我国立法程序的现状与完善对策，本文主要内容关键词为：对策论文,现状论文,我国论文,立法程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】立法程序关乎立法活动的效率和质量，直接影响一国的法制建设。作者针对我国立法程序中存在的问题进行了分析，并对如何完善我国立法程序进行了系统阐述。如：立法体制的法律化、立法机关的专门化及立法程序法应有的内涵等。
一、我国立法程序的历史发展
立法程序是立法机关和有权立法的机关实施立法职权的程序，在我国，是指中央和地方国家权力机关和有权立法的行政机关制定宪法、法律、法令（以上统称为法律）和行政法规的行为规范。在法制健全的国家，这种行为规范被逐步完善并上升为法律——立法程序法。
任何立法活动都离不开一定的程序，立法程序与立法活动的关系如同行为的手段方法与行为的目标。立法程序为立法活动而存在和设立，离开实体的程序将没有存在的意义；同样，立法活动也离不开特定的程序，否则立法活动将无法开展。1978年十一届三中全会至今，是我国立法工作全面繁荣时期，立法程序也走向规范化、法律化。1978年、1982年宪法，在不同程度上恢复和沿袭了1954年宪法的规定，并在此基础上向立法程序的法规化发展。这两部宪法以及1982年通过的《全国人民代表大会组织法》中关于立法权限的划分，1989年由第七届全国人民代表大会通过的《全国人民代表大会议事规则》中关于立法议案的提出、审议、发言、表决等的规定，可以看作是关于立法程序的宪法性规定。根据这些规定，我国的立法程序可以划分为四个阶段：
第一阶段是提出法律草案。提出法律草案要由有提案权的主体实施。具体情况如下：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案；全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会立法职权范围内的议案；一个代表团或者30名以上的人民代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案。全国人民代表大会的立法议案提出后，由主席团决定是否列入立法议程，全国人民代表大会常务委员会的立法议案由委员长会议决定是否列入议程。列入议程的议案，提案人和有关的全国人民代表大会专门委员会、人大常委会的有关工作部门应提供有关资料，提案人应提出关于立法议案的说明。
第二阶段是审议立法议案。立法议案提出后，即进入审议或讨论立法议案的阶段。《全国人民代表大会议事规则》第24条规定：“列入会议议程的法律案，大会全体会议听取关于该法律案的说明后，由各代表团审议，并由法律委员会和有关专门委员会审议。”法律委员会实际上承担着审议的组织工作和综合工作，立法议案最终要由法律委员会根据各代表团和专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，并向主席团或常委会提出审议结果报告和立法草案的修改稿，对主要的不同意见应在审议结果报告中加以说明。立法议案在提交审议前，可以将草案公布，广泛征求意见。各专门委员会审议立法议案涉及到专门性问题时，可以邀请有关代表和专家列席会议，听取他们的意见。
我国审议向全国人民代表大会提交的立法议案的具体程序是：立法议案先经过人大常委会讨论，决定是否列入全国人民代表大会的立法议程。如果决定了，则提交人大会议主席团，由主席团决定是否正式列入议程。人民代表大会审议立法议案时，先由提案人作该法律草案的说明，然后由各代表团进行讨论，由法律委员会进行综合和修改，并向主席团作审议报告。主席团通过后，再提交大会表决。主席团如果有不同意见，可提交大会审议。我国审议向全国人大常委会提交的立法议案的程序是：先由委员长会议决定是否提交常委会全体会议审议，或决定先交由有关专门委员会审议，提出报告，再由常委会全体会议审议。常委会全体会议审议时，提案人要对立法议案进行说明，然后先分组审议，再由全体会议审议。人大常委会审议立法议案通常进行两次，第一次是初审，第二次进一步审议，两次审议后再进行表决。
