PPP模式下 BOT项目融资创新研究
□张宏霞
【内容摘要 】目前PPP模式在我国的基础设施建设中被广泛使用，它在一定程度上解决了资金问题，从而让政府财政的压力得到有效缓解，但现如今它还不够成熟使得对BOT项目的财务风险还不能进行有效的规避，本文主要对PPP模式下的BOT项目进行简要的分析。
【关键词 】PPP模式；BOT项目融资创新；投资结构；BOT项目人才培养
一 、引言
供给侧改革要求要扩大有效供给，促进经济社会持续健康发展。在此背景下，公共投资已经形成了多元投资主体并存的局面。通过推行混合所有制和PPP模式，使政府的负担减少。在PPP的多种模式中，BOT模式因其突出的优势成为了许多国家吸引民间资本完善基础设施的新兴手段。
BOT是社会资本投资参与国家基础设施建设的一种新型投融资方式。BOT模式是债务和股权相混合的产权。采用BOT方式建设的工程项目，一般都是资本大型、技术密集的项目，主要集中于市政、道路、交通、通信等方面。BOT项目的资金来源全部依靠外资或民营资本，其主要适用于规模较大、涉及专业较单一、关系较简单的项目，它的风险和利益相对容易确定。我国BOT是以地方政府为源头进行实践的。由于中国快速发展起来的经济，经济发展过程中基础设施的显著作用又显现出来。北京和上海等市陆续发布了地方性的基础设施管理经营办法，按照“试点先行、逐渐推进、规范发展”的要求和路线，BOT模式开始迅速发展。
二 、推进 BOT的现实意义
(一)使基础设施建设加快脚步，从而减少政府负担。要想达到国民经济之前定下的目标，要采取增加基础设施的资金，努力增加需求的方式，但财政却很难承受。如果将要进行的一些项目从政府转交给私营企业出资、构建和运营，不但可以分担债务上的负担，减少在经济发展过程中缺少资金的问题，而且还能把原本要使用的部分转移给其他有需要的项目中，这样会使得人们在一个更好的环境中生存，对我国的经济建设良性发展有很多的好处。
2.基层党组织缺乏培养动力。每年，各基层党组织分配的发展党员名额基本固定，这对于改善党员队伍结构，推进基层党组织建设整体协调发展，具有重要意义。但同时，这也成了一把双刃剑。入党积极分子培养工作水平高低、质量好坏，对各级党组织的年度考核和评先树优工作的影响不大，造成各基层党组织改进入党积极分子培养工作的积极性不高，提升入党积极分子整体水平的动力不强，培养工作在一定程度上主要依靠入党积极分子的“自我培养”和“自我成长”。
(二)变化投资结构，推进体制改革。一直以来，中国的基础设施建设投资机制都很单一，基础设施方面都是由政府来经营，这就存在着许多的问题，如效率不高、管理方法落后、缺乏对设施完工后的必要维护、竞争意识不足等。如今，公共设施等出现滞后，主要是由于政府没有对项目的运行采取必要的行政手段，不能对其产生有用的控制效果。启用BOT项目，不仅补充了财政力量上的不足，还因此产生了竞争意识，帮助调整了基础设施在经济方面的机制，使政府包办一切的局面得到改善，使公司服务的质量与生产水平得到提升，进而加强公司的服务经营意识，提高工作的效率。
(一)建立完善的政策框架和法律框架。要不断完善我国的BOT法律法规，让设立BOT专项法律变成最根本的目标。应该尽快通过观察国际金融市场的现况和与其他各国开展成功经验的交流，以最快的速度制定一个专项法律，来使BOT模式的运作方法与操作流程变得规范，让现有的法律制度和BOT模式有一个完美的衔接，让BOT模式存在于良好的法律环境之中。
运行上，制订激励措施，营造编纂氛围，努力调动牵头处室和参与部门（单位）的积极性，众手成志，齐心协力，分工负责，相互配合，每个阶段及时召开运行会议，共同商讨志稿问题，创先争优，督促落后，保证了编纂工作有序推进、平稳运行。正确处理继承与创新、前志与续志、实际与理论的关系，在篇目设置符合发展实际、记述内容随事业发展拓展范围、图文并茂直观反映现实等方面进行了有益探索，取得了一定成效。
三 、发展 BOT过程中存在的问题
