党依法执政的重大理论和实践问题，本文主要内容关键词为：依法执政论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是我们党全面总结半个多世纪以来的执政经验，积极适应建立社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要，主动应对经济全球化和错综复杂的国际局势所作出的战略性论断，具有重大的理论意义和实践意义。从1996年我们党提出依法治国的基本方略，到十六大报告提出提高依法执政的能力，再到十六届四中全会决定提出依法执政是党执政的基本方式，这既反映了我们党在新的历史条件下对治国执政思路一以贯之的理论探索，更反映了我们党对治国执政方式与时俱进的制度创新。
一、党依法执政是时代的本质要求
十六大报告明确指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这一深刻而精辟的论断，揭示了我们党在新的历史时期依法执政的必然性和现实性。
首先，从通过革命夺取政权到领导人民执掌政权，是党依法执政的必然选择。现代政治是政党政治，政党是政治生活的核心，执政党执掌国家政权是世界各国的普遍做法。但在表现形式上，因政党与国家产生的先后不同而有两种类型：第一种是国家先于政党建立，政党基于政权有序运作的需要而得以逐步形成和发展，政党与国家是一种寄生关系，只有在竞选中获胜的政党才能成为执政党，并通过其党员代表执掌国家政权而间接执政、幕后执政和轮流执政，西方国家的两党制或多党制即属此类。第二种是政党先于国家建立，政党领导人民推翻旧政权，建立新国家，国家的性质取决于政党的性质，政党与国家是一种共生关系，领导人民夺取政权的政党直接执政、一线执政和长期执政，我国即属此类。上述两种类型，都是特定国情的产物，都适应了特定国家的历史和经济社会发展的需要。就第一种类型而言，由于经过数百年的演进和发展，执政党与国家政权的关系已经比较成熟、稳定和有序，并逐步被纳入了制度化和法律化的轨道。而对第二种类型来说，领导人民夺取政权的革命党如何在革命胜利后迅速转变为执政党，把经济建设而非阶级斗争作为首要任务，把执政党与国家政权的关系建立在规范、稳定、有序的基础之上，则需要进行艰辛的探索和不懈的努力。在这方面，我们党有过指导思想上的严重失误。由于党执掌全国政权后没有及时和全面地实现向执政党的转变，没有一以贯之地把民主和法治作为执政的两大基石，导致党内民主、法治思想淡薄，专断、人治思想浓厚，斗争哲学和造反意识长期主导和影响着党的行为，直至最终发生了打倒一切、全面内战、自己向自己夺权的十年“文化大革命”。邓小平同志深刻总结了这段历史的沉痛教训，明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中进一步强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[2]这些具有里程碑意义的精辟论断，把法治的地位提到了前所未有的高度，构成了我国民主法治建设史上的伟大转折点，开辟了我国法治建设的新时代，从而使党依法执政成为一种必然的历史性选择。
其次，从在封闭条件下实行计划经济到在改革开放条件下发展市场经济，是党依法执政的现实要求。恩格斯在《共产党宣言》的《序言》中曾深刻指出：“《宣言》中始终贯彻的基本思想，即：每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史的基础。”[3]我国改革开放27年来所发生的巨大变化，其根本原因可以归结为从计划经济向市场经济的全面转变，以及由此产生的整个社会结构的全面转型所带来的生产力的极大解放，所形成的13亿人民积极性和创造性的空前释放。自然经济必然是人治经济，计划经济必然是权力经济，而市场经济则必然是法治经济。市场经济主体和利益的多元，政府与市场、社会关系的复杂，国内市场与国际市场的融合，以及政治、文化和社会的变迁，都有力地推动着整个国家管理、经济管理和社会管理迅速从人治向法治的转变，都必然要求民主立法、严格执法、公正司法，实行依法治国的基本方略，努力建设社会主义法治国家。20多年来，我国建立社会主义市场经济体制的过程，也就是大力推进依法行政和依法治国的过程。无论是依法治国，还是依法行政，它的前提、核心和关键都要求党必须依法执政；否则，实现法治就只能是纸上谈兵。当前，我国推进经济体制改革和实施依法治国方略都正处在攻坚阶段，迫切需要我们党适应社会主义市场经济规律和法治建设规律的要求，坚持和实行依法执政，不断提高党依法领导和驾驭社会主义市场经济的能力。
