高等教育扩张过程中的结构演变及其与经济体系的调适，本文主要内容关键词为：高等教育论文,过程中论文,体系论文,结构论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054；G640 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2011)08-0026-09
一、问题的提出
人力资本理论的产生及其全球性传播改变了人们的传统观念——教育是一种消费，是一种社会福利支出，是一项庞大的财政负担。无论是对于个人还是对于国家而言，教育都是一项收益很高的投资。二战后，物质基础设施损失殆尽的德国、日本的经济迅速恢复，自然资源贫乏的亚洲四小龙的经济崛起，用真实的经济奇迹有力地佐证了“教育是经济增长源泉”的思想观点。20世纪90年代以来，美国新经济的发展更使知识经济的观念深入人心，斯坦福—硅谷模式成为全球竞相模仿的榜样。在这种经济思潮的推动下，作为高层次人才培养、知识创新与扩散的重要载体，高等教育的角色前所未有地凸现出来，而持续地扩张高等教育规模成为无论是发达国家还是发展中国家获取全球竞争力的关键性政策选择。[1]
然而，经济发展有其自身的规律，其中任何一个要素的超常异动都会扰动经济体系的平稳运行。高等教育作为经济发展的关键要素，如果过于滞后于经济需求，便会阻碍生产过程的技术进步和产业升级；如果过于超前于经济发展，则会造成毕业生失业，导致资源浪费与效率损失。其实，一国的劳动生产率高低不在于受过高等教育的人口规模，而在于受过高等教育的人力的有效利用程度。在市场经济体制下，只有与物质资本积累和实际使用的技术相匹配的人力资本才能被有效吸收并发挥效用。因此，如何保持高等教育与经济体系协调发展必然是每一个经济体都无法回避的问题。笔者通过长期时间序列数据，对主要发达国家和我国的高等教育的扩张过程及其结构演变进行回顾，提出了高等教育与经济发展互动与调适的理论框架，据此对我国高等教育当前面临的主要问题进行解释，并提出政策建议。
二、高等教育扩张过程的经验回顾
1.1900-2005年世界范围的高等教育扩张
20世纪至今的一百多年是世界范围高等教育大扩张的世纪。根据2004年联合国教科文组织的统计数据，1900年，全世界高等教育在校生(students enrolled in higher education institutions)只有50万人左右，不足当时适龄人口的1%。到2000年，全世界高等教育在校生数已达1亿人左右，约占适龄人口的20%。这种大范围的高等教育扩张主要出现在20世纪60年代之后，即发生在最近50年。西方主要发达国家的高等教育毛入学率基本都达到了50%，一些国家甚至接近80%。根据美国学者舍弗(Schofer)等人的统计，高等教育的扩张并不局限于西方主要发达国家，许多发展中国家如北非的阿尔及利亚、中亚的哈萨克斯坦、东南亚的缅甸的高等教育规模都相当可观。[2]20世纪50年代，拉丁美洲国家的高等教育毛入学率平均为1.9%，到2000-2002年平均毛入学率已达25.8%。[3]
根据1990-2005年经济合作与发展组织(OECD)30个国家高等教育发展的数据，可以大致将高等教育扩张分为三个阶段(见图1)。
图1 1900-2005年经济合作与发展组织(OECD)30个国家高等教育规模扩张过程
资料来源：1900-1990年数据来源于Schofer等人(2005)的Cross-national Time-series Data Archive，2000-2005年的数据根据UNESCO Online Database原始数据进行计算整理，详见http://stats.uis.unesco.org/unesco/。
