基于文化治理探索公益性文化馆建设
——常州文化馆发展机制调研
刘建荣 冀 景
（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）
【摘 要】 基层公共文化服务的重要性已获得极大的重视。步入新时代的中国，“治理能力现代化”是我国社会管理的目标与策略，“打造共建共治共享的社会治理格局”是我国文化治理的生存场域。公共文化服务体系，特别是文化馆的机制建设与完善在资源分配、制度规范与利益协调方面具有高度的契合和耦合度，也是文化馆发展的内在诉求的表现。以“文化治理”理念为出发点，发挥文化柔韧性的引导与濡化作用，将治理内涵的文化视角不断规范基层文化馆发展机制，规避公益性等于低效的误区，使得基层公共文化服务的载体——文化馆建设的理念与机制在把握发展机遇中迎接挑战。
【关键词】 文化治理；公益性；常州市文化馆；发展机制
文化馆建设作为公共文化服务体系中的一部分，其直接服务对象是基层群众。党的十八大以来，《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）指出到2020年，我国公共文化服务体系更加完善，提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感。党的十九大报告也明确指出“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”[1]基层公共文化服务体系建设得到极大重视。步入新时代的中国，“治理能力现代化”是我国社会管理的目标与策略，“打造共建共治共享的社会治理格局”是我国文化治理的生存场域。文化治理作为政治生活中的掌权者，是对整个社会的文化资源进行分配和控制的一种策略，它具有工具性特征[2]。与公共文化服务体系，特别是文化馆的机制建设与完善在资源分配、制度规范与利益协调方面具有高度的耦合度，也是文化馆发展的内在诉求的表现。以“文化治理”理念为出发点，发挥文化柔韧性的引导与濡化作用，将治理内涵贯穿到基层文化馆发展机制建设中，规避公益性等于低效的误区，使得文化馆建设在把握机遇中迎接挑战。
按照加固施工图的要求，在需要加固的人行道托架梁体挡砟墙外侧定位螺栓位置（利用托架角钢上的螺栓孔在梁体上定位），用钢筋探测仪探测附近钢筋，确定孔位与梁体内钢筋不冲突。在梁体相应位置钻孔，钻孔深度140mm、钻孔直径28mm，注意过程不要碰到梁体内钢筋。钻孔完毕后，先用毛刷深入孔中清渣，然后将梁体表面的浮尘除掉，最后用气管清除孔中灰尘3遍，要求孔内干燥、干净无物。
一、常州文化馆实际机制样态
文化馆的功能定位相对比较模糊，而具有更鲜明的“中国特色”。[3]构建本土化特色、坚持公益文化属性是文化治理的机制约束表现，也是文化馆发展的实际样态。常州市文化馆作为国家一级馆，分析其实际机制样态具有代表性和说服力。
哲学作为思想理论的创造，提供的是一种公共文化产品，是一种可以为社会广泛接受和运用、能够为后人借鉴甚至沿用的理论和方法。所以人们说，学术乃天下之公器。前人在不断做这样的努力，我们后人也要这样继续去做。只要我们有足够的努力，能够发挥我们的创造性，能够有慧眼识别那些真正的问题，能够创造性地找到真正解决问题的方法，能够形成真正具有创新意义的思想理论建树，那么就会留下有价值的文化成果。
（一）运行机制：项目制配置文化资源
