印共（马）地方执政政策评述，本文主要内容关键词为：政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［分类号］D5 ［文献标识码］A［文章编号］1005-6505（2008）06-0023-05
印共（马）领导的左翼阵线政府已在西孟加拉邦连续执政30多年，是印度历史上连续执政时间最长的地方政府。1977年上台执政后，印共（马）领导邦政府推行了一系列改革发展政策，通过施政得到了群众支持。2005年，该邦国内生产总值为230亿美元（2300亿卢比），居全国第三位，人均收入增长率为5.4％，居第二位。①
一、卓有成效的农业和农村政策
1.落实土地改革
该党党纲规定：“彻底实行土地改革，消灭地主所有制，把土地无偿地分给农业劳工和贫苦农民。”② 印共（马）领导进行的土改主要有三项内容：一是租佃改革计划，即著名的“租佃运动”，对佃农进行官方登记，保证其租佃权；二是回收宪法规定的超过土地持有最高限额的土地，并将其无偿分配给贫农和无地农民；三是分配以前的非农业用地，用于作物种植、造林、社区发展以及宅基地。1978年，印共（马）领导开展了著名的群众性运动——“租佃运动”，广泛进行佃农登记，把佃农耕种土地的数量立册存档，禁止地主不经法律程序而向佃农夺佃或侵害佃农利益，保证登过记的佃农对租种的土地享有永佃权和继承权。到1985年5月底，登记佃农占总数的40％—60％。印共（马）还通过查找地主超额土地分给无地、少地农民耕种，到1987年12月底，共查出125.6万英亩，分给127.7万无地、少地农民。③ 20世纪90年代的十年中，依据土改法案又收回95000英亩土地，约94000英亩被重新分配，占全国重分土地数的40％。④ 宅基地作为小块分配，每块不得超过0.8英亩，分给邦内50万农工、技工及养鱼户。⑤
印共（马）领导的土改虽是在国内资本主义制度大框架内进行的，却有重大意义。它使长期停滞的农村生产力得到一定程度的解放，推动了农业生产的发展，促进了农村温饱和贫困问题的解决。土改改变了被压迫种姓的社会经济地位，尤其是那些传统上一直被排除在土地所有权之外的人。土改也激发了土地市场的活跃，有助于重新分配土地给穷人，尽管是很小块的土地。⑥
2.重组基层自治机构
印共（马）通过恢复并推行潘查雅特制度（Panchayat System），对农村基层自治机构进行了重组。该邦在全国率先把地方政府机构重组成经民选产生的三级自治体制，包括村潘查雅特或村评议会、区评议会、县评议会。1978年6月恢复了潘查雅特机构选举，此后每隔五年进行一次，每次都分三级进行。
该邦潘查雅特机构选举的运作特点主要有：第一，政府对选举准备充分。以1993年第四届选举为例，该邦动员了27万工作人员，动用警察10万余人维护秩序，全邦投入100亿财政收入，拨出50亿财政经费用于各级评议会建设，1.8亿用于选举。⑦ 第二，选举制度健全。在选举的组织、候选人产生、投票过程、计票与公布选举结果等程序中都有严格健全的制度安排，选举基本体现了民主、平等、秘密投票等原则，选民能根据自己的意愿自由选举。第三，保障妇女权益。规定必须将1／3的代表席位和主席职位专门预留给妇女。第四，照顾落后地区及社会弱势群体。约有20％—28％的席位分给落后地区，低收入者、贱民和土著民的代表比例不断增加。第五，潘查雅特机构预算充足。20世纪90年代，其财政开支达到邦总开支的50％。⑧ 90年代后期，邦政府又在每一选区成立了“村总议事会”，由选民代表组成，法定人数不得少于该选区选民总数的10％，每年须召开两次会议，讨论各级机构的工作及资金使用情况。
基层自治机构的重组为持续执政及农村事业的发展起到了重要作用。从前三届选举看，印共（马）及左翼支持者在三级机构中都占2／3以上。⑨自治机构为农村社会发展做了大量工作，已成为农村地方管理中的关键部门。⑩ 它冲淡了印度基层社会根深蒂固的封建等级观念，提高了穷人地位，使农民有了参与决策的机会，提高了弱势群体的社会地位。它在扶贫中起的作用得到了联邦计划委员会的认可。(11) 这种在全国率先推行的新型潘查雅特制度是对印度农村基层自治进行的新探索。1978年以来，该邦民主自治机构在全国持续时间最长，保证了基层的稳定和发展。这种三级地方自治体制已成为全国各邦效仿的样板。(12)