再次，从党对国家和社会高度集中的一元化领导到党对国家和社会的法制化领导，是党依法执政的体制呼唤。在革命战争年代和建国初期，我们党实行的是高度集中的一元化领导模式。应当说，这种领导模式对我们党领导人民夺取政权和巩固新生政权起到了至关重要的作用。但是，进入和平建设时期，继续实行这种领导模式，就很容易使党处于包办一切、领导一切、决定一切、管理一切的地位，从而直接导致各级政权组织的功能难以发挥，社会处于消极服从、整齐划一、缺乏自主性和生机活力的状态，甚至会导致党的领导权集中在个人手中。改革开放以后，针对党高度集中的一元化领导模式所带来的严重问题，我们党进行了党政分开模式的探索，党对国家和社会的领导开始朝着政治领导、思想领导和组织领导的方向转变，这对纠正和克服党高度集中的一元化领导模式所造成的党政不分的弊端产生了积极作用。但是，由于党政分开的表述过于简单，因而容易造成理论上的模糊和实践上的混乱。从理论上看，党政分开的概念并不准确。无论是在中国，还是在西方国家，政党均以执掌政权为天职，执政党始终是国家政权机器运行的动力和轴心，因而党政难以分开；从实践上看，过于强调党政分开容易为把执政党排除在国家政权体制之外制造借口，容易削弱、架空甚至否定党的领导。近年来，针对党政分开模式的不完善之处，也有的同志提出了党政一体化模式。但需要注意的是，党政一体化在实践中既可能重蹈党高度集中的一元化领导模式的覆辙，也可能变相成为西方国家执政党间接执政、幕后执政的翻版。因此，在党的执政模式问题上，我们既要跳出党高度集中的一元化领导模式的窠臼，又不能照搬西方国家执政党间接执政、幕后执政的模式，而必须在有利于加强党的执政地位、有利于完善人民代表大会制度这一执政载体的前提下，依法明确界定党与国家机关的不同职能、权限和责任，以及规定它们之间不同的活动范围、活动原则和活动方式，在此基础上实现党对国家和社会领导的规范化和制度化。而依法执政方式的提出和确立，无疑适应了党在新的历史条件下执政模式创新的需要。它有助于通过宪法和法律确认党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，表明我们党既不能置身于国家权力之外，也不是凌驾于国家权力之上，而是依照宪法和法律执掌国家政权，在依法执政中更集中、更有力地实现党的领导，从而既有利于防止党的领导权泛化和绝对化，导致过于集权；又有利于防止党的领导权虚化、弱化、被边缘化，造成执政权力丧失。
二、党依法执政要厘清执政主体、执政行为和执政责任三大核心要素
中国共产党依法执政是中外法制史上一个前无古人的重大法治创新。依法执政的提出，不仅将引起党的领导体制和领导方式的深刻变革，而且将对依法治国和依法行政产生深远影响；不仅是事关执政党建设、法治建设的重大实践问题，而且是事关党建研究和法学研究的重大理论课题。在法治领域，主体、行为和责任是三大核心要素，是任何法学研究和法治实践都无法回避的基本问题。因此，探讨依法执政，需要我们从理论和实践的视角来厘清执政主体、执政行为和执政责任这三大核心要素。
首先，依法执政需要明确执政主体。依法治国的主体是广大人民群众，依法行政的主体是各级行政机关，公正司法的主体是各级司法机关，那么，依法执政的主体是谁？不明确回答这一问题，就很容易造成理论上的混乱和实践上的危害。有的同志认为，依法执政的主体是全体党员；有的同志认为，依法执政的主体是执政党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表；也有的同志认为，依法执政的主体是各级国家政权机关中的党组；还有的同志认为，依法执政的主体包括所有的党组织。很显然，上述各种观点都是值得商榷的。笔者认为，其一，依法执政的主体不应当是全体党员。中国共产党有6960万党员，如果依法执政的主体是全体党员，就有6960万个执政主体，这无疑会导致执政主体的泛化，造成人人是执政主体、人人又都不是执政主体的主体虚置状态。其二，依法执政的主体不应当是在国家政权机关中担任领导职务的党员代表。中国共产党是直接执政、一线执政和长期执政的执政党，而不是西方国家间接执政、幕后执政、轮流执政的执政党；因此，党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表只能是执政党的一分子，只能代表执政党行使部分执政权力，而不可能像西方国家那样个人就是执政主体（如总统制或议会内阁制国家的总统或总理、首相代表执政党执政）。