第三阶段是立法议案的表决通过。我国的立法议案由人民代表或人大常委会委员采用无记名方式表决（按电钮）。一般立法议案应由全体人民代表或常委会委员的过半数通过。宪法的修改应由三分之二以上的人民代表通过。
第四阶段是公布法律。法律由全国人民代表大会或人大常委会通过后，由国家主席公布。
因此可见，我国的立法程序已经初步走上正规。虽然到目前为止还没有形成一个完整的立法程序体系和一部立法程序法，但已经为立法程序的进一步完善打下了坚实的基础。
第八届全国人民代表大会已计划在任期内制定150余部法律，国务院近年来每年的行政立法计划在500余件以上，如果加上地方性法律和行政法规，其数量是相当可观的。如此庞大的立法规模，加之我们要通过立法规范的社会主义市场经济又是一项前无古人的社会形态，其困难是可想而知的。我们既不能照搬资本主义市场经济现有的立法模式，也不能使用大跃进的方法进行立法，因为立法是一项专业性极强的工作，太过仓促会影响立法的质量。一部坏的法律，要比没有法律更糟。因此，全面检讨我国目前的立法体制和立法程序，找出其存在的问题，研究解决的对策，已势在必行。
目前这方面存在的问题主要包括：
其一，缺乏立法原则的指导和规范。社会主义市场经济下的立法工作，是一项规模巨大的社会工程。如何保证不同种类、不同立法部门所制定的法律、法规在目标方面具有一致性，在调整范围方面互相配合协调，构成一个完整的法律、法规系统，充分发挥其系统的整体功能；如何避免各级各部门的立法机构或参与立法的机构为本地区或本部门的利益而争夺权利，逃避义务；如何保证立法在全国范围内的统一性，具有预测性和相对的稳定性，有一些指导思想和普遍遵循的原则是必要的。一些学者曾从理论上对此进行过探讨和研究。例如有人认为我国的立法的指导思想应该是五个有利于：即有利于社会主义民主建设；有利于市场经济的建立和完善；有利于发挥各立法主体的积极性；有利于法律的贯彻实施；有利于社会主义法制的统一。有的学者认为，立法的原则应包括民主、公开、公正、权力义务相一致等。也有的学者认为，立法原则还应包括中央和地方分工负责、配合协调、新法优于旧法、上级法优于下级法、立法监督等。但是目前这些讨论还限于研究阶段，到作为普遍遵循的原则还有相当的距离，还需要作大量的工作。
其二，立法管辖混乱，责任和权利不明确。立法管辖与立法体制有密切的联系。关于我国的立法体制，从人大的系统看，被称作是一元两级的立法体制。即：全国人大的统一领导下，人大及其常委会和有权的地方人大及常委会分别行使国家立法权和地方立法权。从行政系统看，也是中央和地方两级立法。但在中央一级中，包括了国务院和国务院所属各部、委、局；在地方一级中，包括了各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。此外还存在着授权立法的情况，全国人大及其常委会可以将属于自己的立法权授予国务院或地方人大及其常委会，国务院或地方人大及其常委会也可以将自己的立法权授给或将所得到的授权转授给下属机构或专门机构。由此可见，这种一元两级的立法体制实际上成了多元多级的立法体制。人大系统负责法律、法规的制定；政府系统负责行政法规、规章的制定。全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定；地方人大和地方政府负责地方性的法律、法规、规章的制定。加之各级人大和政府都可以进行立法授权或转授权，复杂与混乱程度是可想而知的。表现在实际操作中，这种管辖混乱导致责任与权利的不明确。以中央一级的立法为例，目前由于立法需求高，立法任务重，所以在立法活动中，采取不少权宜的操作方式，有时为了赶时间，赶进度，本应由全国人民代表大会制定的法律，由人大常委会越俎代庖；有些不应该授权给政府的立法，授给了政府；有些政府无权转授权的立法，由政府转授给了下属机构或专门机构；有些不应该授予地方的立法权，授予了地方人大或政府，这样使本来不很规范的立法程序更加混乱了。