第一个阶段是1900-1960年，为高等教育的渐进发展期。二战以前，各国高等教育基本上处于平稳运行态势，仅有少数几个国家出现显著增长。1900年日本每万人口高等教育在校生数仅为5人，1910年扩大到9人，1920年为14人，1930年就已达到28人，相当于我国1984年每万人口高等教育在校生数量。从这一数字中可以隐隐看出，当年的日本为何能给中国造成巨大而痛苦的现代战争创伤。1900年美国每万人口高等教育在校生数为31人，1930年增长到89人，相当于日本1960年和我国2000年的相对水平。二战以后，各国高等教育在校生数量都有一定增幅，但由于当时基数较小，绝对数量增长与以后相比并不突出。
第二个阶段是1960-2000年，为高等教育的快速增长期。1960-2000年的每万人口高等教育在校生数，日本从76人增长到315人，意大利从38人增长到316人，英国从41人增长到344人，法国从59人增长到345人，美国从177人增长到522人，澳大利亚从78人增长到526人，韩国的速度更为惊人，从39人增长到604人。从这些数字来看，各国高等教育规模的扩张都极为迅速。这段时期高等教育扩张的经济原因主要是第三次科技革命在经济生产中的全面渗透，以及产业结构升级与现代生产性服务业的快速发展。但这一时期并不是线性发展的，中间也遇到过波折。20世纪70年代，石油危机与国际货币危机并发，西方主要发达国家陷入经济滞涨的“泥潭”，税收锐减，公共支出压缩，失业状况严峻。由于高等教育的财政供给能力下降，毕业生就业困难，1970-1980年间，多数国家的高等教育规模增长缓慢，一些国家还出现了显著的规模收缩。
第三个阶段是从2000年以后，为高等教育的扩张趋缓期。这一时期主要发达国家的高等教育扩张速度趋缓，许多国家的高等教育毛入学率已达50%左右，进入了一个平台阶段；甚至一些国家的高等教育规模还有所下降，如2000年西班牙每万人口高等教育在校生数从492人下降到2005年的416人，加拿大则从2000年的497人下降到2005年的411人。但总体上许多国家的高等教育规模仍保持继续增长态势，其经济因素主要在于白领劳动力市场的流动化与IT技术的发展与普及。
2.1949-2008年中国高等教育的扩张
我国自1949年至今也经历了与世界范围内相似的高等教育大幅度扩张，但具体过程却更为复杂。1949年我国拥有高等教育学生数①为11.73万人，到2008年已增长至2907万人，在近60年的时间里增长了约247倍。根据历年的数据资料分析，新中国高等教育规模扩张过程大致分为四个阶段(详见图2)。
第一个阶段是1949-1960年，为新中国成立后的快速扩张期。随着工业体系的建立和经济的迅速发展，高等教育规模也在迅速扩大，1960年全国的高等教育学生数已达175.87万人，相当于1949年的15倍。
第二个阶段是1961-1976年，为高等教育的大幅波动期。虽然前一阶段经济与高等教育发展较快，但由于“左”的倾向的持续影响，1959-1961年间出现了全国性的粮食短缺和大饥荒，史称“三年困难时期”。经济的下滑使国家无力维持庞大的高等教育规模，1961年高等教育学生数下降至136.32万人；在中共八届九中全会制定的“调整、巩固、充实、提高”八字方针指导下，1961-1963年全国停办了882所高校。经过几年时间的调整，到60年代中期，随着国民经济的复苏，高等教育也有所恢复和发展。但接踵而来的“文化大革命”却使之中断，此后高等学校连续6年未曾招生，以致到1970年全国高校在校生仅4.78万人。当年部分高校试招4.19万工农兵学员，1972年在全国推开，招收13.3万人，学制为三年；此后直至1976年，相继招收了5届工农兵学员，高校在校生人数有所回升，但最多时也仅有50余万人。
第三个阶段是1977-1998年，为高等教育的稳步增长期。1977年高考恢复后的，最初两年招生数量曾低于1976年的招生数，但其后一直处于不断增长中。1978年高等教育学生数为132.19万人，1988年达到390.63万人，增长了近两倍。1989-1991年间，学生数曾略有减少，但1992年后又重新进入增长期，到1998年已达642.99万人。
