农业转移人口政策转变的多源多流分析：构成、耦合与建议_户籍人口论文

农业转移人口市民化政策转型的多源流分析：构成、耦合及建议，本文主要内容关键词为：源流论文,人口论文,市民论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：C912.3，D035 文献标志码：A 文章编号：1006～0766(2015)05～0017～09

       批判话语分析(Critical Discourse Analysis)理论认为，对某一人群的命名过程内在包含有“排斥性机制”与“建构性方式”。所谓“排斥性机制”，是指命名必然地将该人群纳入某一或某些特定的类型，从而使他们不能够以别的方式被称呼；所谓“建构性方式”，是指新的命名内在地决定了该群体身份的社会建构。①“农业转移人口”是在新型城镇化背景下对计划经济时代的“盲流”、开放改革时期的“流动人口”、和谐社会语境下的“农民工”的再命名，这必然地意味着公共政策的重大变革。以“多源流理论”为政策分析工具，梳理公共政策对“农业转移人口市民化”问题的回应过程，对国家治理现代化宏观格局下进一步推动农业转移人口市民化政策变迁具有深刻意义。

       一、作为分析框架的多源流理论：渊源、主旨及适用性

       一般认为，在政治体系内部，“存在一套占主导地位的制度程序，因为能对其他人带来益处，所以能系统而持久地运作”。②议程设定是政策过程研究的核心话题。1972年，罗杰·科布(Roger W.Cobb)和查尔斯·埃德尔(Charles D.Elder)所著《美国政治参与：议程确立的动力学》问世，对“议程设置”的专题分析引发了人们对这一“人人都可以参与的游戏”的关注。同年，安东尼·唐斯(Anthony Downs)在《公共利益》杂志上发表《生态沉浮：议题关注的周期》一文，将“议题关注周期”分为五个阶段。③约翰·W.金登(John.W.Kingdon)于《议程、备选方案与公共政策》(1984)一书发表的“多源流框架”(The Multiple-Streams Framework)，被认为“为1984年以后所有关于政策制定过程的学术研究成就奠定了重要的理论基础”。④该理论框架对政策议程这一“黑箱”进行系统深入的研究，对于解读公共政策的出台具有强大的解释力，对于公共政策变革也具有很好的指导作用。

       (一)多源流理论溯源

       多源流理论是金登在“垃圾桶”模型(the garbage can model)基础上发展起来的，是对迈克尔·科恩(Michael Cohen)、詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(John Olsen)“组织选择的垃圾桶模型”的“修正的模型”。金登指出，多源流理论“主要轮廓的许多方面似乎都类似于他们模型(“垃圾桶”模型)的基本逻辑，我将给他们的论证贴加一些自己的特色，并且将在一些主要方面对他们的模型进行改动”。⑤“垃圾桶”模型假设组织是由多种因素构成的一个集合体，有着未定的偏好、不清晰的技术和不固定的参与，问题、解决方案、参与者和选择机会四大溪流独立地流入组织结构。⑥金登在1976～1979年间对政府官员、卫生政策与运输政策领域参与者进行了广泛的调查，并对23项同类案例进行了系统研究，将“垃圾桶”模型四条溪流简化为问题溪流(Problem Stream)、政策溪流(Policy Stream)、政治溪流(Political Stream)三条溪流。

       (二)多源流理论主旨

       在金登看来，问题溪流、政策溪流、政治溪流三条溪流的汇合贯穿了整个政策过程。这三条溪流一般情况下彼此独立运作，并且不存在时间上的先后顺序，在某一关键的时间点上“耦合”(coupling)，打开“政策之窗”(policy window)，从而将公共问题推上政策议程。

       所谓问题溪流，指的是问题如何被确认与界定。关于问题溪流的形成，金登认为必须首先将问题从状况中识别出来，而问题之所以引起政府官员的关注，取决于三个因素：社会指标(反映某种状况的重要程度或重大变化)、焦点事件(体现为一次危机事件或一种社会符号)以及信息反馈(正式或非正式途径)。当然，问题也可能消失而不被提上议程：比如政府采取的某些措施使严重状况得以缓解，或者政府官员认为已经通过某项行政决策使之缓解了——哪怕什么也没做；又或者仅仅因为问题不再“新颖”，使人们对其关注度下降。金登还特别提醒“预算构成了一种值得给予部分特有关注的特殊问题”，⑦因为预算在政府议程设置中同时具备促进和约束的作用。政策企业家(Policy Entrepreneurs)在问题识别阶段就积极地参与进来，促成问题溪流的形成。

