论我国地方公债制度的构造，本文主要内容关键词为：公债论文,制度论文,论我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方公债是地方政府依据信用原则，吸收社会闲置资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。目前，我国已初步建立起划分事权、财权的分级财政体制，各级地方政府面临艰巨的基础设施建设任务，但又缺乏必要的筹措资金的能力和权力，普遍财力匮乏。有些地方无奈地继续“欠账”或不切实际地“将公共商品推向市场”，或者通过项目债、企业债等形式变相融资，结果造成地方政府显性和隐性债务剧增，增大了潜在的财政风险。因此，明确建立我国的地方公债制度，用制度规范地方公债，既有利于真正实现“一级政府，一级财政”的分税制财政体制，又有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免债务危机和财政风险。本文通过对美国的地方公债制度的分析，从中得到一些启示，为我国建立地方公债体系提供借鉴。
一、美国州和地方政府公债的发行概况
1.州和地方政府举债的目的。美国州和地方政府举债主要用于以下三个方面：(1)为公共资本计划支出提供资金，这是州和地方政府借款的一个主要原因。1991年州和地方政府在资本计划上的总支出超过1310亿美元，人均资本支出高达522美元，主要用于高速公路、教育和供排水系统等方面。(2)补贴个人和私人公司的投资，包括：工业发展公债、私人住房抵押贷款及对高校学生贷款、出租房建设、固体废弃物处理的公债等。(3)弥补短期周转支出或在利率下降时借新债还旧债。州宪法往往禁止州地政府通过债务融资来弥补赤字。
2.州和地方公债的规模与种类。美国是发行地方公债较早也是地方债务规模较大的国家。过去的三十多年来州和地方政府因为多种目的而增加债务，负债规模大幅度增长。1964年州和地方政府积欠债务还只有922亿美元，到1991年则已高达近9160亿美元，增长了将近10倍。然而，与州和地方的经济规模相比以及与州地政府每年的全部收入相比，其公债规模仍然保持着相对的稳定。
州和地方政府发行的绝大部分公债是长期债券（偿还期限超过一年），从历史上看，长期债务占州地政府债务的90%以上。而短期债务主要用于周转性借款。长期公债又分为两种，一种叫一般性契约(GO)公债，是向贷款人做出保证无条件兑现所有债务，并以政府信用作为担保的一种公债。这就表示发行债券的政府须用各种资金来源用于支付本金和利息。如果政府不能或不愿筹集足够的资金来还本付息，那么政府将处于破产的境地，公债持有人可上诉法庭以获得政府或其代理机构的资产。另一种长期公债叫收入公债或非担保公债，是以特定收入来源作为对投资者还本付息担保的公债。收入公债是一种比GO公债风险更高的投资，因为如果特定收入来源所得收入不足以还本付息，那么投资者将会遭受损失。收入公债若被用于支持私人或公司的投资，则被称为私人活动公债。从七十年代开始，由于州和地方政府扩展了公债的用途，用于私人投资领域，非担保（收入）公债有了明显的增长趋势。
3.州和地方公债的发行程序。州和地方政府发行公债必须遵守证券交易委员会(SEC)的债券披露准则。发债政府必须拟订募集说明书与销售通告，并寄往投资银行、投资者、金融报纸以及信用评级和信息机构。债券必须经由公债委员会（律师）确定发债程序的合法性，并由规定的私人信用评级机构进行信用评级后方可交由承销公司销售。州和地方政府通过竞争性投标和与特定承销商协议两种方式销售公债。如果是大额发行，可选择竞争性投标来降低销售成本。在发布投标邀请之前，发债政府必须确定债券到期日、发行规模、偿还条款、本金和利息返还结构、利息成本上限、赎回投资的选择权及其他融资考虑等。如果选择协议销售，就应使该债券的收益率与市场上相对应等级证券的收益率一致，以使销售顺利。发债政府还会采用复杂的金融工具来降低投资者的风险和发行成本，这必须以发达的债券市场为前提。
4.联邦政府对地方公债的管制。在美国，州和地方政府公债的利息收入免征联邦所得税。对州地公债利息免征联邦税最早始于1913年的第一部联邦所得税法案。免税的基本经济效应是州地公债比相同的应税债券的利率低，免税一方面通过较低的举债成本补贴了州和地方政府，另一方面又通过较高的净收益补贴了州地公债的投资者。但是，由于发行私人活动债券可以将经济的部分成本转嫁给其他州或地方政府，各州只有发行更多的免税公债才能在联邦和地方政府的博弈中取胜（一个州的纳税人需承担与其联邦应税所得成比例的来自各州私人活动债券的成本）。此外，某些地方政府将公债资金用与债券套利，这两方面原因导致了地方公债的滥用。因此，联邦政府开始限制州和地方政府对免税债券的运用。1986年的税收改革法案对用于私人活动的债券进行严格的限制：只有不超过10%的资金用于私有工商业或个人或者不超过10%的利息支付由私有工商业或个人的支付来保证的债券才能免税，其他都属于应税债券，不能免税（税法中有特别注明用途的私人活动债券除外），并且还有上限规定——人均50美元或总量1.5亿美元。