其三，依法执政的主体不应当是各级国家政权机关中的党组。根据《党章》规定，国家机关党组的主要任务是贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作等。但为了有利于发挥国家政权机关的作用，国家机关党组不应当以自己的名义、而应当以国家机关的名义统一对外履行政权职能，行使管理职权，承担法律责任。其四，依法执政的主体也不应当是所有的党组织。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、城市社区、村等基层党的组织，由于不是领导一级政权的党组织，因而不应当是执政主体。综上所述，依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。党的全国代表大会和由其产生的中央委员会行使党的最高执政权，闭会期间则由中央政治局和它的常务委员会行使；地方各级党委在党中央统一领导下行使所在区域的执政权，以保证党对地方各级国家政权机关的领导，并明确地方各级党委的执政责任。
其次，依法执政需要规范执政行为。执政党的执政行为是否公权力？这是需要认真分析和探讨的问题。在西方国家，当参加竞选的政党大选获胜后，“获胜党就接管政府。于是党的政策纲领就通过立法、行政指令和任命党员担任各级行政部门的首脑而变成政府的行动”[4]。无论是总统制国家，还是议会内阁制国家，政党只有执掌国家政权，才能成为执政党，而执掌政权的主要方式就是对行政权、立法权、司法权、人事权和军事权等进行不同程度的掌控。如美国竞选获胜的总统有权提名任命或直接任命约4000名对本党忠诚的政治官员，其中仅500名左右需经参议院批准。在我国，由于中国共产党处于长期执政和直接执政的地位，因而执政方式与西方国家有很大不同，但通过执掌国家政权来执政则无疑是共同的。十分明显，我国执政党执掌国家政权的权力本质上应当是一种公权力，它虽然不同于传统意义上直接对公民、法人产生强制力和执行力的公权力，但却是直接对国家政权产生掌控力和领导力的一种更加重要和更加宏观的公权力。长期以来，我们对规范国家公权力行为以及规范不同的国家公权力相互之间的关系比较重视，法律、法规相对健全，但对规范党的执政权这一公权力以及规范执政权与国家公权力相互之间的关系却严重忽视，法律、法规基本上是空白。如在我国的政治实践中，国家主席、副主席、全国人大常委会委员长、副委员长、国务院总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等国家领导人，均由中国共产党中央委员会提名，由全国人大选举或决定产生。但在我国宪法和相关法律中，却既没有任何关于执政党作为上述提名主体的规定，也没有任何关于执政党提名与全国人大选举或决定之间关系的规定，这无疑不符合依法执政的要求。因此，依法规范党的执政行为，就显得十分重要和紧迫。其一，要依法规范党的执政权的行使范围。概括地讲，党的执政权主要是指党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权；具体地讲，则主要包括制定政策权、领导立法权、保证执法和司法权、指挥军事权、推荐和管理干部权、主导宣传和意识形态权、宏观经济和社会事务决策权等。其二，要依法规范党的执政权的行使方式。党的执政权是一种核心的公权力，既需要依法保障，也需要从实体和程序上依法进行监督和制约。要依法规范党的执政权对国家立法权、行政权、司法权、军事权、人事权、重大决策权等公权力的掌控方式和方法，把其纳入法治的轨道，以保证党的执政行为始终在公开、公平、公正的规则和程序下运行。其三，要依法规范党与国家政权机关之间的关系。既要发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用，又要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，以从体制、机制及制度上巩固与加强党的执政地位和执政权力。