       所谓政策溪流，是专家提出政策方案和政策主张的过程。金登将政策溪流视作“类似于生物自然选择的过程”。政策支持者(官僚、学者和研究人员等)围绕他们共同关注的某一政策领域中的问题及其破解之道形成各种意见主张；形形色色的政见与思想在“政策原汤”中漂浮，政策共同体在分裂与合作中促进政策建议与备选方案的重组，后者因其符合技术可行性、价值可接受性以及未来约束条件的预期标准而幸存下来。与此同时，政策企业家继续不遗余力地“软化”对政策建议具有影响力的重要人士和公众，使之接受某种新的思想及其方案。“如果一个问题附上了解决办法的话，那么它被提上决策议程的可能性就会显著增加。”⑧政策溪流之于政策议程的重要性不言而喻。

       所谓政治溪流，是指国民情绪、有组织的政治力量、政府以及意识形态等对政策议程产生影响的因素集合。“政治事件根据自己的动力学或规则前行，它们不受问题识别或政策建议发展的约束。”⑨当“一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考”，⑩当利益集团间达成共识或发生冲突，当政府实行换届选举、内部人事发生重大调整、管理权限发生重大变化、意识形态发生转向，即可认为影响议程设置的政治事件即将发挥作用。其中，“国民情绪与选举的结合构成了更有力的议程设置者”。(11)与政策溪流的说服软化不同的是，政治溪流中共识的达成大多有赖于“讨价还价”。

       尽管问题溪流、政策溪流和政治溪流都有各自独立的流经路线，但在政策之窗(既可以是问题之窗，也可以是政治之窗)开启时，三流将发生“耦合”而进入政策议程。政策之窗开启的时间是短暂的，无论其属于可预测还是不可预测，新政策动议的倡导者和政策企业家都必须“持有思想，希望射击。”(12)为抓住机会，在此之前他们已经在问题溪流、政策溪流与政治溪流中做出准备。此外，金登还提到“外溢”的效应，即成功先例对相邻领域的成功概率的增进作用。多源流理论的主旨释义如图1所示。

      

       图1 多源流理论的主旨

       (三)多源流理论的适用性

       多源流理论是在西方政治制度下对政策议程设置的探讨，金登没有就该理论是否适用于其他政治制度下的政策分析做出说明。在中国政治制度框架下运用该理论，需要进行一定的修正，使其具备中国场域的适用性。

       多源流理论运用的前提是政治体制具备一定开放性和多样性。随着民主化的深入发展，我国“精英主导”的政策过程已经发生巨大变化，一个日渐开放与相对多元的中国社会提供了多源流理论必要的“试验场所”。多源流理论引入我国以后，国内学者利用其作为一种分析框架，对诸多公共政策的出台进行了探讨，涉及环境保护、户籍管理、土地流转、社会治安、公共服务等方面，这些研究表明多源流理论“总体上在中国具备适用性”，(13)对中国的“现实政策的解释性很强”。(14)

       当然，在中国情境使用多源流理论，需要对该理论模型作出一定的修正。综观国内学者的研究，这种调整主要在两个方面：一个是三种溪流之间有明显的互动与融合趋势，而非彼此独立运作；二个是政治溪流应该起着主导作用。经过修正和完善的多源流理论，能够应用到我国农业转移人口市民化政策转型的分析之中，对农业转移人口的政策转型发生原因、过程和后果进行深度解剖。

       二、农业转移人口市民化政策转型的多源流构成

       基于多源流理论模型分析我国农业转移人口市民化政策的转型过程及农业转移人口市民化政策转型的影响因素，将有助于分析农业转移人口市民化政策的变迁规律与运作机理，探讨我国农业转移人口市民化政策的改革重点与机制设计。

