地方政府的介入与金融体制变异，本文主要内容关键词为：地方政府论文,金融体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
地方政府的介入给金融体制结构与金融资源配置过程带来了一系列重要变化，其中两个方面的变化最值得关注：第一，地方政府都竞相利用它们新获得的政治影响向金融机构施加压力，中央银行驻地方的代表们很难抵御地方的需求，最终形成“地方分支银行对地方政府一定程度上的实际隶属”（世界银行，1989；樊纲等，1990）。第二，由于地方压力的普遍存在，各类金融机构资金的跨地区流动受到遏制。虽然在许多地区出现了不同规模与类型的金融市场，但都在很大程度上带有地方政府塑造的痕迹，且只具有省级或地区规模， 彼此间的联系极少（IMF，1989，世界银行，1989），由此导致金融资源的地方分割配置状态。
在地方政府介入以后，许多国有金融机构的地方分支纷纷由原来追求中央的社会收益转而追求地方的社会收益，不过地方控制之下的国有金融机构并不总是单纯追求地方的社会收益，也时常表现出强烈的追求自身“私人收益”的冲动。本文把以上情形概括为金融体制的“内部变异”（internal variation）现象加以讨论。金融体制的内部变异不单纯是一种经济现象，它涉及到一个社会的交换结构，并受文化力量的制约，我们力图借助已有研究的理论支持对其给出初步的解释。
对金融体制内部变异现象的分析将有助于我们修正和深化对中国金融体制变革逻辑的既有认识。论及中国金融体制的变革逻辑，理论界似乎更加强调确立商业银行体制与开拓金融市场的重要性。本文从社会信任结构角度所做的分析表明，中国金融体制变革实际上是一种社会信任结构的重建与整合过程，金融体制变革的绩效取决于现代金融制度是否与中国特有的社会信任结构相兼容。
二、地方政府介入下的金融体制结构
1.金融体制：一般性说明。
在金融体制的形成过程中，民间部门与政府部门所处的地位或作用次序至关重要，它可以决定一种金融体制的结构与绩效。
一般而言，一个稳定而富有效率的金融体制是从民间部门（比如厂商和个人）的利益冲突与协调过程中生长出来的。由于民间部门数目繁多而且偏好各异，要让它们就某种金融决策安排结构、金融信息提供与调节方式、金融产权交易规则以及相应的激励制度达成一致需要长时间的反复争执、协商与磨合。因此，金融体制的生成具有渐进与“自然发育”的特征。如今被大多数国家所普遍采用的现代银行制度便经历了这种漫长的过程。当然，由众多民间部门共同磨合出来的金融体制并不排斥政府部门的作用，其中的一个根本原因是，随着金融体制的日益成熟，其自身会越来越迫切地提出由某种权威部门（如中央银行）出面维护金融规则的要求。
我们注意到，金融发展越是后进的国家，金融体制确立过程中政府部门的作用就越是显著。在开放条件下，由政府部门出面确立一种金融体制，更倾向于对外部体制作某种程度的借鉴，而不是完全的独立创造。事实上，处在体制变革中的后进国家都无一例外地关注着先进国家金融体制的示范作用。当然，就先进国家金融体制的“传播”而言，它既可能是双向的体制融合，也可能是单向的体制移植。体制融合的要害是接收国的经济流程究竟对外来体制具有多少实际需求与接纳能力。相比之下，大多数后进国家更倾向于体制移植，也就是直接引入先进国家金融体制的上层结构。经验考察结果表明，先进国家的金融工具与金融机构的传播乃至整体性“移植”比较容易实现，但这些金融工具与金融机构的重要地位却无法模仿，因为它只能由基本的经济因素来决定（戈德史密斯，1969）。
从总体上看，中国的金融体制，无论是传统背景下的还是变革以来的，都具有明显的由政府部门推动的特征。尤其是体制变革以来，在各级政府部门不同程度的介入下，一大批现代金融工具被模仿和移植。由于体制变革本身在改变民间部门作用次序方面并未取得实质性进展，所以这些金融机构和金融工具的“引进”普遍产生的不是“体制创新”效应，而是“逾淮而枳”后果。