第四阶段是1999-2008年，为高等教育的急速扩招期。这一时期每年高等教育学生数增长都在100万人以上，个别年份增长量甚至超过300万人。我国每万人口高等教育学生数量从1998年的52人增加到2008年的219人，已接近于美国20世纪60年代高等教育规模的相对水平。美国20世纪60年代的三次产业的大致结构是：第一、二、三产业的产值分别为5%、50%和45%。我国2008年的第一、二、三产业的产值分别为11.3%、48.6%和40.1%。如果以美国产业结构与高等教育规模为参照的话，目前我国高等教育的规模在总量上基本合适。然而，总量上的合适并不代表微观上的契合。另外，我国高等教育在这一阶段快速扩张，明显超出了经济增长的速度。虽然高校毕业生就业状况明显恶化，但入学端强劲的需求态势却丝毫不减。[4]其原因不仅在于高等教育可以提高个人收入，关键还在于高等教育可以培养出寻求高社会地位的工作所必需的文化、社会和个性特质，因为在我国，高等教育一直是与户籍(农村—城市)、编制(体制内—体制外)、职权(干部—群众)等关联的，是一种“嵌入性”社会晋升机制。这就使得我国高等教育的需求由于某种“社会理性”而始终呈现出强劲的刚性状态。
图2 1949-2008年中国高等教育规模扩张过程
资料来源：1949-2004年数据来自《新中国55年统计资料汇编》，2005-2008年数据来自历年《中国教育统计年鉴》。
三、高等教育扩张过程中的结构演变
高等教育的扩张过程往往伴随着主体构成和治理结构上的演变，只有这样，高等教育才能在不断的扩张过程中与经济体系进行动态调适。根据西方主要发达国家高等教育结构的演变历程，主体构成上的变化主要表现在两个方面：在供给主体方面，私立部门的快速扩张与公立部门的私营化；在需求主体方面，非全日制学生与非传统学龄学生的增加。治理结构方面的变化主要表现在分权—问责机制的建立与市场—企业化导向的改革。高等教育的主体构成和治理结构演变相互促进，并表现在毕业生的专业结构与劳动力市场需求结构的动态耦合上。无论是主体构成方面还是治理结构方面的演变，其本质都是建立一种互动运行机制，使得高等教育的扩张与经济发展进行良性的动态调适。
1.主体构成
高等教育供给主体可以分为私立机构和公立机构。目前来看公私构成，主要有三种模式：北美模式、东亚模式和欧洲模式，其中东亚模式一般仅指日本和韩国。北美模式基本上是公立机构和私立机构各占半壁江山，东亚模式的最大特征是私立机构居多，欧洲模式的最大特征是公立机构居多。从历史演变来看，传统上以私立高校为主的国家，如美国，后来公立高校比重逐渐上升，但二战后公立高校呈现出私营化特点，私立高校与公立高校并行蓬勃发展。传统上以公立大学为主的国家，如日本、欧洲，后来都发生了变化，日本私立高校迅速崛起，成为大众化过程的中坚力量，欧洲多数国家的公立高等教育系统也出现了松动，而且公立高校自身也在逐渐改革，如收取学费。[5]
由于私立高校对市场条件、学生兴趣与经济需求的变化反应敏捷，其产生和发展削弱了公立高校的垄断地位，改变了高等教育的市场结构。以日本为例，20世纪50年代后期，日本经济开始复苏，并在60年代进入经济高速增长期。由于政府对国立大学招生控制较严格，巨大的高校毕业生需求使得私立规模急速扩大。从1960年以来，私立高校在校生所占比重从60%上升至80%(见下页图3)。由于到20世纪90年代后，日本的经济增长长期处于停滞状态，在财政恶化的压力下，日本政府推动了行政与财政制度改革。2004年日本国立大学实现了法人化改革。这次改革使得日本的国立大学对市场的反应更加灵敏、更有弹性。正如矢野真和所说，“日本高等教育的增长并非是社会必要型模式的成果，恰恰相反，它是个人需求型模式的成果。”[6]
