城市经营中的政府角色论析，本文主要内容关键词为：角色论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代中国已处于城市社会的入口处，有效促进城市健康、快速发展已成为实现经济发展战略目标的重要环节。城市发展不仅有利于产业结构和城市区域空间布局的优化，而且对于促进城乡经济协调、改变部分地区经济落后的状态具有重要的意义。本文从运用城市经营理念的必要性出发，探讨城市经营的科学内涵，在此基础上界定政府在城市经营应扮演的角色。
1 进入21世纪，我国城市化进程明显加快
目前，我国的城市化水平已达40.53％。如果按照国际通行的标准（城市化水平30％以下是城市化的初始阶段，30％以上是城市化步入起飞阶段），我国已跃过城市化起飞的初级阶段，正向更高水平迈进。在这一阶段城市必须不断提升竞争力、增强辐射力和提高开放度，才能适应对城市功能的更高要求。
首先，分权体制和市场体制下的地方化发展使城市竞争的“经济战国”已经形成，城市必须运用经营的理念才能使自己立于不败之地。改革开放以前，城市主要的资产都是国有的，在中央集权体制下，城市实质上作为上一级或中央政府的派出机构，仅仅是计划经济的一个生产单位。一个城市的发展与否与其他城市关系不大，城市竞争无从谈起。随后以下放权力为特征的改革措施逐渐改变了城市没有竞争的状况。1990年以后进行的城市房地产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。地方政府特别是城市政府从《土地法》和《规划法》的规定中得到了大部分土地收益权和支配权。1994年的中央和地方财政分税制度改革使地方政府取得了剩余权。正是由于分权体制的制度安排，地方化得到发展。城市作为一个利益主体的地位不断得到强化，不再处于被动状态，而是主动寻求发展，城市竞争也随之而来。与此同时，市场化的推进使经济要素和资源的流通性增强，政府在资源分配中的作用迅速缩小，为了吸引投资，各地城市纷纷加强基础设施建设和出台一些优惠政策。可以看出经过20余年的改革开放，以分权化为主导和自主管理能力提高的地方化使城市政府有了更大的自主权，城市之间竞争的“经济战国”局面已经形成。这就要求城市政府必须改变原来的城市治理模式，运用经营的理念不断提升城市的竞争力和吸引力。
第二，在全球化的机遇和压力下，城市必须用城市经营的理念才能迎接挑战。已经被卷入全球化浪潮的地方城市是“世界村”的一个部分，只有“全球化的思考、地方化的行动”适应世界村的生活才能生存下去。具体来说，一方面，城市要维持下去，就必须成为促进自我发展的主体，形成城市发展的特色，而不被席卷的浪潮吞没；另一方面，城市要维持下去，必须放眼于全球、在全球化的机遇和压力下寻求生存道路。这就要求城市政府势必在全球化思维的视野下，构思城市发展的战略，选择地方有效的行动方式，以经营的思路，获得地方行动的资源和力量，回应全球化的严峻挑战。
显而易见，城市间的竞争很大程度上表现为城市政府间的竞争，政府间竞争主要通过提供公共物品、公共政策，创造制度环境来进行。地方化的发展和全球化的竞争馈赠给城市政府的是一把双刃剑。为了承载不断增长的经济压力，并在竞争中立于不败之地，城市政府必须努力理性地向世界开放自己，在融合中把握自主，在相互依赖中寻求独立发展，必须运用城市经营的理念争取高质量的生产要素，从而才能回应时代的挑战，决定自己的前途和命运。
2 20世纪90年代后期，城市经营理念在我国提出后引起各地城市政府和城市学者的高度关注
目前，有关城市经营的内涵的理解，可以大体归纳为以下3种观点：
第一种观点着眼于如何解决城市基础设施资金短缺而提出的对城市资源的开发利用和经营。这实际上只是城市经营的初始阶段，属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”。以这种理解指导城市发展往往造成为追求短期效益而对城市资源进行过渡开发甚至是破坏性开发。所以这种以资金为导向的城市经营观正受到越来越多的批评。
第二种观点认为城市经营的内涵是把城市作为一个经济实体，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能的载体的自然生成资本与人力作用资本及相关延伸资本等进行重组运营，最大限度的盘活存量、吸引增量，走出一条以城建城，以城兴城的市场化之路，以经营的方式来推动城市发展。[1] 这一理解在2001年的中等城市树立“城市经营”新理念的研讨会上获得共识。这一观点考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，即将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，实际上是“整体资产增值式城市经营”。