(一)缺乏完善的BOT法律法规。我国利用BOT方式发展我国基础设施建设的法律不尽完善，目前，仅有的只是几个规范性文件。条文内容也比较简陋，存在着许多立法空白，对BOT项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未涉足，例如特许授权法律文件采用何种形式问题、特许授权文件与其他合同的关系问题等。外国的投资者最担心的是经济政策方面的风险以及在合约期间内政府能否对合同认真执行，这就在一定程度上造成投资收入的不确定性，从而严重影响国外投资者的信心，成为今后影响我国发展BOT模式的最大障碍。
(二)缺少政府保证与担保。目前，中国经济正处于转轨时期，在中国实施BOT项目存在着大量的经济政策性风险，如利率风险、汇率变动风险、法律政策风险、通货膨胀等。BOT项目投资者往往要求我国政府在特许授权的法律文件中做出种种保证。目前的法律法规对于一些私人投资者所关心和期望的问题，诸如限制竞争保证、土地保证、投资回报率保证等，都没有作出具体的规定。对BOT项目资本进出我国面临的人民币兑换成外币及汇出、支付手段等风险进行的保证是外商最为关注的政府保证问题。这势必给政府和投资者进行BOT项目谈判带来很大的困难。
完善的BOT专项法律需要包含：规定BOT模式的准入条件和领域；规范特许权的意义、主体、性质，明确授予对象的资格和授予的方式等；严谨地确立特许权协议包含的内容，使特许权协议有着规范的文本；清晰地规定各方的义务和权利；规定项目企业不同的股债比例要求，并要严格规定项目企业的建立可以运用“先登记，后出资”的方法；建立健全项目风险的分担体制；规定BOT模式法律的适用范围和争议的解决办法。建立完善的法律体系，不仅颁布法律，还要保证这些法律的严格执行，有一套完善的行政裁决制度，以此来加强执法当中的公开度，并要在BOT项目的运营期间加强这些法律法规的连续与稳定性。
(四)缺乏BOT的有关人才。BOT模式属于系统工程的一种，它涉及面很广，包括了贸易、交易、国际金融、创新技术、资产检测等很多方面，这就需要对政策性以及技术性有较高的要求，并且要有一些规范的运作方法和准则，让懂得法律法规、经济、学术、财务以及合同等多个方面的新型人才来实施，来为工程的顺利实施作保证，这是工程可以顺利执行最基础的人才方面条件。可是因为实施BOT模式在中国境内也一直没有大范围地推进，在进行实地操作的时候与外商的讨论交流也比较艰难，给外商留下投资环境恶劣的不良印象，导致BOT项目如今在国内虽然在逐步发展，但是真正懂得的人其实很少，即使了解也是一知半解，所以BOT项目方面人才的缺乏是其不能在中国快速推广的一个重要原因。
where n and x are the damping ratio and cut-off frequency of sensors.Fortimedomain modeling,are selected as state variables and ys=xsas output variable.Thus the sensors state space modeling can be written as
(三)提高项目的工作效率以及管理水平。因为BOT项目通常都涉及到较长的建设时间和巨额的资金投入，所以有着很大的风险，承包方想要尽自己的全力去控制风险，获取利益的最大化，在管理与运营这些方面，运用产出目标与实施合同来提高企业的工作效率。这需要在项目实施之前运用符合大众的设计和严谨的科学知识，在运行的这一时间段内加大管理力度，这对提高管理水平起到了重要的带头作用。因此使公共部门的职能体现在了形成有助于公平公正的机制、制定战略性的目标以及出台战略性政策这几方面。
四 、完善 BOT融资模式的对策
转化思想是把未知解的问题转化到在已有知识范围内可解的问题的一种重要的数学思想方法．我们经常通过不断的转化,把不熟悉、不规范、复杂的问题转化为熟悉、规范甚至模式化的、简单的问题．