3.促进农村经济发展的政策
印共（马）执政后通过多种途径扶持农民、发展农村经济。推行的政策有：第一，进行农业基础设施建设。改善农业生产条件，组织农民兴修水利、修路、进行植树造林，将很多基础建设项目交由村潘查雅特机构执行。第二，向农民提供贷款。邦政府筹集资金，评议会承担贷款的申报工作，银行根据申报情况确定贷款条件及贷款数量。贷款一半是现金，一半是发给用于领取化肥和其他生产资料的“凭证”，贷款利率仅4％。此外，还推行无息贷款计划，在期内全部还贷的佃农和按法律规定分到土地的人，可不付利息，其利息从政府财政中支付。第三，减免农民租税负担，鼓励投资，发展生产。1979年8月，邦政府为450万农户减免了税收，占520万户小农和边际农的86％，免税总额约5万卢比。(13) 第四，创办农村手工业作坊和小型企业。邦政府帮农户创办了30多万个手工业作坊和小型企业。2000年新首席部长上台后，通过鼓励农业基础型工业来加强农业与工业的联系，以工业促进农业发展。第五，提高农民收入，改善农民生活。20世纪70年代末和80年代初的农业改革运动有效地执行农业最低工资(14)，农民实际收入有了较大提高。印共（马）通过土改为贫农提供宅基地，还拿出修建房屋的补贴支持贫农建房。多项政策的推行促进了农村经济的发展繁荣。
二、灵活的工业政策
1.1994年以前的工业政策
1978年初，邦政府公布了名为《西孟加拉邦的工业政策》的文件，力求摆脱工业落后面貌。1994年以前采取的改进和调整政策有：
（1）加强并改进公有经济。左翼阵线充分认识到公有经济的关键作用，“须在运行中提高效率，破产自由，必须产出利润。工人和经理的待遇必须与企业的经营状况相联系，而不是无关”(15)。其政策有：通过政策倾斜和财政支持，使公有部门处于绝对优势；科学评估其经营状况，进行重组或整顿；加大监督检查，提高其运营质量和效率；确立明确的目标责任制；争取更多国家财政支持，邦政府频繁呼吁中央对许多事务积极对待(16)，要求“中央政府必须保证银行和其他公共财政机构在分配公共资金时不强加上其主观偏见”(17)。这使公有经济持续恶化的趋势得到遏制，企业整体质量和管理水平有所提高。
（2）鼓励并扶持小型企业发展。提供廉价原料鼓励劳动密集的小企业发展；提供资金支持和技术指导；有条件地实行合作化经营并提供财政补贴；通过邦工业咨询委员会和科技委员会进行投资评估和技术指导，科技委员会“通过研究开发能提供更多岗位和进口替代的相关产品、生产线来促进小型企业和乡村经济的发展”(18)；为产品出口提供便利。这弥补了公有经济发展的不足。
（3）适当利用国内外资本投资。1978年，印共（马）在邦党代会中声明，允许私营成分和跨国公司参加工业建设与马克思主义的意识形态并不矛盾。(19) 工业政策提出“放宽对垄断性大企业集团的限制，允许跨国公司进入”。为引进资金采取了两项措施：放宽投资限制，积极争取中小企业投资；允许新的跨国公司投资，规范其利润再投资。这些项目须“最大限度地保证扩大就业和利用本地技术”，“不允许它们进入由本地中小企业从事的技术和社会经济领域”。(20) 这些政策使新投资有所增加。
（4）协商解决劳资纠纷。密切党与工会组织的关系，改善对工会组织的领导，新成立的工业咨询委员会中包括一定比例的工会代表，在评估投资提案时听取代表意见；加强疏导，抑制工人的激进行为；采取协商和解政策处理劳资纠纷，“支持工人的合法性需求以及通过集体协商方法防止和解决劳资纠纷”，强调“只在异常激化的情况下，政府才会支持工人运用罢工手段”，使劳资矛盾得到一定缓解。(21)
1994年以前的工业政策，对工业建设的探索还处于初级阶段。该邦历史状况和全国的工业形势决定了邦政府很难在此方面迈出大的步伐，与农业发展相比，工业发展水平相对滞后。
2.1994年以后的工业政策
1994年9月底，邦政府公布了《工业发展政策声明》，新工业政策较1978年的政策有重大变化，更具灵活性。