2.地方政府扩张金融组织规模的冲动。
在体制变革以前的集权经济体制背景下，财政部门比银行更为重要，因此地方政府一般不看重对银行部门的控制。当然，由于银行部门隶属于财政部门，对财政部门的控制也就等于对银行部门的控制。由此可以推断，各级地方政府对控制银行部门本身不具有太高的积极性，银行组织机构的设立在很大程度上是受中央政府的推动，而不是地方政府本身的融资与利益追求使然。
体制变革以来，由于金融因素在经济运行与资源配置过程中的作用日益突出，地方也就随之加强了对银行部门的控制。其中最引人注目的是，各级地方政府无一例外地表现出扩张本地区金融组织规模的冲动，而国家专业银行体制的逐步确立正好为这种冲动提供了释放的渠道。结果中央银行组织体系的建立本身成了对原有行政“科层结构”的复制过程。当然，从改革方案的设计角度看，并不能排除专业银行的“科层结构”是一种自上而下的有意安排，可是一旦进入改革的实施阶段，它却包含着各级地方政府很大比重的推动成份。随着改革过程的推进，一些新设立的商业银行在分支机构的安排上也在步专业银行的后尘，因为各个地区都在想方设法让这些商业银行在本地设立分支机构，并千方百计对其施加影响；各类非银行金融机构也在此过程中急剧膨胀；前些时期出现的证券交易所热与近来兴起的金融中心热实际上都具有各个地方政府推动的性质。其后果是形成金融组织的非正常“聚集”状态，并导致巨大的改革成本付出与金融资源的低效配置。
地方政府热衷于此的一个十分重要的原因是，体制变革给专业银行赋予了过多的“政策禀赋”，让它们掌握了各类配置金融资源的“规模”与“指标”。它有创造货币、供给资金的便利，多一个专业银行的分支机构，就等于给本地区增加一条“讨价还价”、争取资金的途径。抓住了专业银行就等于抓住了资金，抓住了资金就意味着获得了就业机会与经济增长速度，乃至社会的稳定。因此，地方之间的经济竞争表现为投资竞争，投资竞争表现为金融资源竞争，金融资源竞争又表现为金融机构的竞争。
3.政府的“内部替代”与地区间金融组织结构趋同。
上述各级地方政府的行为是为了追求本地区金融资源利用规模与经济利益的最大化，这本身无可非议。可是，这种局部行为却导致了总体金融资源的不良配置和效率损失。
在中国反复进行了十余年的所谓分权让利改革，其实质无非是政府作用的“内部替代”，即地方政府作用对中央政府作用的替代。在分权让利过程中，并没有出现一批分享权利的真正的民间部门，资源配置权利只不过在政府部门之间进行转移。事实上的分权让利改革，进一步强化了中国早已存在的地方控制型经济格局。在体制变革以前，中国的经济似乎已经是由许多互不相干的单位组成，即表现为“蜂窝状”的结构，并且长期以来，不仅是地区之间，而且在部门之间，相互排斥与不合作“不是例外而是常规则”；每一个地区已经习惯了不与其它经济部门联系，盲目地追求建立独立的体系（Donnithorne,1972;Lyons,1986）。这种体制背景本身规定了中国金融体制变革的基本走势。
各个地区有意地追求建立小而全的金融组织体系，这是经济改革给金融体制结构带来的最重要的变化之一。它的直接后果是形成了金融组织结构的“地区趋同”。本来金融机构的聚集程度依赖于该地区经济与交换的发达程度，可是中国的金融组织从一开始就被纳入行政的“科层结构”，跟随着政府机构的建制，而政府机构的建制是不以经济与交换的发达程度为依据的。结果几乎在每一级行政区域内都出现了同等规模的银行组织“群”；甚至在许多经济很不发达的偏远市镇，各类银行组织的聚集程度与经济相对发达的城市极为近似。与金融组织结构的“地区趋同”相关联，各地区在金融资源配置过程中存在三种倾向：一是遏制本地区金融资源的外部流动，资金只能在“块”内配置。二是复制或移植其它地区的金融组织与金融工具（与中国移植国外的金融组织和金融工具具有同样的性质）。三是相互之间展开寻租竞争。在竞争过程中，金融组织的总体规模急剧扩张，金融组织的地区结构愈来愈趋同，金融资源的横向配置越来越封闭，地方政府对金融资源的支配能力越来越强，中央银行对地方政府的资金需求越来越无能为力，从而就越是对它们采取迁就与宽容的态度，而地方政府也就越是得寸进尺，越是挤得紧。