在授权立法中，一些弊端也明显暴露出来，授权立法是由上级立法机构将一些专门性很强的法律通过授权交由专门机构制定，或者将一些应付突然事变或由下级立法机构制定更为合适的法律授权给下级立法机关。其目的是为了保证这些法律的立法质量，使这些法律制定得更符合实际、更及时、更科学。但授权立法应有一定的时间、范围限制，一般不可以转授权，超过一定的时间、范围，授权无效。这是保障授权立法不被滥用的必要措施。如果没有这些必要的保障措施，授权立法的优越性非但不能发挥，还可能导致立法权利被滥用。我国目前的授权立法由于缺乏必要的保障措施，一些缺点明显地暴露出来，一些单位利用所得到的立法权利，为自己设定权利，剪除义务；一些单位得到立法授权后又转授给自己的下级单位，而不论这些单位是否具备立法的条件和能力。
其三，立法程序有待于规范化、法律化。我国的立法领域经过多年的实践，已经形成了一套程序，并具有一定的完整性和自己的特色。这一程序在我国近年来的立法工作中发挥了重要的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行立法程序已经不能满足新的需求，一些过去低层次立法中似乎必要的政策调整、行政干预已经成为新形势下立法的障碍。目前立法进程中普遍存在着立法进度缓慢，立法中一些机构争夺权利、逃避义务，行政机关对立法的干预以及相互推诿、设置障碍等。这些也与立法程序不完备有关。就立法程序本身而言，目前也暴露了不少问题。例如在立法议案的提出方面，虽然对有权提出议案者在全国人民代表大会议事规则中有明确的规定，但是由于缺乏对提案权利人行使权利的法律保障，致使行政干预很少受到限制，立法计划的制定往往是根据某些行政、司法机关以及领导者个人的意见确立，有时难免片面性，一些社会生活急需的法律、法令迟迟排不上立法日程，一些现阶段还不具备立法条件的法律反而进入了立法进程，产生立法中的难产，耗时费资，也影响了对改革开放的法律保护。
在立法议案的起草和修改方面，情况更为混乱，除授权立法当然由相应的被授权机关起草外，其他法律的起草一般也由相应的执法机关起草，例如，环保法由环保机关起草，法官法由法院起草，劳改法由劳改机关起草等。执法机关在起草由自己执行的法律时，难免会更多的强调自己的权利而规避或忽视自己的义务。加之在修改法律草案时，更多地注重的是各执法机构之间的配合与协调而不是对被执法人权利的保障，也很少征求被执法人的意见，更不可能让被执法人能参与修改或起草。如此制定出来的法律，对于执法者来说比较方便可行，而对守法者来说可能会有许多困难或不便，因为守法与执法，虽然从大范畴上看是一个统一的整体，二者的最终目标是一致的，但毕竟出发点不同，在实施中会有许多矛盾和冲突，如果迁就了执法者，就会损害守法者利益，挫伤守法者守法的积极性。法律的施行如果缺乏守法者的积极配合，执法者的困难将会很大。
二、完善我国立法程序的思考
完善我国的立法程序，首先应对当前立法程序中存在的问题进行改进，其次还要有一定的超前性，考虑到未来我国立法发展的需求。笔者认为具体的完善对策应包括：
1、健全和完善立法体制。
我国目前的立法体制存在的问题如前所述，在人民代表大会的立法系统中，全国人民代表大会与省、市、自治区人民代表大会，省、市、自治区人民代表大会与有立法权的下级人民代表大会在立法分工方面还是比较明确的，但各级人民代表大会与自己的常务委员会在实际立法操作方面却没有明确的分工，同样情况存在于政府的立法系统中，各级政府与其职能部门之间在行政立法方面也没有明确的分工，加之授权立法的混乱，使我国当前的立法体制呈多头并进的状况。虽然各立法机构都在积极地履行自己的立法职责，但相互之间的交叉与不协调也大量存在，从而使有些立法重复劳动，有些立法机构内耗严重。立法是一项严密细致、科学性极强的工作，需要遵循科学的程序。但科学的程序应以科学的立法体制为前提，否则科学的程序将无法发挥作用。如何健全和完善我国的立法体制，笔者认为应考虑从以下几个方面加以改进：