高等教育的需求主体可分为传统学龄学生和非传统学龄学生、全日制学生和非全日制学生等。非传统学龄学生的入学需求主要有两类，一类是补偿性教育，如高中毕业后参加工作，后来进入大学重拾学业，另一类是转换性教育，如大学毕业后参加工作，后来想转换工作而重入大学修习新的专业。全日制学生和非全日制学生的重要区别在于是否放弃工作，非全日制学生一般是利用工作之余进行继续教育。无论是非传统学龄学生还是非全日制学生，其需求一般都经历了劳动市场的洗礼，受市场驱动的痕迹可能更为鲜明和深刻。正如金子元久所指出的那样，由于知识、技术更新速度提高，工作组织与市场环境迅速变化，岗位转换频率提高，在职教育和转职教育的需求不断增加，而且这种教育需求与劳动市场需求之间的信息传导更为直接和充分。[7]图4表明，在美国高等教育中，非全日制学生数占总学生数的比例在20世纪60年代不断攀升，而且一直保持在30%—50%之间的高位状态。
图3 1960-2005年日本高等教育学生分布变化
图4 1959-2008年美国高等教育学生分布变化
资料来源：日本高等教育学生分布的数据根据日本総务省统计局数据整理，详见http://www.e-stat.go.jp/；美国高等教育学生数据根据美国教育部(U.S.Department of Education)，联邦教育统计心(National Center for Education Statistics)的数据整理，详见http://nces.ed.gov/。
2.治理结构
高等教育供需主体的变化必然需要治理结构的相应调整，否则微观主体的分散和自主决策将受到限制。治理结构主要指高等教育的功能、结构和利益相关主体权责的制度安排。从历史来看，西方高等教育的扩张一直伴随着治理结构的演化。与中世纪大学游离于封建主、城邦管理者与教会之间不同，高等教育的现代形式由德国理想主义者创建的柏林大学所奠基，它与民族国家的产生相伴随，从一开始就背负了国家主义色彩，在关系上靠近国家而远离市场。然而，随着市场经济在全球范围被广泛接受，市场力量对高等教育的影响越来越强烈，高等教育的治理机制愈来愈朝向宏观上分权化与微观自主化上导向的改革。[8]实质上，随着西方发达经济体滞涨现象的产生和传统计划经济体制的转轨，以及思想层面凯恩斯主义的衰落与新自由主义的勃兴，人们越来越视政府为市场的补充机制，就如视企业为市场的补充机制一样。甚至在公共选择理论看来，政府与公共部门本身就是一种市场交易或市场交易的产物。高等教育部门也不例外。
因此，人们对政府控制型治理机制的信念已经瓦解，随之而来的议题是提供与生产之间的分离，即政府对高校承担部分而不是全部的财政资助责任。如何更有效地筹集、分配和使用资源，则更多地由高校、学生及其家庭、第三方机构、企业等进行分散化互动与决策。正如克拉克·克尔所言：“美国大学上升到世界很高的地位，与分权的和赋权的学术管理的兴起是连在一起的……这是建立在一个同意而不是命令的基础上的制度。”[9]这种治理结构的转变，使得公立高校进一步自主化和私营化，传统型大学也逐渐向创业型大学转型，即使最传统和保守的欧洲大学也开始发生变化。[10]2009年联合国教科文组织提出：“高等院校已变得更加具有企业性(entrepreneurial)，他们为公司或政府部门搞有偿研究，并迎合当地企业的需要开发收费课程。……公立院校，不得不为其日益增长的成本而创收。最常见的方式是收取学费，长期以来作为免费高等教育堡垒的欧洲，也开始收取学费。”[11]当学费成为经费来源的重要构成部分时，需求导向和竞争机制就会应运而生。
在北美模式中，公立高校一直面临着财政经费削减的压力，从而变得更加私营化。在东亚模式中，公立高校与政府的关系进一步疏远，其中日本国立大学也逐步转变为独立大学法人，解除政府管制(deregulation)的趋向明显。欧洲模式也在探索引入学费等市场机制。大部分经济合作组织国家在高等教育治理结构上都表现出柔性化的改革取向，但总体来讲，英、德等国高等教育受传统影响较深，变革较为缓慢。[12]以英国为例，英国高等教育面向市场调节的治理结构改革一直没有到位，政府的治理角色出现了强化的倾向[13]，这使其大众化进程较为滞后。虽然英国有历史辉煌、盛誉卓著的牛津大学和剑桥大学，但其普通劳动者受过高等教育的比例却一直落后于美、日、加、澳等国家。