二、构建适合我国国情的地方公债制度
我国建立地方公债制度，应在借鉴美国做法的基础上，结合我国具体情况，确保地方公债健康运作。
（一）我国地方公债的监管机制
1、地方公债的立法。首先必须制定《公债法》和《地方公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应的修订，以法律形式确立地方的举债权并规范其发债行为。具体应包括对发债主体资格的限定、地方公债的审批制度、发行范围、借债用途以及偿还等。
2、地方公债的管理。地方公债的监管机构应由中央政府、地方权利机构、地方审计部门等组成。中央政府应从宏观上对地方公债的总规模加以限制，并检查和监督地方公债的发行、使用、还本付息等；地方财政部门则主要负责债券申请、计划、发行、管理及还本付息等，同时还需按时编制地方公债预算，经地方人民代表大会的审批后方可实施，同级地方审计部门是对地方发债过程实施监督的职能部门，应对地方公债的发行、购销、偿还及用途和效益进行全面审计和监督，以约束地方公债的收支行为。
（二）我国地方公债的运作机制
1、发债主体与发行规模。在我国，经济发展不均衡，并非所有地区、每级政府都适宜发行公债。美国的地方公债最先也是在一部分州和地方发行。从我国的实际出发，可考虑先在部分经济实力较强、资信度较好的地区发行公债，条件成熟后再逐步推广到其他地区。因此，建议地方债券的应债主体应限制在本地区，暂时不上市流通，以避免外地资金大量流入，形成“马太效应”，加剧我国的地区差距。其次，必须限制地方公债规模，以免地方政府不顾偿还能力，大量发债，引致偿债危机。可考虑由中央政府根据各地方政府的偿债能力及公共支出界限测算其发行规模的上限，不允许地方政府超限发行。
2、发行种类、期限和用途。首先，地方公债不允许弥补赤字。我国发行地方公债的主要目的是吸收部分社会资金，增加社会资本，优化配置地方资源，因此，地方公债不能用于竞争性领域经济建设项目支出，不能用于“吃饭”，而只能用于资本性支出。地方公债应投向地方公用事业建设和地方基础设施建设。地方公用事业建设公债主要用于弥补地方公用事业和公共设施建设资金的缺口，如文化教育、市政建设、环境治理等公益事业的发展。这类项目难以形成直接的经济效益，因而是以地方政府的税收和收费收入等作担保，信誉度较高，类似于美国的一般性契约公债。但其规模不宜过大，否则易给地方财政带来沉重的偿债压力。地方经济建设公债是指特定用于能产生经济效益的基本建设工程的债券，如城市道路、上下管道网、煤气、桥梁、码头和机场等项目。这类项目建成后有一定收益，原则上可以通过项目本身的收益还本付息，因而此类公债是以项目将来的收入做担保，类似于收入债券。一般实行专款专用，不能挪为他用。根据我国地方公债的用途可知，地方公债发行期限应以中长期为主，具体期限要考虑建设项目的投资回收期而定。
3、地方公债的利率。地方公债的利率水平主要取决于以下因素：一是市场利率，在我国即为同期银行存款利率，地方公债利率应略高于同期储蓄存款利率，否则难以发行；二是同期国债利率，一般来说，国债信誉度高于地方公债，所以地方公债利率也应高于国债利率。同时，借鉴美国做法，免征地方公债的利息所得税，以减轻地方政府的偿债压力，促使投资者购买和持有债券。目前我国税法对国债的利息收入是免征所得税的，基于城市基础设施对经济发展的重大意义，也应对地方公债的利息免税。
（三）地方公债的风险防范机制
1、信用评级发行债券。仿照美国的做法，在发行债券之前，必须聘用权威资信评估机构对市政债券进行评级。要注意结合当地人均债务、债务余额占GDP的比重、债务收入占地方财政预算的比例等指标。分析市政部门当期财务状况和税收增加能力。同时，还要考虑担保对债券级别的影响。在我国现阶段，应规定地方公债须达到较高的信用级别才能发行，以规避偿债风险。
2、建立信息公开披露制度，为了保护投资者和纳税人的利益，必须保证地方公债信息充分披露。这就要求地方财政建立健全透明的财务报告制度，在发行债券时，从程序上保证信息能够真实、有效地公开。同时，要求地方审计部门对信息的真实性予以监督。
5、建立地方财政偿债机制。地方财政部门必须建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余调剂直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，不得挪为他用。每年年初编制预算时必须按一定比例安排还本付息支出。有关管理部门须对各地财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。将偿债资金纳入年度财政预算，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低地方政府的偿债风险。