(1)立法体制法律化。通过宪法或制定宪法性法律规定我国的立法体制。包括我国的立法职级，各立法机构的权利与义务，立法分工以及授权立法的范围，时限等。我国的立法职级的确定，应以集中而不应以分散为原则。立法机构宜少不宜多，宜精不宜粗，这样才能适应在社会主义市场经济建立时期对立法质量的需求。立法要有一定的超前性、预测性和稳定性，使所立的法律在市场经济下有相对长一些的生命力，这样不仅有助于保护社会主义市场经济的健康发展，也可以减少立法的数量，减轻立法机构的压力。由于社会主义市场经济建立时期立法需求量大，会与上述原则发生矛盾，这个问题可以通过提高立法的工作效率，立法机关的专门化和立法人员专业化来解决。关于各立法机关的权利与义务，应坚持权利与义务相一致的原则，立法机关在享有立法权利的同时，也应承担相应的义务，例如对所立法律的解释、修订以及承担错误责任的义务等。立法机关应改变过去只享有权利而不承担义务的形象，加强立法机关的责任，促进立法质量的提高。把立法机关的立法分工通过宪法性法律确立下来，其好处是可以避免立法的随意性和免受不正常的人为干涉，同时也可以保证立法的质量。授权立法目前所暴露出的种种弊端，已迫切需要用法律加以规范。这种规范应考虑授权的范围和时间两个方面。有些立法的权利属于专有，任何情况下也不能授出。如宪法与宪法性法律的立法权，只能由全国人民代表大会所有，不可授出。国家的重要行政法规，只能由国务院制定，不能授权给其他机关。有些立法权在授权时要有范围限制，不可任意授给任何机关。对于所授予的立法权，原则上是不能转授出去的。在被授予立法权后，应在规定的时限内完成，超过时限，授权立法应视为无效。
(2)立法机关专门化。为了保证立法的质量和效率，除授权立法外，立法应由专门的立法机关进行。从我国目前的情况看，对立法机关专门化的要求只能是将立法作为这些机关的主要工作之一，而不能要求这些机关演变为单纯的立法机关。但在这些机关的内部可以设立专司立法的机构。例如在全国人大常委会中设立的法律工作委员会，在国务院中设立的法制工作局，主要的立法事务由这些专门机构去实施。
立法机关的专门化还应包括对于没有专门立法机构的机关的立法权的限制，对于授权立法的限制。目前我国的立法机关包括人民代表大会和政府两个系统，中央和地方两个级别。由人民代表大会系统负责法律的制定，由政府系统负责行政法规的制定。由中央制定全国性的法律、行政法规，由地方制定地方性的法律、行政法规。目前人民代表大会系统的立法机关包括全国人民代表大会及其常务委员会，省、市、自治区人民代表大会及其常务委员会，一些市的人民代表大会及其常务委员会以及特别行政区和经济特区的人民代表大会及其常务委员会。政府系统的立法机关包括国务院以及各部委，省、地（市）、县（市）各级政府及其职能机构。如此众多的立法机关，其中多数又没有专门的立法机构，立法质量很难保证，立法工作效率也不能保障。从立法机关专门化的角度考虑，就应减少现有的立法机关，但同时对于保留下来的立法机关进行加强。具体的做法是：在人民代表大会系统只保留全国人民代表大会及其常委会，省级（包括特别行政区和经济特区）与民族自治地区人民代表大会及其常委会的立法权。这些人民代表大会系统中都要设立法制工作委员会，具体负责本级人民代表大会系统的立法事务。如果下级人民代表大会确实需要立法权，通过授权立法方式解决。在政府系统中只保留中央和省、地、县级政府以及特别行政区和经济特区政府的立法权，中央各部委以及各级政府的职能机构的立法权应在原则上取消，如果实在需要，可以通过授权立法方式解决。此外对于授权立法也应严格限制，不仅要有时间、范围的限制，而且应考察授权的必要性、被授权机关的立法能力和立法条件。