我国的文化馆历尽传统文化事业体系的改革，其运行内容上仍然保留了艺术培训和社会辅导。在政府不断强调提高文化治理的效能，特别是十九大提出要提高国家治理能力和治理体系的现代化的大背景下，以及在现代化的影响下，很多文化馆以现代企业公司制管理机制为参照进行制度改革。常州市文化馆采用专门部门项目制管理开展文艺培训与社会辅导。一方面，常州市文化馆艺术门类设置齐全，设有歌苑、舞苑、画苑、戏苑、棋苑等各职能教室，均免费向群众开放。自2011年开始，常州市文化馆开展公益性培训以来，其课程设置上从几门发展为老年大学、少儿书画、拉丁舞、剪纸、阳湖拳等多种艺术培训门类。另一方面，常州市文化馆的工作人员以及馆属团队凤凰艺术团深入群众，引导群众创作基层节目。积极与消防队、妇联、花园小学、光大集团等三十多家社会单位建立友好合作关系，有小合唱《好人就在身边》、舞蹈《阳光男孩》等六十多个精品节目。
（二）生存机制：品牌化组织文化推广
我国市一级公共文化服务体系实行二级制，文广新局为领导的市级文化馆与区级文化分馆构成文化发展服务机构。为落实党的一系列政策，文广新局牵头规划与部署文化馆的发展，旨在引导与督查文化的发展方向与工作落实。督查检查考核制度作为提高效能、改进作风、落实政策的一种内部考核制度。“督查检查考核，其意本来是破除形式主义、改进工作促进落实。”[4]但是在实际中发现存在刚部署就考核，制约文化馆的工作人员于上级的考核要求。存在政策的实效性存在偏离，准备程度、迎检态度等表面化、不实用的形式主义问题。“变了味儿”的督查考核，使得基层干部群众不堪重负，也导致文化馆的系列工作难以真正展开。形成基层文化馆与督查工作的相互扯皮与博弈现象，以敷衍的形式主义应对表面化的考核形式。“一令一动”的行政化、象征化、形式化考核，导致表面建设与悬浮服务，缺乏对文化馆服务成效的考察。
基层文化馆发展机制的困境表面上体现为文本预设与实践执行之间的矛盾，是文化治理中政策与实际之间的差距；其深层次原因是文化治理的工具理性受到资金来源单一且缺口大、“大政府”的主导思维与支配管理、文化馆求全发展的规划，三方面的阻碍促使政策文本的理想状态遭到碰壁，难以发挥服务群众的文化功效。
（三）发展机制：信息化提升服务效能
文化馆的第一属性是其公益性，是保障基层群众全部免费享有公共文化服务。公益性的普及意味着服务群体增多与服务质量的提升。为此强化信息化的服务理念，数字化与网络化手段促进文化馆服务内容的个性化、方式的便利化、人群的扩大化、群体的互动化。常州市文化馆以基本职能为着手点，一方面，将艺术培训、社会辅导、文艺表演、非物质文化遗产等进行音像化处理，保存日常文化活动的精品，并尝试将其以纪录片与影视化的角度重新编辑与排版，利用常州市与文化馆的门户网站推动公共文化服务的传播。常辅助性服务项目已健全，例如存包、办证等实施一卡通制。另一方面，以城市不同年龄群体的需求为导向，依托数字技术的智慧城市建设，推广“文化点单式”的自由学习与观赏模式，满足多样文化需求，也减少了文化馆服务工作的重复性。
为了解决铸造毛坯变截面处的圆弧存在尖角和内部铸造缺陷导致的中频感应淬火后裂纹问题，我们联合铸造厂家进行了以下3个方面的改善。
二、基层文化馆实践的结构性错位
自我国明确文化馆作为公共文化服务体系的公益性属性时，免费开放成为文化馆的常态规定。免费开放后，公共文化所需管理与服务的范围相对扩大，人流量也在不断增加，对于文化馆人力资源的配置与管理形成了挑战，工作人员的工作时间、工作强度、工作效能提出了更高的要求。常州市文化馆的管理层包括馆长1人，副书记1人、副馆长2人。工作人员包括在编职工34人，社会用工人员4名，共38人。馆内机构设置包括办公室和文艺部、培训部、调编部、书画部、大楼管理部和非遗保护中心等七个部门。人员在部门之间的流动性很大，形成一个工作人员在文化馆的工作有主职与兼职之分，身兼数职已成为常态。在多重压力下的工作人员易产生分工不明确、责任不明析的现象。而且，部分年龄大的工作人员工作能力偏低，导致部分年龄偏小的工作人员不得不身兼数职。总体性来看，缺乏专业性强的工作人员，特别是缺乏创编人员，导致文艺作品的供给质量与创新成果不足。