（1）主动吸引国内外投资。采取的相关举措有：第一，开放外国直接投资。邦政府“对工业投资态度的疑虑已经打消”(22)，“欢迎外国投资和技术”(23)。为引进资金，不仅向社会主义国家寻求投资，也积极向资本主义国家开放。2005年共吸引5000亿卢比外国直接投资，列国内第三位。(24) 第二，放宽对大型工业集团的投资限制。许多国内外大型企业集团都开始在该邦投资。第三，为新投资项目提供资金支持和税收优惠。1993年4月，邦议会通过了一项促进工程投资的议案。通过邦工业发展公司为新投资项目提供资金支持。(25) 第四，加大重点领域投资引进力度。重点引进基础设施、房地产、汽车制造业等领域的投资。第五，放松对工业用地的限制。允许商家为设立新工业基地和进行基础设施建设获得农业用地。主要征用那些荒废的或贫瘠的土地，大型项目优先征用种植单一作物的土地，保护可种植多种农作物的土地。
（2）多种所有制形式共同发展。强调公营企业在关键领域的控制作用，通过深化改革提高公有经济的质量，由只重视单一数量上的绝对优势转而注重质的提高；允许必要的私有化，在非关键部门允许必要的私有制存在；有原则地引导和鼓励中小私营企业发展，支持那些能增加就业、有利民生的企业。所有制经济形式有：公有制经济、合资经济、合作社经济、私有制经济、外资经济。
（3）重视发展高科技产业。在政府支持下，IT业成为该邦的关键部门之一。政府把IT业列为工业振兴计划的首位，2000年1月，专门出台了鼓励IT产业发展的新政策。软件巨头如惠普公司、国际商用机器公司、塔塔公司都在该邦设置了分公司。2006年，该邦已有235家IT公司，包括印度著名的IT服务商威普罗（Wipro）及最大的软件出口商塔塔咨询服务公司。(26)
（4）改造城市基础设施。1994年，该邦宣布全面检修基础设施，以重振疲弱的工业。邦财政加大了资金扶持力度，还大范围鼓励基础设施领域的私人投资(27)，与国内外投资者达成了多项基础设施领域的大型建设项目。新首席部长上任后，对城市基础设施进行了大力翻新改造。
新工业政策较以往的工业改革迈出了重大步伐，采取了开放型的市场驱动的发展战略，使工业改革得以深化，为经济发展注入了活力，该邦工业化、城市化进程显著加快，市区建设发生了翻天覆地的变化。新工业政策的实施反映出印共（马）及左翼阵线对当今并存的工业化、信息化、全球化的新认识，通过深化改革、扩大开放，逐步建立并完善了适应现代经济发展需求的新型工业体制。在激烈的市场竞争中，印共（马）利用经济全球化和国内经济改革的新形势，推动地方工业加快发展。
三、世俗、进步政策促进社会和谐
1.推行世俗政策
邦政府积极推行世俗化，禁绝实行任何形式的歧视政策，确保宗教和语言少数派都得到同等发展。首先，确保宗教少数派的土地所有权。土改中，邦政府为穆斯林农民分配了100多万英亩土地；“租佃运动”中，150万登记佃农包含了相当多的穆斯林农民，其耕种权利得到法律保障。其次，通过财政倾斜支持少数派团体。专门设立少数派团体福利发展部，在其领导和协调下，邦少数民族发展金融公司启动了多项优惠贷款项目支持其自主创业；向教育落后地区少数派群体女学生提供资助；向少数派创办的技术或专业机构提供资助及补贴。再次，保护并发展少数派语言文化。例如，讲乌尔都语的穆斯林既是宗教少数派，又是语言少数派，为保护其文化特性和满足其需求，政府在设立孟加拉学院的同时，也设立了乌尔都学院。(28)
2.发展公益事业
发展教育方面的政策主要有：第一，加大财政投入。教育经费预算占总财政预算的比例从1976—1977年度的约12％增加到2000—2003年度的25％。第二，扩大办学规模。小学从1978年的5700所上升到1999年的1.23万所，还投资设立了许多儿童教育中心。第三，增加教师数量，改善其工作条件。在职教师的数量逐渐增加，1992年该邦每个小学中教师的平均数达到了3人。第四，提高基础教育入学率。推行基础教育免费制，启动特殊补助计划为学龄儿童提供学习教材，给女学生提供制服。实行前五年不留级或自动升级的学校教育制度，入学人数大幅攀升。第五，改善高等教育和职业教育。给予公立大学自主权，支持开展新领域的研究，私人高等培训机构的发展使有能力从事不断增长的信息产业以及其他知识基础型产业的人才猛增。邦政府把发展公共医疗卫生事业放在重要位置，取得很大成效。人口平均寿命位居全国前列，1999年，人口平均寿命为72岁；人口死亡率和出生率处于全国较低水平，1999年，人口自然死亡率为7.1‰。该邦公共卫生体系的人口覆盖率全国最高，约为70％。(29) 大众医疗保健水平不断提高。