再次，依法执政需要落实执政责任。责任是法治的生命，无责任即无法治。依法执政是一个重大的法治问题，因而同样需要落实执政责任，否则就不可能实现依法执政。我国宪法在《总纲》中明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”新一届中央领导集体高度重视落实党的执政责任，新政伊始即率先垂范，主动强化执政责任，首次确立了中央政治局向中央委员会全体会议报告工作的制度，制定了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，并建立了述职述廉、巡视、谈话和诫勉、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等重要的监督制度。所有这些举措，都彰显出党中央对落实执政责任的高度重视。落实党的执政责任是个新课题，在责任主体和责任形式方面都显现出复杂性和特殊性，既涉及到各级党组织，也涉及到党员领导干部；既涉及到政治责任和道义责任，也涉及到党纪责任和法律责任。我们既要重视落实地方党委在贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守宪法和法律，以及重大决策、任用干部、廉政建设等方面的执政责任，更要重视党的领导干部、特别是高级领导干部和领导班子主要负责人的执政责任。当前，要注意防止由于依法执政的法律责任不健全而产生两种倾向：一是以集体决定为名淡化、弱化、虚化地方党委的执政责任；二是在某些情况下造成党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究。《中华人民共和国公务员法》第一次把党的工作人员纳入了公务员的范围，这将有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于党的执政责任的落实。总之，我们在推进党依法执政的过程中，要高度重视落实执政责任问题。要以宪法和党章为根本依据，以贯彻《党内监督条例》、《纪律处分条例》和《公务员法》为契机和突破口，通过对违法执政行为的追究并使相关责任人承担党纪和法律责任，来达到监督执政权力和规范执政行为的目的，这既是执政党内部的一项重要制度保障，也是依法治国和依法执政的重要法律保障。
三、党依法执政要实现方式上的深刻转变
依法执政是中国共产党执政方式的历史性跨越，具有长期性、根本性、全局性和复杂性。要从制度上真正落实依法执政，要求我们党在执政方式上实现三大深刻转变。
首先，党要从主要依政策执政向主要依法律执政转变。党的政策是党领导人民、动员人民和教育人民的重要法宝，是党夺取政权和巩固政权的有力武器。政策在宗旨上的概括性和鲜明性，在制定上的迅速性和灵活性，在执行上的便利性和有效性等优点，决定了它始终是我们党治国理政的十分重要的手段。但是，政策与法律相比，也有着规范性、稳定性较差，公开性、民主性不够，以及适用范围有限（主要适用于党员）、程序制约不足和没有国家强制力等弱点；因此，在我们党由革命党转变为执政党、依法治国成为基本的治国方略之后，党就需要及时和果断地实现从主要依政策执政向主要依法律执政的历史性转变。当然，我们所说的这种转变，指的是党要善于及时把自己的意志（政策）转变为国家意志（法律），主要运用法律而非政策来治理国家和社会，而绝不是说政策已经变得不太重要甚至可有可无。法律与政策在指导思想以及为之服务的经济基础、政治制度和根本任务等方面的高度一致，决定了法律和政策都是执政党执政的重要依据，也决定了两者之间经常有着密不可分的相互依存关系。不仅在中国如此，在西方国家也是如此。如德国比较法学家茨格威特·盖茨在论述社会主义国家政策对法律的影响后曾经指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多法律都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”[5]在西方议会内阁制国家，议会在控制行政权的同时，也控制着立法权，议会党团成为党的领导核心，执政党的政策成为立法的重要依据和源泉。在总统制国家，议会的权力主要限于控制立法权，如美国在国会参议院设有若干政策委员会，以影响和主导立法。我国在现阶段，由于正处于从主要依政策治国执政向主要依法律治国执政的转型阶段，因而政策就居于更加重要和更加特殊的地位，甚至在某个特定阶段或特定情况下，政策仍可能是党执政的主要方式。但从总体上和根本上看，党治国执政的主要依据和主要方式只能是法律而不应当是政策，这也是我们党提出依法执政的初衷和本意所在。因此，在党从主要依政策执政向主要依法律执政的转变过程中，我们一定要正确处理法律与政策之间的关系，既要正确处理不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策之间的关系，也要正确处理不同级别的执政主体依据不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策执政的关系，以既积极、主动又平稳、有效地实现这种转变。