第三种观点也可称为最广义的城市经营，它涉及城市发展和竞争力的所有方面。认为城市经营不仅包括有形资产的经营，也包括无形资产的经营，甚至包括精神文明方面的建设。更有的学者指出，城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。
对城市经营毫无疑问应进行整体性解读。城市经营决不是只为城市化提供资金，除考虑经济效益外，城市经营还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多方面，缺一不可。并且经营城市和经营企业不同，它追求的目标是城市整体利益最大化，而非单纯的利润最大化。这一点我们可以借鉴西方城市经营的经验。城市经营作为一个概念是1978年由两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来。然而作为一种理念可以追溯到19世纪美国的城市经理制。国外的城市经营学者虽然对城市经营的内涵理解不一，但是大多倾向于经营的整体观。贝克（Baker）认为城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构及其城市内部的权力关系，因此需要从整体上考虑。夏博·切莫（ShabbirCheema）的观点与此一致，他认为，城市扩张是不可避免的，城市问题的最终解决途径在很大程度上依赖于对城市的有效经营，城市经营应该是一个整体的概念。[2]
城市经营内涵整体性的理解与当前兴起的科学发展观是一致的。“科学发展观指导下的城市经营应该是从局部的经营走向整体的经营，从粗放的经营走向精细的经营，从短期的经营走向有序的经营，从资产经营走向价值经营，从以事为本转化到以人为本”。也就是更加着眼于城市全面长远的发展，寻求把城市发展的社会结构、人的发展与经济作为一个整体考虑。本文基于城市经营内涵的整体性理解，提出一个“经济资本—文化资本—社会资本”城市经营的分析框架：
（1）经济资本经营。就是将城市资产视为可经营开发的资产，把城市建设作为资本经营而非公益事业，城市政府通过大力引入市场手段改善基础设施，充分利用优惠的经济政策和社会保障职能，不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益，在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经济资本经营的目标在于降低投资成本，广纳生产要素，发展市场主体，以城市经济发展带动社会进步。
（2）文化资本经营。即是强调城市业已存在的精神文化、物质文化、制度文化的“资本性”意义，如城市自身历史的物质文化遗存、流芳千古的人物及精神价值，以及城市自身创造的一系列文化象征与文化符号，都具有鲜明的资本属性和资本意义。[3] 城市本身就是文化积累的过程。文化资本涵盖的不仅仅是城市的历史底蕴、城市精神，还应包括市民的行为文化、城市时空表现出的现代文明理念等诸多内容。进行文化资本经营，城市一方面要挖掘城市文化资源的资本性意义，另一方面则是在此基础上发展独具特色的城市文化，使城市产生与时俱增的价值。通过文化的经营，使城市更具人文和历史的意蕴，更适合人们生活居住。
（3）社会资本经营。社会资本是指“普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范”[4]。社会资本的核心问题是在人与人交往中产生的社会信任、社会规范以及互惠合作的网络基础之上的社会关系。社会资本的经营可以提高政府的效率，增进社会结构的协调，建立良好的社会安全网络，更为重要的是社会资本的成长可以整合政府和市场之外的力量在诸如环保、医疗、教育、社区领域内发挥重用，增进城市社会的福利，促进社会的公平。
上述3个方面是相互联系、相辅相成的，从而构成一个总体的城市经营。可以看出城市经营是一个战略性的框架和任务，也是一个整合众多城市资源并使其得到优化配置的过程。经营的目标是提升城市的竞争力，建设适合创业和人居的现代城市。从这种意义上说，整体性的城市经营观，绝不仅仅是单一目标的经营内涵，而是一个多层次、多综合目标体系的内涵。
3 城市政府在城市经营中应担当的角色
中国城市经济学会会长汪道涵认为：“城市政府既要学会做一个城市发展的监管者和引路人，又要像经营一个企业那样做一个合格的决策者和经理人。前一个角色是为了使城市的发展尽可能做到规范、有序；后一个角色是为了使政府和社会能够实现投资良性循环，有发展后劲和可持续性”。[5] 根据城市经营的内涵，城市政府在城市经营中应担当起城市发展的规划者、公共产品的提供者、市场秩序的调控者、监管者和服务者、社会保障制度网建立者、社会资本的培育者等多重角色。