三、金融体制的“内部变异”与变革逻辑
1.“体制内”金融机构的趋利冲动。
一般而言，在集权经济条件下，体制内金融机构（即国有金融机构）的利益追求范围是受到严格限定的，作为一种政府部门无疑要追求政府的社会收益最大化目标。分权改革使国有金融机构的利益追求格局发生了显著变化。由于地方政府的进入，原来大一统的金融体制结构蜕变为块状分割结构。在这一结构中，国有金融机构实际上隶属于各级地方政府，因而它们的利益追求目标更多地受到地方政府利益偏好的支配，即追求地方社会收益最大化。由于隶属于地方政府的国有金融机构又同时处于金融“科层结构”之中，受纵向一体化体系的规制，它们就不可能完全抛开中央政府的全局利益而专心致志地追求地方政府的局部利益。在这种情况下，国有金融机构的行为本身既体现了中央政府与地方政府利益偏好的冲突，也反映了地方政府之间社会收益最大化目标的矛盾。
经济市场化进程又进一步改变了体制内金融机构的利益追求格局。金融当局调整金融资源配置方式与放松金融管制的举措（比如开放资金拆借市场与证券市场，允许设立非银行金融机构等）大大刺激了国有金融机构的趋利冲动，使得它们在中央政府的全局利益和地方政府的局部利益之外开始追求属于自己的私人利益。这样，在体制内金融运行过程中出现了社会收益与私人收益的冲突。三重利益冲突并存于国有金融机构是体制变革以来中国金融运行的一大特征。不难想象，国有金融机构堂而皇之地追求私人利益，这对整体金融体制变革进程将产生深刻的影响。
2.金融灰市交易与金融体制的“内部变异”。
国有金融机构在社会收益之外追求私人收益（即以公权谋私利），这本身具有灰市交易的性质。当然，我们的注意力并不在于金融灰市交易的形成本身，而是关注与之相伴随的金融体制的内部变异过程。
毋须强调，国有金融机构是平价资金的拥有者，而这些平价资金在理论上以国有企业为供给对象，由此构成一种所谓的金融红市交易关系。事实上，国有金融机构就是政府专为国有企业融资方便而设立的“配套单位”。从严格意义上讲，国有银行的行长讲求原则，不徇私情，而国有企业的厂长也不必为资金的短缺担忧。可是，经济的市场化进程改变了这种状态。国有企业的厂长逐渐发现资金并不象原来那么有求必应，他们普遍感受到前所未有的资金短缺压力，国有银行的信贷部门变得越来越难打交道。在这种情况下，除了与地方政府合谋利用经济增长与社会稳定压力从国有银行那里挤一些平价资金（比如安定团结贷款）外，不少厂长、经理便萌发寻求某些特殊关系优先获取短缺资金的动机。实践结果表明，这一招有一定作用。不少国有企业通过此种渠道获取了大量的金融资源，而国有银行的有关人员也由此得到了许多有形与无形的私人收益。这样，金融灰市便首先在国有企业与国有金融机构之间（即体制内）生长出来。需要说明的是，在上述金融灰市交易过程中，就灰市卖方而言，真正进入的是个人（比如国有银行的行长、信贷科长或其它可以调度资金的人员）而不是单位，交易的真正受益者是某个行长而不是某个银行（银行反而要受损）。交易的这种损公肥私性质会时常受到“查处”因素的约束，但无论如何，在金融资源的公有配置框架中生长出私的因素，这本身说明金融体制开始了“内部变异”（姑且称之为内部变异Ⅰ）。
体制改革使国有金融机构逐步拥有了由银行出面（而不是由行长出面）追求私人收益的公开与半公开的渠道，比如，它们可从平价资金中划出一块让属于自己的非银行金融机构去面向市场进行经营。