四、高等教育与经济体系的动态调适
1.一个动态调适的理论框架
高等教育与经济体系之间的调适可分为宏观调适和微观调适，宏观调适主要表现在一国高等教育整体与经济的关系层面，微观调适主要表现在高校及其专业与经济微观主体的关系层面。其中，宏观调适状况是微观调适的一个总和，宏观调适的效果在很大程度上取决于微观主体互动机制的效率，而微观主体互动机制的效率又主要取决于制度层面提供的互动平台与空间。高等教育扩张过程的结构演变的功能在于提供制度和组织层面的互动平台与空间，增进微观主体互动效率，并达致宏观调适的和谐。
虽然宏观调适的实现需要微观机制，但微观机制的运作效率却依赖于宏观经济结构传导合适和准确的信息体系。从宏观因素来看，经济系统对高等教育毕业生的有效吸纳取决于三个因素：第一，资本的存量与积累速度；第二，生产中采用的资本—劳动配比结构；第三，生产中技能性劳动与非技能性劳动的配比结构。后两个结构是企业根据要素丰裕程度和价格进行技术偏向选择的结果，在产业层面的表现是资本密集型产业、劳动密集型产业和知识技术密集型产业之间的相对比重。特定产业对高等教育毕业生的吸收能力是不一样的。一国的最初发展阶段，资本积累较少，劳动力相对丰裕，应主要采用低资本—劳动系数的技术，发展劳动密集型行业。随着经济的发展，将会出现资本深化，即资本—劳动系数提高，同样的资本雇佣的劳动量将会减少。[14]由于资本—技能互补，资本深化的过程往往会伴随技能性劳动需求的增加，一般劳动需求的减少，资本密集型和知识技术密集型产业将逐步扩张。最优的经济发展路径是，随着要素的积累，包括物质资本和人力资本，以及禀赋结构的动态变化，产业结构内生地进行转型和升级，从而实现经济持续增长与要素充分就业。[15]根据市场经济理论，只要不人为地扭曲要素价格，企业有足够的经营自主权，这种结果是可以自动实现的，经济系统给高等教育部门传导的需求信息也会是正确的。只要高等教育供需主体能够根据正确的信息作出正确的反应，高等教育的扩张与经济体系的发展就能保持长期良好的动态调适。
西方主要发达国家的高等教育扩张伴随着显著的结构变化，从而使高等教育系统与经济系统保持不断地调适，且这种调适是数量众多、功能分化的高校、学生及其家庭、第三方机构、企业等进行分散化决策和互动的过程。虽然起点各不相同，时间上有早有迟，但各个国家都在经历力量相似的冲击和方向相近的改革。从历史数据回顾中可以看出，经济力量驱动高等教育是在20世纪60年代之后迅速扩张的，当高等教育突破精英阶段之后，数量的膨胀导致资源有效配置所需的信息呈几何指数增长，大众化的高等教育再也不是用集权计划方式就能进行有效调节的，任何政府迫于发展的压力，都不得不放弃原有的控制型管理体制，一方面放开对公共部门的指令性束缚，另一方面引入或强化更具活力的私立部门。
2.我国的调适过程与当前挑战
我国高等教育与经济体系的调适存在两方面的问题：过度调整与结构错位。其中过度调整主要发生在高考恢复之前。1949-1976年间，我国高等教育经历了快速扩张期(1949-1960年)与大幅波动期(1961-1976年)两个阶段，这两个阶段的共同特征是，高度集权的计划调节，高等教育增长率偏离GDP增长率而高幅振荡，如图5所示。1949-1976年间，由于我国政府采用高度集权的计划调节方式，无法获取真实的需求变化信息，当高等教育规模发展超前于经济发展时，不得不回落，但因回调的幅度和时间过长，触底之后又猛烈反弹。这段时间可谓过度扩张与过度回调并存。1977年之后，由于国家采取稳步发展高等教育的政策，波动幅度降低。20世纪90年代后期的并轨改革使得高等教育的决策权分散化，这就为之后的扩招奠定了一定的微观调适制度基础。从2004年以来，由于连续数年的扩招，高等教育的调节因素由传统的供给主导逐步向市场需求主导过渡。从数据上可以看出，2004-2008年高等教育规模变化与经济变动方向是大致平行的。