（一）市场选择的功利思想
从顶层设计的角度来说，文化馆承担着双重角色：一是公共文化服务体系的代理人，二是基层文化需求的服务者。但是，我们发现在实际运作中文化馆具有第三重角色即自身利益的追求者。文化馆作为文化事业单位，其建设与运行主要依靠于中央政府的专项拨款与层级政府的财政支持。财政拨款是有限的，而实际运作中满足大众的文化需求所需要的资金支持是大量且呈现扩大趋势。导致文化馆以承接政府文化项目为获取资金拨款援助主要手段，注重大力培养馆团队伍，建设项目舞台，开展文艺表演。随之而来的场地资源与资金资源向能够带来文化影响力和经济效益的馆属艺术团倾斜，形成资源的内循环。将艺术培训划等级，分为针对大众的免费培训与小众高端的收费培训，其中针对青少年的艺术培训是主要的收费项目。文化馆的服务性与公共性在实际运作中被压缩，获得更多的文化资源与资金支撑成为其自利主体的发展策略。
（二）督察考核的形式主义
文化馆创办的文化舞台与文艺表演是其基本职能，满足了群众的文化需求，保障群众文化生存权与发展权，推广群众基层文化的发展。常州市文化馆以水上舞台与流动舞台这两项文化活动为主打品牌，集中人力、物力、财力，组建具有常州特色与模式的品牌化道路。以当地独具特色的水上公园为环境依托，专业队伍、事业单位、百姓群众经由文化馆工作人员的协调与指导创作、排练节目，在现代科技的支撑下举办了超过五十多场的大型晚会，其中小品《护工》《大宝子与川妹子》等节目深受观众的喜爱。注重将接地气的流动舞台送到百姓的家门口，进一步提升群众的满意感、获得感与幸福感。常州市文化馆调动凤凰艺术团、知青艺术团、常州市群星艺术团等艺术团的全体力量每周送文化进社区、送进最后一公里，以一年200多场的高产量与高频率熏陶群众文化生活。
文化馆承担着公共文化服务体系代理人的角色，是政府主导的文化生活服务机构。其代理人的角色是在政府主导供给与地方基层生产的双重作用下形成的。文化馆生产与供给分离，意味着政府主导的供给与地方支配的生产之间存在主体差异，意味着文化馆的管理存在以谁为重、以谁为先的矛盾。在我国行政体制的权力结构体系中，由于文化行政部门工作不是实行垂直领导，地方（尤其是基层）的文化部门及所属事业单位长期处于弱势地位。[5]行政部门的上下级任命与管理确保政策的高效传达与执行，但是文化馆作为公共文化服务体系是镶嵌于相应的行政机构中，不是独立的组织单位。其表面上与上级文化馆具有协议式的联系与体制上的一致，但是资金的来源决定着话语权。为获取更多的资金，文化馆的具体工作依据政府的文化政绩或文化需要，“大政府”思维导致基层群众的声音与权益得不到重视和满足，文化馆文化服务的享有者成为既定的文化接受者。
（三）人力配置的界限模糊
从政策文本出发建设文化馆的制度框架与运行机制，是文化馆生存的基本实践。但是政策文本作为上层建筑是否与实际机制的生产关系相适应是检验发展机制实效性的途径，也是文化治理存在的必要性。基层文化馆存在文本预设与实际需求之间的矛盾，表现为融入市场的选择功利性、与上级接洽的督查形式性、人力配置的职责模糊性，三大结构性错位挑战文化馆制度机制的合理性。
三、基层文化馆发展机制错位原因
（2）农业发展水平的提升对产城融合发展进步具有正向的促进作用。从表4可见，农业发展水平变量的影响系数为2.421，在所有解释变量中影响系数最大，这表明在其他变量保持不变时，新疆财政支农资金每增长1%，能够显著促进产城融合发展指数上升2.421%。其原因可能是政府部门持续加大对农业的财政支持力度，有力地促进了农业机械化的耕作经营，提高了农业生产效率，加速了农村剩余劳动力向城市的转移，这种劳动力的转移一方面推动了城镇化的发展，刺激城镇消费的兴起[13]74，进而在消费水平提升的刺激下促进城镇基础设施、公共服务的完善；另一方面，这种劳动力转移也为城镇周边产业发展提供劳动力支撑。