1.城市发展的规划者。城市规划者是城市政府进行城市经营的首要角色。科学合理的城市规划是城市经营的先决条件，一个好的规划不仅能够提升城市形象和价值、提高投资商的信心，而且可以展示未来的城市发展前景和项目开发的预期价值，具有整体、长远的综合效益。城市规划的实质是搞清城市的性质。确定城市性质要根据城市的内部条件和外部条件。内部条件如城市的经济结构、社会结构、生产力水平，城市功能等。外部条件如城市资源条件、市场条件、区位条件等。为了保证规划的科学性和严肃性，城市政府需要借助“外脑”，包括市民的智慧，城市研究机构、专业性咨询机构乃至国际上的知名决策机构。因为“外脑”具有独立、理性、客观、中立、多元、可信、有知识含量、有批判精神、有研究能力、以咨询成功率为己任，因而能够超越政府局限。
2.城市公共物品的提供者。公共产品具有的特性是生产（供给）上的非竞争性（垄断性）和消费（需求）上的非排他性。这种特性决定了公共产品由政府提供的必要性。但是这并不意味着公共产品直接由政府生产，重要的是政府必须管起来。公共事业民营化是个大趋势，政府可以运用多种制度规则或多种方式来提供公共产品。在公共物品提供中，政府要十分重视教育和人才。城市政府必须有战略眼光提高市民的素质，采取优惠政策吸引和留住人才，这对城市经营的成功尤为关键。另外，在城市建设中，应充分挖掘城市的文化内涵，注重城市文化资本的经营，将时代性特色、地域性特色和文化性特色有机结合起来。
3.市场秩序的调控者、监管者和服务者。城市政府应根据城市的经济状况，运用产业政策、财政手段、行政指导性手段、法律手段等进行宏观调控，制定具有激励、保护功能的经济活动规则，特别是健全财产权利制度，为社会总产出最大化提供制度框架。同时，政府各职能部门如工商、税务、审计、计量、质量、物价、城管、城监、卫生等要互相配合打击假冒伪劣产品，以反垄断政策和管制（规制）政策维护市场公共秩序和公平交易行为，构筑有效竞争的市场环境。另外，市场的完备程度取决于充分的信息。政府应利用市场局外人以及社会管理者的有利地位，及时地搜集、分析、整理各方面的信息，并及时地传递到社会各个方面，为企业、个人等经济活动主体提供经济信息服务，使得在市场不很完善的情况下，补充微观经济主体的盲目性，从而降低因信息不完全而造成的各种损失。
4.社会保障制度网建立者。城市社会保障网是指政府给城市居民提供一种能保障其基本生活权力的社会安全制度。强制的、有政府参与的社会保障制度是收入再分配制度的一部分，是城市政府通过征税、补贴、管制等手段解决外部性问题的一个方面。建立社会保障网有助于保障社会公平、维护社会稳定，是城市政府义不容辞的责任。城市社会保障网用于帮助劳动者在遭遇年老、疾病、失业等风险时，防止收入中断、减少和丧失以及应付意外，保障其基本生活的制度。建立社会保障制度的难点在于社会保障涉及的面很广、基金积累不足。目前，还须由个人、单位和政府共同分担社会保险基金的累积。对于最低收入家庭，应实行最低收入保障制度。城市政府应采取积极措施逐步将社会保障网逐步覆盖到城市的所有各类企业和所有市民，真正建立起有效地社会保障体系，为城市的稳定、发展和有序经营创造良好的社会保障环境。
5.社会资本的培育者。普特南认为，社会资本产生并体现于大众交往的社会网络之中。由于人们长期以来大众对本地社会、经济和政治生活的参与，社会资本逐渐演进成一种能够使人们互相信赖并互惠的物质资源，人们为了共同的利益而相互合作。社会资本是经济发展的先决条件，社会资本的强弱决定了经济发展水平的差异。[6] 除此之外，社会资本的成长也是城市走向良性合作和民主治理的重要基础。社会资本的成长是一个漫长的过程，在当前中国政治和社会生态下，最关键的是发挥城市政府的能动性，先从善政开始，用制度创新和积极的公共政策扩大现代意义上的社会资本的规模。通过新的制度安排为公民参与提供畅通的渠道，通过政府职能的转变逐渐确立市场主体的自主性；通过法制、法规的建设和落实，保障公民权利等。这些方面将为新型社会关系网络的发展、新型合作关系的构筑提供良好的制度环境和合法性基础。
总体而言，城市经营的理念使政府逐步从微观经济领域中脱离出来，可以把更多的精力投放到有关城市发展的宏观层面的把握和监督，从而促进政府角色从“划桨”到“掌舵”的转型。不过各个城市具有个体差异，城市经营没有统一的模式，因而城市政府应该根据不同问题做出有效的反应，在扮演的角色方面有所侧重，以尽可能使不同的城市能够尽情发挥它们各自的功能。需要指出的是，政府官员也是经济人，政府在城市经营上通常带有主观性，再加上政府决策能力的有限性以及政府寻租行为的不可避免性等等，都会导致政府失灵。因此，城市政府必须加强自身建设，加快政府职能转变，建立起一个强有力的、公正廉洁、灵活高效而充满服务精神的政府，以便既克服市场失灵又避免政府失灵，从而为社会公众提供良好的政府服务和社会经济文化发展环境，提高城市的竞争力。