然而，高等教育与经济总量上的调适却难以掩盖结构上的错位问题。连续多年的高校毕业生就业难现象引起人们对扩招政策的反思与批评。[16]与20世纪60年代美国的经济产业结构和高等教育相对规模相比，我国高等教育的相对规模是合理的，并没有超越经济发展的阶段。如果考虑到近50年来科技发展及其在经济活动中的应用对提升劳动力素质的要求，目前我国高等教育的相对规模可能还很低。高校毕业生之所以过剩，原因在于高等教育结构上的错位，具体体现在两个方面。
第一，高等教育的治理结构和主体构成没有随高等教育的规模扩张进行适应性演进。虽然我国高等教育在20世纪90年代末迅速扩张，但高等教育的管理体制和治理结构调整滞后。与西方国家在高等教育扩张过程中的结构演变相比，我国政府对高等教育的控制仍然过于严格，高校行政化程度依然很高，生源规格、招收数量、专业结构和课程体系的管理体制僵硬，调节过程缓慢，不能灵活适应经济需求结构的变化。民办高校几乎没有受到财政资助，且准入范围过小，未能构成对公立学校垄断地位的有效竞争，也未能从根本上改变高等教育的市场结构。
第二，要素价格和技术结构的扭曲制约了经济对高等教育毕业生的有效吸纳。我国虽然是一个劳动力丰裕而资本相对稀缺的国家，但20世纪80年代以来走的却是迅速资本深化的工业化道路，生产过程中资本对劳动的吸纳能力降低。[17]在20世纪80年代，GDP每增长一个百分点就能增加240万个就业岗位，到2000年以后只能增加80万—100万个就业岗位。[18]由于资源和资本价格没有真实地反映我国的要素禀赋结构，一方面，国有大中型企业集中的行业出现资本深化，并采用劳动节约性技术结构，另一方面，由于低成本农民工的供给过剩，劳动密集型出口部门推进技能偏向性技术进步激励不足，采用了非技能偏向性技术结构，最终导致大量具有高知识技能的毕业生难以被经济部门有效吸纳。[19]
在经济体系难以有效吸纳高校毕业生的情况下，我国出台了一系列的就业政策，利用社会机制来缓解就业压力，比如大学生村官政策、西部支教计划、大学生创业支持计划等，这些政策不仅对解决大学生就业问题具有一定的作用，而且对推动我国社会变革和可持续发展具有一定的意义。但是，采取支持大学生创业政策可能不是解决大学生就业问题的根本出路。因为创业和就业的资本装备率是不同的，而且前者往往要高很多。在特定阶段资本存量有限的情况下，创业可能会形成对就业的挤出效应。支持大学生创业政策有其他方面的重大意义，但其就业方面的作用可能有限。
图5 1953-2008年中国高等教育学生规模变动与经济增长
资料来源：2005年以前的数据来自《新中国55年统计资料汇编》，2005-2008年的数据来自历年《中国教育统计年鉴》和《中国统计年鉴》。
五、高等教育继续扩张的政策讨论
世界范围内的高等教育扩张是20世纪至今的一个重要现象。从长期时间序列数据来看，无论是西方发达国家还是发展中国家，高等教育的扩张过程显著地受到经济发展的驱动和制约。而且，从对西方主要发达国家高等教育扩张历程的考察可以发现，高等教育扩张伴随着深刻的适应性结构调整，使得日益庞大的高等教育体系能够更加灵活地与经济体系进行调适。正如达尔文的进化论所言，能够生存下来的物种，并不是那些最强壮的，也不是那些最聪明的，而是那些对变化最能做出快速反应的物种。那些结构转换较快的国家，高等教育系统明显更加适应现代经济，而且成为推动现代经济发展有力的发动机，为国家在世界上的竞争力提高做出巨大贡献。[20]
我国高等教育从1949年至今发生了翻天覆地的变化，每万人口中高等教育在校生从1949年的2人增长到2008年的219人，扩张了百倍有余。尤其是1999-2005年间，普通高校招生数量的平均增长速度为25.09%。但是，参照同期发达国家尤其是美国的高等教育规模和产业结构，目前我国高等教育的相对规模并不算大，仍有很大的增长空间。之所以会出现经济系统有效吸纳高校毕业生能力不足的问题，其根源在于高等教育的治理结构和主体构成没有能够随着高等教育的扩张进行适应性演进，以及要素价格和技术结构的扭曲制约了经济对高等教育毕业生的有效吸纳。