它们从国有银行那里以平价进货，而以市场价出手，然后与国有银行共享利差收益。值得注意的是，金融灰市中间商的出现使原有的金融交易关系发生了重要变化。在非银行金融机构存在的场合，金融交易关系包含两个层次：一个层次是国有银行（灰市卖方）与非银行金融机构之间的灰市交易关系；另一个层次是非银行金融机构与资金的最后需求者（灰市买方）以及众多非银行金融机构之间的黑市交易关系。实际上，后者近似于一种正常的市场交易关系，在灰市中间商与灰市买方之间，资金基本上是随行就市，由供求关系决定资金交易价格，如果加以引导与配合以其它方面的改革，有望形成统一的金融市场价格与标准的金融市场交易关系。显然，这是金融体制所经历的一次更为深刻的内部变异（可称为内部变异Ⅱ）。
相比之下，内部变异Ⅰ实质上是金融体制的一种内耗过程。如果金融当局对此置之不理，大量的金融资源将被低效乃至无效配置，使本来十分短缺的金融资源更加短缺，如果加强管制，又会导致巨大的监督成本与查处成本付出，更何况交易当事人双方的保密倾向会降低发现概率并由此影响查处效率。因此，内部变异Ⅰ所能起的作用最多也是加速原有金融体制的萎缩，而不会促成新金融体制的成长。内部变异Ⅱ则可能导致体制创新的结果，因为它不象“内部变异Ⅰ”那样局限于隐蔽的、个别的与分散的交易，而是显示出走向公开、统一的市场交易的趋势。它还对体制内的资金需求发挥着诱导与转移的功能，比如越来越多的国有企业在利用特殊关系仍然无法满足资金需求的情况下，便到非银行机构这里来筹资，由此开始确立一种新型的市场交易关系。尽管有一部分资金通过内部变异Ⅱ配置到了投机市场，但毕竟有相当规模的资金流向了效益较高的生产部门，这其中包括给一大批高效而活跃的非国有经济部门提供了资金融通渠道。
最后需要强调，要让国有企业真正进入市场交易关系需要一个过程，因为它们对平价资金仍保持很大的依赖倾向，而国有金融机构出于政策上的考虑也不得不给予倾斜。进一步看，哪怕走后门的交易费用再高，甚至高于市场交易成本，国有企业还是倾向于要平价资金，原因在于，平价资金一旦得手，风险便可以外部化，甚至能够赖帐，使用起来要自由得多。与此相联系，国有银行也不愿意放弃红市交易，尽管从表面上看，它们为此不堪重负。一旦关闭红市，它自己就要失去那种十分可贵的政策禀赋并丧失垄断地位，得与其它金融机构一道平等参与市场竞争。因此，就国有银行而言，最理想的状态就是依靠红市开拓灰市，一行两制，两头都沾。由此表明，中国金融体制的内部变异，与新体制因素的成长将要经历一个十分缓慢与复杂的过程。
3.社会信任结构与金融体制的变革逻辑。
从更宽泛的意义上看，集权金融体制与现代金融体制实际上是两种不同的社会信任结构。前者试图依靠一种人为的和自上而下的力量建立并维护一个大的社会信任结构（比如在现实金融运行过程中，国有银行长期给国有企业供给资金以维持充分就业与经济产出），可是，维护的费用实在是太高了，社会为此付出了沉重的效率代价。因此，人们才要对集权金融体制进行改革以寻求建立一种新的社会信任结构。相比之下，现代金融体制则是依靠人们之间的相互竞争与交换、通过自下而上的公共选择过程而确立的一种社会信任结构，由于它依赖于人们的共同支撑，所以维护成本较低，金融资源在这个结构中能够实现有效配置。
依据社会交换理论（Parsons and Shils,1951;Blau,1964），集权金融体制似乎是一种特殊主义的社会信任结构，因为国有银行与国有经济部门之间的资金供求关系长期依赖于公有的特殊纽带，而不是效率与利润等普遍主义标准。可是在集权金融体制与特殊主义的社会信任结构之间毕竟存在着很大的差异。从严格意义上讲，后者依赖于各行为主体间牢固的依恋，具有相向性与自愿性，它可以减少各成员之间的讨价还价成本与组织监督成本（即内部的交易成本）；而前者则以行政“科层结构”为依托，具有单向性与强制性，其内部缺乏那种依恋，各行为主体（比如专业银行的地方分支机构）之间都是各怀心机，具有它们各自的局部利益（我们在前面已经讨论过的由分权改革所导致的地方分割状态便充分说明了这一点），由此导致了很高的组织监督成本。另外，在特殊主义信任结构中，各个成员都自愿维护群体利益（因为只有集体才能提供重要报酬），共同追求群体利益的最大化；而在集权金融中，人们追求所谓社会收益最大化（全局的或局部的）的行为并不是步调一致的，大家不是去主动地维护与增加群体利益，而是千方百计地通过搭便车与进行寻租活动来分割既有的利益。在中国的金融体制结构中，缺乏的不仅是普遍主义的行为范式，而且也缺乏特殊主义的行为范式。既要确立前者，也要重建后者，这是中国金融体制变革本身肩负的“双重使命”，改革的艰巨性与复杂性就体现于此。