       (一)农业转移人口市民化政策转型的问题溪流

       公共政策的出台往往都会经历“社会状况——社会问题——政策议程”转化过程。社会问题在社会状况与政策议程中间起着承上启下的作用。“农业转移人口”在我国已经成为了社会转型与社会发展中的关键问题。“农业转移人口”首次出现于官方文件即2009年中央经济工作会议报告，此后中央1号文件也以此取代了之前“务工农民”“农民工”的提法。1958年开始实行的《中华人民共和国户口登记条例》严格限制农村人口向城市流动，改革开放后国家放开了对农民的就业限制，“农民工”群体由此产生。基于城乡户籍差别的资源配置制度与规模日益庞大的农村进城务工群体之间的矛盾也随之而来，“农民工问题”逐渐弥散于社会领域的各个方面：之于农村的劳动力流失与弱势群体留守，之于城市的外来人口管理；之于农民工的就业、居住、教育、医疗等基本公共服务与社会保障，之于城市居民遭受的资源挤压与冲击等。在政策制定者的眼中，上述“社会问题”是否成为“社会问题”，或者只是一种“社会状况”?在多源流理论的视野，“社会问题”与“社会状况”存在明显区别。按照金登对艾伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)的语义延伸，“当我们开始相信我们应该就一些状况而采取某种行动的时候，这些状况就可以被界定为问题。”(15)金登认为可以通过价值观、对比与分类的转换方式加以甄别。而无论是出于对“农民工问题”到“农业转移人口市民化”问题观察的价值观判断，还是对这一群体自身状况的纵向对比及其与非农群体状况的横向对比，以及它显然是一个新型社会(政治)问题的归类，都显示它绝非“社会状况”而是“社会问题”。就我国农业转移人口市民化的政策变迁而言，社会指标、焦点事件与信息反馈等具体内容汇聚成为农业转移人口市民化政策的问题溪流。

       首先，多组社会指标系统反映了农业转移人口市民化领域存在严峻的社会问题。国家统计局于2014年发布了《全国农民工监测调查报告》，其中有一系列的指标值得关注。第一，农民工总量指标。2010～2014年间，全国农民工总量由24223万人增至27395万人，5年间累计增幅为13.10％；第二是跨省流动农民工占比指标，跨省流动农民工占外出农民工总量的比例继续下降，由2011年的47.1％降至2014年的46.8％；第三，年轻农民工占比指标，40岁以下农民工占比逐年降低，由2010年的65.9％降至2014年的56.5％；第四是居住指标，2014年租房居住(与人合租及独立租赁)的农民工占36.9％，较2012年提高3.7个百分点，且呈现出与他人合租住房比重上升、独立租赁住房比重下降的趋势；第五是权益保障类指标，超时工作、被拖欠工资农民工所占比重均较上年上升，参加社会保险的水平有所提高，但总体仍然较低；第六是新生代农民工指标，该群体以从事制造业为主，受教育程度普遍较高，八成以上选择外出从业，更偏好在大中城市务工。通过对这些指标的解读，我们可以发现，农业转移人口市民化的核心问题是基本公共服务不均等。在长期的城乡二元体制下，绝大多数的农业转移人口没能享受到城市的就业、教育、医疗、社会保障、住房等基本公共服务。这些指标的指标值及其变化都足以引发政策制定者对农业转移人口市民化滞后问题的重视。

       其次，一系列焦点事件促使我国政府关注农业转移人口市民化问题。焦点事件往往能够成为公共政策主体关注某一问题的推动力。近些年各地出现的农民工以跳楼、自残等方式讨薪事件，进城务工人员子女失学事件，新生代农民工罢工事件，都成为治理危机的社会符号。由于“网络媒体的广度”，农业转移人口问题受到了更广泛的社会舆论关注。由于“问题建构的深度”，(16)农业转移人口问题呈现出“点—线—面—立体”的发展态势。而这些焦点事件都凸显了我国农业转移人口市民化进程存在较为严重的问题，农业转移人口没有实现“进城—落脚—扎根”的市民化过程性要求，没有达到“农民—居民—市民”身份转变的彻底性要求。