（一）分级管理下的财政不足
文化治理的一个重要着力点就是要保障人们的文化权益，让人民群众享受到丰富多彩的文化成果。[6]满足人们群众文化生活的不充分问题是基层文化馆的重要职责与任务。不同的人群有不同的文化需求，所需要的文化服务也有所不同。文化馆的公益性为每一位群众提供了零门槛准入原则，其以人民为中心的立场与为人民服务的宗旨出现了为追求文化政绩的繁荣局面，开设多种多样的服务条目而不考虑文化馆执行能力与落实条件是否满足的乱象。由此伴随着一系列不良后果，产生项目部门多种、部门下的小组领导多元的混乱局面。常州市文化馆有多个部门，文艺部与培训部的工作人员相互借调，常常一个项目所涉及的部门多而杂，分工不均与职责不明。文化馆发展只追求发展的种类多、品种全，文化产品的质量以及其背后的低效率与低效能却严重阻碍文化馆的深入服务能力。
（二）“大政府”的主导思维
本次报告以伊利股份财务指标的分析为主要内容，先介绍了伊利股份公司的情况，然后结合企业经济效益指标体系以及乳制品行业和上市公司自身的特点，以2012年-2016年为分析的时间区间，将伊利股份纵向的财务分析指标分为偿债能力、盈利能力、营运能力和发展能力四个方面，先进行单项指标的分析评价，再进行财务趋势分析和财务综合分析。
（三）公益性发展的求全规划
公共文化服务体系的建立是与我国行政机关的权利结构相契合的。由于行政体制的垂直型领导，也就造成公共文化服务体系依附于各层级的政府行政机关。在不受区级或是县级行政机关的影响下，实施市级文化馆—区级文化馆的建设模式，在管理层级上提高了效率。但是，文化馆是公益性的非盈利组织，是以政府的财政支持与补贴为资金来源。文化馆在实际操作过程中随着活动的深入与扩大趋势，所需经费越来越多。而且，文化馆是与行政的相应层级对接的，文化馆日常运营的办公经费与工作人员的工资津贴也是由相应行政层级的财政支付。文化馆的层级关系是从属于行政体系的层级制度之下，市级文化馆与区级或是县级文化馆虽有项目的统一性与协调性，但是所面对的管理主体是不同的。为此，文化馆不同层级之间只有业务指导而没有资金支撑，导致文化馆的具体建设仍存在为政府服务的现象，没有考虑到群众的真正所需。
四、文化治理下的基层文化馆实践探索
文化治理是文化价值观和文化生存方式的有机统一，文化治理现代化就是文化价值观的更新和文化生存方式革新的统一。[7]面对文化馆发展中存在的问题，完善文化馆管理发展机制，促进文本建设与实践探索相一致是解决问题的关键。
（一）集中领导下保持自主发展
我国政府正在向服务型政府转变，社会本位与人民本位的价值追求成为政府尽职尽责的出发点与落脚点。加强政府的集中领导，坚持以人民为中心的思想，实施公共文化服务体系的标准化建设，确保各级文化馆硬件设施的数量与质量相匹配，为文化政策的落地实施奠定了物质基础。文化馆作为国家事业单位，其编制人员是推动文化馆发展的主力军，是具体问题就地解决的实施者。编制人员身在其位谋其职，明确文化专干的身份与职责，采取有力的措施推动文化馆活动与项目的发展。在政府的集中领导下，完善自上而下的监查与自下而上的考核，通过双向监查考核使得文化馆成为上下联同、自主发展的机构。降低区域文化馆对地方政府高度依赖，保持文化馆自主发展，落实事业单位法人自主权。特别是在财政投入方面，依据实际发展需求增加文化投入，扩大文化馆支配资金的权利。为保障程序规范与合理合法，加强法治意识，明确政府与基层文化馆的权利边界与治理空间。政府保持政治导向作用，完善财政投入机制，使得文化馆在财政上、人事上、运作上保持一定的独立性，符合文化治理的规律与方式。