2、制定立法程序法。
目前我国制定一部立法程序法已具有了必要性和可行性。首先，我国社会主义市场经济的建立过程中，需要大量的法律来加以规范，而我国目前的立法状况明显滞后。鉴于此，我国加大了立法进度。但随着立法进度的加快，立法中的种种缺陷也逐步暴露，如立法行为不规范，管辖混乱，法律体制不规范，导致立法质量下降。可见要提高立法的效率，保障立法质量，在立法程序方面规范化、法律化已经是非常必要的了。其次，我国目前制定一部立法程序法的条件已经成熟。我国近年来在立法程序的规范化方面已做了不少工作，初步形成了一个相对稳定的立法程序，程序的某些方面已在立法中有所规定。例如全国人民代表大会和人大常委会的议事规则。
但需要明确的是，我国目前所适用的立法程序，还不是立法程序法。作为一部规定立法程序的法律，还应包括更广泛的内容。参考国外的立法经验和我国的立法实践，笔者认为我国的立法程序法应包括如下内容：
(1)确立立法程序法的调整对象和基本原则。
立法程序法的调整对象不应仅仅包括法律，还应包括各级政府（县级以上）的行政法规的制定。但县级以下政府、乡村的乡规民约以及企业、事业单位、机关团体内部的规章制度的制定不应包括在内。法律的制定与行政法规的制定虽然同属于立法的范畴，但二者毕竟是不同的法律规范。立法程序法应对制定法律和行政法规规定不同的立法程序。制定法律的程序要比制定行政法规的程序复杂一些，但制定行政法规决不是没有程序，而目前行政法规的制定程序是一个相当薄弱的环节。立法程序法在完善法律的立法程序的同时，应将重点放在对行政法规的立法程序的制定方面。
立法程序法的基本原则是指立法的一些基本指导思想的法律化。对此学者们有许多见解，但归纳起来共有如下几项原则：
其一，依法立法的原则。即立法应依法律的规定进行，所依据的法律包括宪法、宪法性法规和立法程序法。任何人在立法中不能超越法律的规定行事。立法中除了在立法的权限、范围方面符合法律的规定外，还要特别强调程序的合法性，如果程序不合法，所立的法律或行政法规应视为无效。
其二，民主、公开和公正的原则。即立法中坚持民主化、公开化，力求公正合理。立法应体现人民的意志，所以在立法中应敞开一切民主的渠道，最大限度地表达民意。包括公开立法草案，广泛听取社会各阶层的意见，公开立法进程，公布对于人民群众所提立法意见的处理结果，设立专门的立法咨询机构和咨询程序等。
其三，权利与义务相一致的原则。即立法权利与义务应同时体现，立法者在享有立法权利的同时，也应承担相应的义务；立法中对某一主体授予一定权利的时候，也应同时为该主体设定相应的义务。立法不能规定某些主体只享有权利而不承担义务，也不能规定某些主体只承担义务而不享有权利。
其四，中央和地方分工、配合的原则。即在立法中，中央和地方各有分工，共同组成一个完整的立法体系。中央的立法机关负责制定全国性法律、行政法规，地方的立法机关负责制定地方性的法律、行政法规。
其五，地方服从中央、新法优于旧法的原则。地方立法机关的立法应服从中央立法机构的立法，地方法律、行政法规应服从并符合全国性的法律、法规。同等级别的法律、行政法规，新法律、法规制定后，即使没有宣告旧法失效，与之相冲突的旧法应自然失效。
其六，立法监督的原则。即立法机关本身的活动应受到监督。包括立法机关的自我监督和执法机关的监督、人民群众的监督和社会舆论的监督。监督的内容应包括立法的必要性、可行性、立法内容的合理性、立法程序的合法性等。
(2)确立立法程序法的管辖范围与权限。
所谓立法管辖，是指各立法机关关于立法的范围与权限的分工。立法管辖与立法体系有着密切的联系，我国的立法体系分为人民代表大会和政府两个系统，中央和地方两个级别。其中人民代表大会系统又包括人民代表大会和人民代表大会的常务委员会；政府系统又包括中央政府（国务院）、省、地、县政府几个级别。立法管辖，就是要在立法程序法中确立所有立法机关各自的立法范围与立法权限。我国立法程序法中立法管辖的具体内容应包括：
