson,Tina Nabatchi,Stephen Balogh,"An Integrative Framework for Collaborative Governance," Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.22,No.1,2012.

       ⑩Elizabeth Pennisi,"How Did Cooperative Behavior Evolve," Science,Vol.309,No.5731,2005.

       (11)参见Andrew M.Colman,"The Puzzle of Cooperation," Nature,Vol.440,No.7085,2006。

       (12)参见Mancur Olsen,The Logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups,Cambridge,MA:Harvard University Press,1965。

       (13)参见谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》2000年第1期。

       (14)参见Chris Ansell,Alison Gash,"Collaborative Governance in Theory and Practice," Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.18,No.4,2008。

       (15)余翔：《发展型社会政策视野下的省际对口支援研究——基于汶川地震灾后重建案例》，浙江大学出版社2014年版，第37页。

       (16)孙宁华：《经济转轨时期中央政府与地方政府的经济博弈》，《管理世界》2001年第3期。

       (17)参见于永利：《灾后对口支援的模式与合作化转向》，《今日中国论坛》2013年第17期。

       (18)参见马戎：《新疆对口支援项目实施情况的调查分析》，《中央民族大学学报》2014年第1期。

       (19)靳薇：《西藏援助与发展》，第159页。

       (20)参见李瑞昌：《界定“中国特点的对口支援”：一种政治性馈赠解释》，《经济社会体制比较》2015年第4期。

       (21)参见天山网新闻中心：《19援疆省市党政代表团密集来疆调研》，天山网，2014年8月27日。

       (22)参见《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，国发[1980]33号。

       (23)参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第2页。

       (24)参见周晓丽、马晓东：《协作治理模式：从“对口支援”到“协作发展”》，《南京社会科学》2012年第9期。

       (25)参见郑春勇：《论对口支援任务型府际关系网络及其治理》，《经济社会体制比较》2014年第2期。

       (26)参见沈文伟、黄月珍：《中国灾区重建对口支援政策之分析》，《浙江工商大学学报》2012年第4期。

       (27)中共中央文献研究室：《西藏工作文献选编》，中央文献出版社2005年版，第465页。

       (28)政协上海市委员会文史资料委员会、中共上海市委党史研究室：《口述上海对口援藏》，上海教育出版社2014年版，第88页。

       (29)参见王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，第290页。

       (30)参见邢华：《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》，《政治学研究》2014年第5期。

       (31)谢伟民等人认为，对西藏的援助来自中央的指令性命令，即完成“关系党和国家工作全局的政治任务”，其出发点是“讲政治、讲大局”，援藏的积极性关系到援助方“政治忠诚和政治可靠性”。参见谢伟民、贺东航、曹尤：《援藏制度：起源、演进和制度体系》，《民族研究》2014年第2期。

       (32)参见刘铁：《对口支援的运行机制及其法制化——基于汶川地震灾后恢复重建的实证分析》，法律出版社2010年版，第91-93页。

       (33)参见谢伟民，贺东航，曹尤：《援藏制度：起源、演进和制度体系》，《民族研究》2014年第2期。

       (34)参见夏少琼：《对口支援：政治、道德与市场的互动——以汶川地震灾后重建为中心》，《西南民族大学学报》2013年第5期。

       (35)参见Alexander Wendt,Social Theory of International Politics，北京大学出版社2005年版(影印版)，第113页。

       (36)参见胡元梓：《从多重维度深化对社会政治冲突的认识》，《探索与争鸣》2014年第8期。

       (37)参见《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》2014年9月30日，第1版。

       (38)参见丁忠毅：《“一带一路”建设中的西部边疆安全治理：机遇、挑战及应对》，《探索》2015年第6期。

       (39)参见靳薇：《西藏援助与发展》，第304页。

       (40)参见孙国华：《法的正义逻辑》，《人民日报》2015年5月25日，第16版。

       (41)参见熊文钊、田艳：《对口援疆政策的法治化研究》，《新疆师范大学学报》2010年第3期。

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