3.保护弱势群体利益
印度社会弱势群体主要包括贱民、部落民、少数民族或宗教团体、妇女等。左翼阵线执政后积极保护弱势群体的利益。首先，保护贱民和部落民的利益。土改中，贱民和部落民受益最大，约42％的登记佃农及55％的土地重新分配的受益者是贱民和部落民；在地方自治机构中，其代表也最为广泛，并逐年增加。约32000名贱民学生和28000名部落民学生在初等教育阶段由邦政府资助，还为处在小学和中学阶段的贱民和部落民学生建造了240幢学生公寓，有11万贱民学生和8万部落民学生得到了政府提供的奖学金，还实施家庭自主创业计划，向贫困家庭提供资金援助。其次，维护少数民族和团体利益。政府专门成立了邦少数民族发展金融公司，为民族自主发展项目提供贷款，并为少数民族群众提供职业培训，还为优秀少数民族学员提供奖学金。再次，保障妇女权益。55万名妇女在土改中得到了集体或单独的土地契约，妇女代表在地方自治机构中的比例超过1／3，约占36％。约5万名丧夫或老年妇女可得到政府提供的津贴，约10万名妇女可以得到社会福利委员会的资助，还设立了大量由妇女经营的合作社和自助团体。(30)
左翼阵线执政促进了该邦社会的和谐发展。1977年以来，印度国内社会问题不断涌现，暴力事端屡有发生，特别是在80年代，国内宗教极端主义、地方分离主义势力抬头，宗教少数派和少数民族在许多地区受到攻击，宗教仇视、民族偏见给社会稳定带来巨大威胁。与此形成鲜明对照的是，该时期的西孟加拉邦经济繁荣，呈现出社会稳定和谐的美好图景，得到群众广泛支持的、稳定有序的左翼政治力量的执政政策使该邦远离了宗教极端主义和地方分离主义的可怕暴力。
四、保护并拓展民主权利
印度独立后，民主权利的实现很不充分。“领导权掌握在资产阶级手中。领导新国家的大资产阶级拒绝完成民主革命的基本任务”(31)，在国家与地方权力配置层面，联邦政治体制也是有名无实，中央政府权力集中程度很高，没有中央财政支持，地方经济发展便举步维艰。
1.恢复和保障人民民主权利
20世纪70年代，印度经济两度出现衰退，在野党掀起了反对政府的浪潮，社会动荡不安。1975年6月26日，中央政府突然宣布全国处于“紧急状态”，人民民主权利遭受践踏。左翼阵线在西孟加拉邦执政后，“政府作出积极而持续努力，不断加强民主机制，以确保本邦人民的民主和自由权利。左翼阵线充分认识到民主的深化是确保劳动人民利益和巩固已有发展成果的基本前提，因而必须努力推进人民民主进程”(32)。首先，恢复基本民主权利，稳定社会秩序。1977年第一次邦内阁会议中，邦政府决定采取释放政治犯、撤销不实指控等措施缓解恐怖气氛。1978年4月，印共（马）十大提出：党的“当前”和“长远目标”是扩大民主，并在宪法中增加新的条款，以保证人民的基本权利不受任何执政党或政府的侵犯。(33) 经过努力，各级工会权利得到恢复，人民合法权利得以恢复和保障，社会秩序日益稳定。其次，邦政府转变了对群众运动的态度。与以往执政者不同，左翼阵线竭力维护工人群众的利益。“根据以往经验，在资产—地主阶级政党统治的邦，工人、农民阶级以及其他阶层人民的斗争通常会遭到警察的镇压。左翼阵线政府却禁止警察干涉不同阶层人民维护自身利益的合法斗争。在剥削阶级与被剥削阶级的斗争中，左翼阵线政府扮演的并不是旁观者的角色，而是在协商与谈判中运用政府的力量支持工人群众。”(34) 再次，维护并加强各项民主制度。通过维护并加强已有的民主制度使民主机制正常运行，该邦是印度为数很少的能保证每五年定期举行潘查雅特和其他民主自治机构选举的邦。在全印各邦中，该邦率先把选举年龄从21岁下调到18周岁。土改使农村穷苦大众的经济权利得到增强，同时又给潘查雅特机构下放了更大的权力，这为民主机制的成熟和民主权利的行使创造了条件。
2.争取和维护地方自治权