在人民代表大会系统中，由全国人民代表人大及其常务委员会行使国家法律的立法权。具体分工是：全国人民代表大会负责制定和修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构以及其他国家的基本法律；全国人民代表人大委员会负责解释宪法，制定和修改除全国人民代表大会制定和修改的法律外的其他全国性法律，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改，解释法律，并对国务院、地方人民代表大会制定的法规、法律进行监督、审批，决定撤销其与宪法、国家法律相抵触部分。地方的人民代表大会（指省级人民代表大会及其常务委员会，包括特别行政区、经济特区、民族自治地区的人民代表大会及其常务委员会）地方法律的立法权，并对地方政府制定的行政法规进行监督、审批，但地方法律制定后，应上报全国人大常委会批准或备案。
在政府系统中，国务院负责制定和修改全国性的行政法规，并有权批准或撤销下级政府制定的行政法规。省级政府负责制定和修改全省（包括直辖市、自治区、特别行政区、经济特区）性的行政法规，并有权批准和撤销下级政府制定的行政法规。地区级政府负责制定和修改全地区（包括地级市、自治州）性的行政法规，并有权批准或撤销下级政府制定的行政法规。县级政府负责制定和修改本县（包括县级市、区）的行政法规。
(3)确立法律和行政法规的具体立法程序。由于行政法规的规范内容、效力、制定的机关不同，所以在立法程序方面也不同，对此在立法程序法中应分别加以规定。
我国法律的立法程序应包括以下几个阶段：
第一，立法议案的提出。包括提案的种类，有权提出立法议案的机构和人员，提出立法议案的限制，立法议案的撤回。
第二，立法议案的审查与列入立法议程。包括立法议案的审查机关，立法议案的审查程序，立法议案列入议程，立法议程的编制与变更。
第三，立法议案的讨论。包括讨论立法议案的程序与规则，讨论立法议案所使用的语言、方法与时间。
第四，立法议案的修改。包括修改的时机，修改的限制条件，修改的技术以及对修正议案的处理。
第五，立法议案的通过。包括表决的原则，表决的方式，表决的法定票数。
第六，新法律的公布。包括公布法律的机关，公布法律的方法、期限，法律生效的期限。
我国行政法规的立法程序应包括以下几个步骤：
第一，编制行政立法规划。包括中央的行政立法规划和地方的行政立法规划。中央的行政立法规划首先由国务院各部委或主管部门提出立法建议，由国务院法制局协调后报请国务院批准。地方行政立法规划由地方政府的法制机构编制立法计划，报请地方政府和上级政府法制机构批准。
第二，行政法规的起草。起草行政法规要有专门的机构、专业人员负责。对于专业性很强的行政法规，可以委托专业、技术部门起草，也可以聘请专家参与起草。起草行政法规时，应广泛地调查和征求意见，并及时将基本内容公告于社会。
第三，行政法规草案的协商、协调与修改。行政法规草案除征求人民群众的意见外，还要广泛与有关行政机关协商与协调，进行必要的修改。如果协商与协调不成，可以报请上级政府裁定。
第四，审查、审议和批准。行政法规草案完成后，应先由政府的法制部门审查，如查通过，即报请政府常务会议进行审议，审议通过，应履行批准手续，国务院制定的行政法规应报请全国人民代表大会或人大常委会批准，地方政府制定的行政法规应报请上级政府和同级人民代表大会或其常委会批准。
第五，公布和备案。经批准的行政法规要由政府最高首长公布，同时公布其生效时间。地方政府制定的行政法规在公布的同时，应报请上级政府备案。
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