由此可以进一步推断，金融体制的内部变异实际上包含了社会信任结构转换的内容。旧的社会信任结构逐渐打破，而新的社会信任结构尚未建立，在这种情况下，金融灰市交易本身可视作一种社会信任结构的必要过渡方式，它毕竟包含着特殊主义的内核。从理论上讲，在“普遍主义不存在、不充分的场合，特殊主义必将出场”，否则就要导致混乱无序（郑也夫，1995）。因此与金融灰市交易相伴生的那一部分效率损失应当属于体制变革必须付出的一笔转换成本。从以上分析我们可以引出一种中国金融体制变革的逻辑，即：由上述过渡方式进一步演化出金融运行的特殊主义信任结构，在此基础上逐步扩展信任范围，吸纳金融交易的普遍主义范式（比如商业银行的经营规则）。在中国社会交往与文化结构的初始条件，决定了现代意义上的金融制度以及与之相对应的信任系统不会是另起炉灶的结果，而是要从一个正处在逐步恢复中的相对狭小的特殊主义信任系统中生长出来。尽管相对而言，中国金融体制中的普遍主义因素更加短缺，但它不可能通过大量设立商业银行与创造金融市场的方式来弥补，因为普遍主义信任结构本身不是有形的框架，而是无形的“规则”。显然，我们没有充分的理由用新房子取代旧房子的办法推进中国的金融体制变革。金融体制变革的要害并不在于我们设立了多少新型的金融机构，而在于这些金融机构介入了何种性质的交易，形成了什么样的市场联系，以及是否与特定的社会信任结构相兼容。
四、结 论
本文试图选择地方政府进入角度考察中国金融体制的变革过程与绩效。结果表明，以政府作用内部替代为特征的分权改革并没有在改善金融资源配置状况与推动金融市场化进程方面作出多少实质性贡献。不难发现，在地方很容易对经济施加影响的既定体制背景下，不适宜从分权入手进行金融体制改革，否则，导致的直接后果将是金融寻租活动加剧与金融组织规模的地区趋同性扩张。显然，分设专业银行并将其纳入行政科层结构是一种高成本的改革行动，其体制创新成份也十分有限。
本文的讨论还揭示出，分权的金融体制结构虽然对金融资源配置过程造成诸多负面影响，但在客观上却便利了体制内市场化因素的滋长。在地方控制型的金融体制中，由于条块争议区间的存在，国有金融机构毕竟获得了一些追求私人收益的机会。更何况在许多场合，国有金融机构追求自身利益的市场化行为符合地方的局部利益，从而会得到地方政府的默许与怂恿，并且当面对金融当局的追究与查处时，地方政府还不时地给予袒护。这种状态预示着通过金融体制的内部变异导出新体制因素的某种可能性。
同时，金融体制的内部变异也为宏观经济改革创造了某些重要条件。显而易见的是，在国有金融机构的趋利过程中形成了相当规模的外部资源，并吸引和转移了不少国有企业的资金需求；尽管付出的成本也不算小，但长期困扰改革进程的国有企业与国有银行的刚性依存状态却因此而得到一定程度的缓解。如果我们对内部变异本身采取进一步疏导的政策，宏观经济改革的环境会更趋宽松。
以上推论还有助于我们重新认识体制内改革的意义。理论界曾经有一种比较流行的观点（本人也曾赞同过），认为体制内改革本身无解可求，金融体制创新只能依靠体制外改革。本文的分析却表明，体制内改革同样会推动新体制因素的成长，而且与体制外改革相比较，它更符合中国特定社会信任结构下的金融体制变革逻辑。
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