宪法规定印度是联邦制国家，各邦享有自治权。但独立以来，有相当长的一段时间中央大权独揽，各邦的权限在很大程度上受中央制约，以致邦自治几近于无，联邦色彩淡化。(35) 印度虽名义上是联邦制国家，实际上与典型的中央集权制国家或单一制国家有更多相似之处。在财政方面，中央对地方各邦实施直接控制，这在世界上绝无仅有。(36) 在20世纪90年代改革前的长时期内，邦政府在财政方面仅有很小的权力。这种体制极不利于地方主动性的发挥，它是印度在国家层面缺乏实质性民主的重要表现。左翼阵线政府一贯积极支持印度国家民主的这一重要方面，即要求中央给地方下放更多权力，还联合其他邦政府力求影响中央政府的政策，为地方赢得更多自治权。1978年邦政府颁布的工业政策中就对中央和邦的关系问题作了政策性说明，指出中央对地方的抑制会影响到工业政策的实施，在中央和邦的权力配置方面，有必要根据左翼阵线政府的需求在诸如工业许可、工业结构调整、社会公共部门的财政分配等问题上重新作出重要修正。(37) 左翼阵线争取和维护地方自治权有利于推动独立后印度初步建立的联邦体制逐步完善并迈入正轨，对进一步调整中央和地方关系、充分发挥地方积极性和主动性起到了有力的催化作用。20世纪90年代以来的改革实践证明，这一努力为地方经济的改革发展注入了活力。
注释：
①(24) Swagata Sen,“From Red To Riches”,in India Today,Sep 25.2006.
②(31) Communist Party of India ( Marxist ) Programme (Updated at the Special Conference at Thiruvananthapuram in October 2000),see :http ://www.cpim.org/.html.
③⑨(33) 郝晏华《印共（马）在西孟加拉邦执政十年》，载于《外交学院学报》1989年第1期。
④⑧⑩(11)(12)(28)(29)(30)(32)(34) Harkishan Singh Surjeet,On the Occasion of the 25 th Anniversary of the Left Front Government of West Bengal,see :http ://www.cpim.org/.html.pdf.
⑤⑥(14) Vikas Rawal,“Agrarian Reform and Land Markets:A Study of Land Transactions in Two Villages of West Bengal,1977－1995”,in Economic Development and Cultural Change,Apr 2001.
⑦ 王稼龙《印度西孟加拉邦评议会换届选举》，载于《乡镇论坛》1993年第9期。
(15)(17)(18)(20)(23)(27) Government of West Bengal (GWB),“Industrial Policy for West Bengal”,in Social Scientist,Vol.6,No.6/7,Special Number of West Bengal,Jan/Feb 1978.
(16)(21)(25) Jorgen Dige Pedersen,“India's Industrial Dilemmas in West Bengal”,in Asian Survey,Jul/Aug 2001.
(19)(27) Partha Pratim Basu,“‘Brand Buddha'in India's West Bengal:The Left Reinvents Itself”,in Asian Survey,Mar/ Apr 2007.
(22) GWB,Economic Review 1995－1996,Calcutta:GWB,1996,p.43.
(26) 百千、曾嘉嘉《印度共产党地方选举获胜，经济改革汲取中国经验》，see:http://gb.cri.cn/8606/2006/05/13/107＠1041509.htm.
(35) 张敏秋主编《跨越喜玛拉雅障碍——中国寻求了解印度》重庆出版社2006年版第240页。
(36) 林良光主编《印度政治制度研究》北京大学出版社1995年版第215页。
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