其次，党要从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变。依法执政包含两层含义：一是要求执政党严格遵守宪法和法律执政，不能超越宪法和法律行使执政权；二是要求执政党主动创制、运用法律执政。严格遵守法律执政是党依法执政的前提和基础，主动创制、运用法律执政则是现阶段党依法执政的重点和方向。我们既不能由于过分强调党主动创制、运用法律执政而使其享有法外特权，削弱与损害宪法和法律的权威；也不能由于片面强调党应当严格遵守宪法和法律执政而束缚其手脚，不能及时对宪法和法律进行修改，不能迅速把党的政策和主张转变为国家意志，造成党无法有效回应与解决重大的经济和社会问题。把政党活动纳入法治轨道，保证政党运行有法可依，并不断推进政党执政的法制化，这是世界绝大多数国家政党政治发展的普遍规律。西方各国政党法治化主要有三大特点：一是在宪法中规定本国政党政治的基本原则。如在世界上约142部成文宪法中，有93部（占65.5%）宪法明确规定了政党的内容。[6]二是以专门法律的形式对政党的作用和活动方式作出规定。如德国在1967年制定了西方国家中最早的《政党法》。三是在宪法惯例和一些部门法中体现政党运行的规则。这主要体现在英美等普通法系国家。我国八二宪法和党章都明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动，没有超越宪法和法律的特权。我们要在继续严格执行宪法和党章的这一规定，保证党执政行为合法性的前提下，高度重视党主动创制和运用法律执政。一是要通过修改宪法和法律，确认执政党作为制宪、修宪和重大法律议案的提案主体地位。如我国现行宪法的四次修改，都是由执政党向全国人大常委会提出修宪建议，但宪法和相关法律中对执政党作为修宪提案主体的地位却没有规定，这显然不符合依法执政和依法治国的要求。二是要把改革决策与立法决策、把政策制定与法律制定更好地结合起来，更多、更快、更好地用法律而非政策来治理国家事务和政治事务，调整经济关系和社会关系。三是要加强党对立法机关、行政机关和司法机关的领导，督促、支持和保证国家政权机关更好地履行立法、执法和司法职能。
再次，党要从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。在加强党内制度建设与推进国家法治建设的关系上，我们要注意克服两种不正确的倾向：一是把党内制度建设与国家法治建设割裂开来，不注重两者的整体规划、相互衔接、同步推进和共同实施，从而使党内制度建设与国家法治建设形成实际上的两张皮；二是把党内制度建设与国家法治建设等同起来，不注意党内规章、条例与国家法律、法规在内容、形式、效力和适用范围上的区别，导致以党规代替国法。我们必须认识到，一方面，建立严格和完善的党内规章制度，是党依法执政的基础。治国必先治党，治党务必从严。没有严格的党内规章制度，党就会成为一盘散沙，毫无凝聚力和战斗力。因此，加强党内制度建设，既是巩固和提高党的执政能力的迫切需要，也是引导和推动国家法治建设的迫切需要。《党内监督条例》、《纪律处分条例》的颁布和《党员权利保障条例》的修订，标志着我们党在加强自身制度建设与推进国家法治建设的有机结合上进入了一个新阶段。另一方面，党内规章制度本身并不是党依法执政的直接依据。党依法执政的对象是国家和社会事务，因而依法执政的“法”只能是宪法、法律、法规和规章。党内规章、条例是用以规范党内生活和党员行为，而非国家、社会生活以及国家工作人员和普通公民行为的。如果我们混淆了党内规章、条例与国家法律、法规的区别和界限，试图用党内规章、条例来调整国家、社会事务以及国家工作人员和普通公民的行为，就会使党内规范的适用范围扩大化和适用效力强制化，就有可能导致实际上形成党和国家“两套法律体系”和“两套执法机构”，其结果是既损害执政党的形象，又削弱法律的权威。总之，我们既要高度重视党内制度建设与国家法治建设之间的依存和衔接，也要准确把握二者之间的界限和区别，始终牢牢抓住中国共产党依法执政这个核心和关键，始终紧紧围绕依法治国、建设社会主义法治国家这个宏伟目标，努力把加强党内制度建设与推动国家法治建设统一起来，把坚持依法执政的基本方式与实行依法治国的基本方略统一起来，做到党领导立法，带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化。
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