(三)BOT运作不规范。我国目前BOT项目只有个别是建立在有限追索权上的，中央和地方政府经济方面的担保不包含在其中。这几年以来，各级政府运用BOT模式实施了几个BOT项目，这些项目只有一个建设—运营—移交的流程，但却没有有限追索的特殊性质，所以一般把这种方式叫做“准BOT”。由于有多方参加，要求相对复杂的法律和机构框架，需要较长的时间和较多的前期资金来准备和完成一项BOT融资协议，只有规模较大的项目才适合做BOT。但由于准BOT不具有有限追索的特性，项目贷款需要计入项目公司股东的资产负债表，限制了股东为其他项目融资的能力。
(二)加强政府的保证。通常，BOT有两种风险：一种是不能控制的风险，这和宏观市场环境有关，超过了项目公司可以控制的范围；还有一种是可以控制的风险，包括了可以自己管理与操控的。BOT模式用信用担保协议的方式，项目者可以把风险进行合理的承担，是BOT模式走向成功之路的关键。政府进行担保，是推进我国BOT模式发展所必须的。
根据国际经验并且结合我国的情况，政府加强担保与保证要通过这三点：第一，后勤保证。通常，BOT项目包含在基础设施项目中，项目运行的时候一定会包括资源使用。因而政府一定要保证后勤，比如，提供较长时间土地的使用权。政府要主动协调好水力、电力、交通、邮电等一些职能部门，配合搞好项目实施方和政府的关系，使项目的运行有一个好的环境。第二，税收保证。政府部门要在税收上给予一定的优惠。要全额征税，这些金额也一定会在成本中，结果也是由自己直接或者间接的承担，所以，对BOT项目进行税收优惠对政府也是有利的。于此同时，还应在税收政策、法律法规改变的时候适当调整服务或者产品的价格。第三，外汇兑换保证。通过购买合同售给使用者，企业收取的是人民币，这个过程没有创汇，但是很多时候都要用到外汇，这就需要我国政府保证可以将人民币兑换成外汇，还要在兑换时就可以拿到足够的外汇。
(三)规范BOT项目的运作过程。要想做到规范，就要从以下三方面入手：第一，健全BOT项目管理机构。设立专业的BOT项目管理机构对其进行专门的管理，能够使程序上不规范、管理上不严格、工作上不专业等问题的出现变少。另外，还要创立BOT项目专门的咨询机构，让政府可以享受咨询服务，更好地给投资者提供援助。第二，用招投标的方式选择投资人。BOT项目的准备工作主要是选择投资人并在同时筹集项目资金和各种建设条件，虽然可以采用协商，但是协商不是很稳定，个别地区吸收投资的时间较短，想选择出一种有最合适的技术、资金与收益相结合的投资方案，用招投标确定BOT项目投资的出资者是最好的方法。第三，建立规范的合同范本。因为有许多参与方加入BOT项目，为了避免一些没有必要纠纷和矛盾，有必要去规范合同的范本，政府与项目公司一起签订，以此来使各方的权利、责任、义务明确。合同中对收费标准、经营期限、优惠政策、政府部门保证、管理这些内容进行明确规定，是BOT项目能够顺利运行的基本保障。
(四)培养专业的BOT人才。BOT模式的专业人才要包含管理人员、有关项目的执行人员、政府方面的决策人员等，这些专业人才一定要有丰富的金融以及法律方面的知识，对BOT模式的运行办法和规则非常熟悉，具备生产管理、项目操作、控制风险、合同签订等多领域的能力。我国应该加快对BOT模式工作的普及，积极培养有关方面谈判、评估和招标的人才，培养出一批既可以对外谈判又懂得BOT知识的优秀人才。因此应该组织有计划、分层次的培训工作，有效的培训途径主要有：派遣一些专业人员到国外去考察一下重要的BOT项目，对项目的设立、招投标一直到建设经营以及移交等整个过程有一个具体的了解，深入了解其他各国政府对BOT模式的经营办法和法律制度，借鉴成功的案例并且找到失败的关键；邀请国外的知名学者和专家到中国对专业的人才以及重点项目的负责人员进行专业的培训等。
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【基金项目 】本文为2016年度辽宁省社科规划基金项目“混合所有制下辽宁公共投资合作模式选择与治理机制研究”(编号：L16BJY002)和2017年度大连大学博士启动基金项目“供给侧结构性改革下辽宁推广PPP问题研究”(编号：2017QL009)成果。
【作者单位 】张宏霞，大连大学经济管理学院
标签：ppp模式论文; BOT项目融资创新论文; 投资结构论文; BOT项目人才培养论文; 大连大学经济管理学院论文;