（二）修复基层文化生态的群众性
在调研中发现基层文化馆存在政府主导型思维，从群众中来，到群众中去的工作原则不彻底，工作绿色通道未建立，与基层联系的通畅性有待加强。因此，取消以行政单位的层级会议，采用市与区文化馆负责人长期召开联合会议，加强彼此之间的沟通与交流，避免出现理解偏差或工作失误等情况。为更好的达到上通下效的目标，在召开会议时请局领导穿针引线，将文件的相关精神与具体措施传达到镇级政府、相关科室、基层文化馆，达到一道命令同时接收，建立上行下效的绿色通道。同时坚持全民共建共享的原则坚持两只手并抓，一手抓文化优势群体不离队，保护既有的文化体系与氛围；一手抓文化弱势群体不掉队，丰富文化服务的种类与方式。利用就近的文化艺术团给边缘地区的公共文化服务提供外力援助与智力支持，通过有专业度、亲和力、道德感的辅导老师给予下乡指导，满足群众的文化艺术需求。通过上下级文化馆的联动机制为文化弱势群体提供设施空间、基本服务、资金支持、制度支柱，从而开展多姿多彩的文艺活动与公益培训，充分体现群众意志。
（三）健全人才队伍建设
常州市文化馆坚持为民思考、为民服务的原则，开设免费培训、水上舞台、流动舞台、社会辅导、“非遗”保护等服务项目。扩充工作人员成为发展文化馆的现实首要需求。常州市文化馆在2013年开始引入文化志愿者服务机制，一定程度上缓解了文化馆工作人员的压力，但是由于志愿者多以学生为主体，其流动性大、质量参差不齐、协调性不足，未能真正地解决问题。这一现象也在全国文化馆建设中具有普遍性。为此，需要文化馆建设注重骨干力量的引进和培养，建立多层级的人才队伍。首先，适当增加文化馆人员编制问题，做到分工明确，问责到人。其次，建立高校与文化馆共建模式，提供稳定性强的人才后备军。第三，培育长期性、固定性的志愿者，通过定期的培训提高志愿者的文化素养与职业素质，使之能够代替文化馆工作人员肩负部分文化馆辅导任务。信息化机制已成为文化馆现代技术支撑，整合与使用网络文化资源就需要对工作人员进行技术与管理培训。而且，采取激励制度与吸引人才制度，以丰厚的工资与福利吸引管理、传播等专业人才，提升人才队伍的层次化、多维化。
总之，常州市文化馆在建设中具有普及性的经验，也需要对发展瓶颈的思考。立足于文化馆发展的长远道路，借鉴常州市文化馆的实际样态，不断根据实际情况推动文化馆发展机制创新与发展成果合民心，夯实公共文化服务体系的“最后一公里”。
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2017:44.
[2]王啸.文化治理的历史演进逻辑[D].华中师范大学,2013.
[3]巫志南.免费开放背景中文化馆功能定位思考[J].艺术评论,2012,(2).
[4]张志峰.强化落实的“中间一公里”[N].人民日报.2018-10-23(05).
[5]夏国锋,方坤.免费开放的政策话语与实践——基于武汉市三区基层文化馆的调查研究[J].湖北文理学院学报,2015,(4).
[6][7]郝淑芹,杨玉强.近年来国家文化治理研究述论[J].理论导刊,2018,(02).
【DOI】 10.3969/j.issn.1009-2293.2019.03.016
【中图分类号】 D633
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-2293（2019）03-0060-04
基金项目： 国家社科基金重点项目“农村公共文化服务体系建设及农民精神生活引导研究”（项目编号：12ASH007）
作者简介： 刘建荣，湖南师范大学马克思主义学院教授、博士生导师，博士。
冀 景，湖南师范大学马克思主义学院硕士研究生。
（责任编辑：朱小宝）