由于学龄人口(18—22岁)在2008年之后将大幅度下降，高等教育在接受学龄人口就学方面的压力缓解，要实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的高等教育毛入学率40%的目标，每年的扩招速度仅维持在1.61%即可。虽然高等教育的规模是一个国家竞争力的关键要素，但一个缺乏高效率的微观机制支持的规模扩张，只会造成更多的资源误置与浪费。40%的毛入学率只是我国高等教育扩张规模的指标，与高等教育扩张的结构、质量和效益没有关系。其他国家的经验表明，只有最能适应长期经济环境改变的高等教育体系才能更好地为一国的经济发展和民众福利做出贡献。因此，我国下一阶段的重要任务是，在继续保持高等教育稳步增长的同时，必须下大力气来调整结构问题，具体体现在以下两个方面：
第一，切实转变经济发展路径，纠正要素价格扭曲，使经济增长更多地依靠知识技术进步和劳动者素质提高上来，充分发挥我国的高校毕业生的知识技能性人力资本优势。
我国经济发展路径和产业结构目前存在很大问题，这种经济增长不仅不能有效吸收受过高等教育的劳动人口，更为严重的是，它扭曲了引导人力资本投资数量和结构的需求信息体系。决定经济增长的根本力量在于企业，而企业决策要参照要素价格体系，从而使成本最小化或利润最大化。一方面，我国的能源、土地、水等资源和资本的价格无法反映真实的稀缺程度，一些国有大中型企业的预算软约束并没有从根本上改变，资源、资本要素价格实际很低，从而造成自1980年以来我国工业化走的是一条资源浪费、资本密集、劳动廉价的道路，国有大中型企业集中的行业更是如此。另一方面，在没有或仅有很低的劳工福利情况下，劳动密集型制造业部门的企业被锁定在低劳动素质—低成本—低利润的技术链和价值链低端，难以转型和升级。可以说，我国资源、资本和非技能性劳动要素的真实价格被严重低估，产业结构被要素价格扭曲，不能很好地利用我国高等教育扩张所带来的知识技能性人力资源优势，我国的经济发展方式仍然是粗放型的。要想改变这种状况，必须从体制上结束企业的预算软约束，改革资源和能源税收制度，提高和改善劳动福利，取消户籍制度，从而逐渐使要素价格回归正常状态，并有效地反映我国要素禀赋结构。
第二，重建高等教育的治理结构，对高等教育行业进行去行政化和去管制化改革，确立高校真正的自主地位，扩展私立高校的准入领域，增进高等教育就学形式的多样化。
我国已进入后高等教育大众化时代，高等教育的规模非常庞大，高校层次和类型日益多元，对高等教育的管理再也不能延续精英化阶段的集权和控制逻辑，必须进行以分权为核心的一系列改革，主要举措是去行政化和去管制化，并重建高等教育治理结构。首先，政府对高等教育的管理应更多地依靠法律法规。其次，在高等教育的供给方面，应赋予公立高校更多的自主权，确立公立高校真正和真实的自主地位。我国扩大高校自主权的行动一直滞后，其根本原因无外乎行政官僚管制利益的存在，因此，改革的关键在于从制度上削减官员的管制权力，在法律层面厘定高等教育的财政投入和人事规则。再次，高等教育系统的效率还要基于真正良性的竞争机制的建立，其中扩展私立高校的准入领域，增加对私立高校的财政支持，是一种重要思路。最后，以高等教育毛入学率指标为政策指标的范式已经过时，必须使高等教育入学制度柔性化，吸引更多的非传统学龄学生和非全日制学生接受高等教育，满足更多的补偿性需求、转职性需求和其他基于劳动市场的继续教育需求。
注释：
①我国高等教育总学生数包括普通高校在校生数和成人高校在校生数。西方高等教育统计系统中并没有对普通高校和成人高校进行区分，其在校生数既包括传统学龄学生，也包括非传统学龄学生。因此，在统计口径上与西方高等教育在校生数具有一定的可比性。