       再次，我国农业转移人口市民化问题出现了比较完整的信息反馈。金登所指的“反馈”包括正式渠道如官员们以系统的监控和评估报告得到反馈信息，以及“各种抱怨声和私下进行的个别调查”(17)的非正式渠道。农业转移人口市民化问题正式渠道的反馈表现为政府相关职能部门、社会科学研究者向决策者提供的各类研究报告。非正式渠道的反馈在2000年之前力度较弱，这也是《一个乡党委书记的心里话》(图书出版名《我向总理说实话》)引发社会轰动的原因。(18)进入21世纪，信息化时代使网络成为主要的非正式反馈渠道，对农业转移人口市民化问题的非正式反馈呈现数量庞大、持续性强、问题分散的特点。总体而言，信息反馈同样加速了农业转移人口市民化问题溪流的形成。

       (二)农业转移人口市民化政策转型的政策溪流

       金登对政策溪流中涉及行动主体的描述集中于“政策共同体”与“政策企业家”。前者包括政府内外政策领域的专业人员，后者是一个具备“工商企业家”特征的特殊群体——为使他们赞成的政策建议最终获得通过而活跃于三条溪流。在我国农业转移人口市民化政策制定过程中，主要由政府与各种类型的研究人员主导“政策原汤”的口味。作为“软化”对象的公众，其作用也正在政策制定过程中愈加得以凸显。

       首先，政府从顶层制度到专项制度都进行了诸多设计。与西方国家多党制相区别，我国公共政策主要发端于执政者的思想并基本成型于其智囊团队的设计。进入21世纪，针对农业转移人口市民化问题的纲领性规划在国家顶层制度设计与专业领域制度安排层面均有明确体现。在顶层制度设计层面，2002年中共十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的治国方略，2007年十七大提出必须形成城乡经济社会发展一体化的新格局，2012年十八大确立了到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标，中央1号文件连续11年聚焦“三农问题”。在专业制度制订层面，2003年9月《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，“就进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作有关问题”提出9项具体措施；2006年1月《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台，围绕“维护农民工权益”提出40项具体要求；2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确了“加快城乡基本公共服务制度一体化建设”“加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度”的基本要求；2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出“合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。国家诸多纲领性和专项性政策为农业转移人口市民化政策的出台作出了准备。

       其次，研究人员从宏观层面到微观层面进行了诸多的政策构想。政府决策辅助研究机构、高等院校、科研院所及其他专业研究机构的研究人员构成了“政策共同体”中另一支重要力量。立足于不同的学科领域，该群体对农业转移人口市民化的政策建议通过著作、研究报告、论文、研讨会等形式发表。宏观层面的研究成果覆盖行政体制改革、政府职能转变、社会治理、农村公共服务、统筹城乡发展、城乡二元结构等诸多命题；微观层面则围绕户籍制度改革、农民工就业与培训、留守儿童与随迁子女的教育问题、外来人口社会管理、进城务工人员的医疗卫生保障等具体问题也形成了对策建议。以“农民工”为关键词在中国知网进行期刊全文数据检索，结果显示1979年至2014年12月间共计发表相关论文13783篇，一定程度反映了研究成果数量。在此过程中建立和不断完善的上报与反馈机制，为上述研究成果向政策备选方案转化建造了传递途径。

       再次，社会公众从直观体验到基本诉求进行了诸多的政策表达。政策溪流中，作为农业转移人口市民化政策的受众，公众尤其是农业转移群体直观体验与基本诉求的表达作用于政府微观政策的制定与调整过程：从最初劳动力自身的就业难，到随之而来的讨薪难、居不易，再发展到随迁家属的看病难、子女就近入学难，基层民众的直观体验及其诉求影响了收容遣送制度的废除、由暂住证到居住证的变革、农民工子弟学校的设立、大城市落户积分制试点等阶段性缓和措施的出台。同时，政策共同体在受众漫长的“软化”过程中，不断观察和反思问题，凝聚和重组最可能成为备选方案的思想，以契合公众的最真实的需求。

       由上述农业转移人口市民化政策主客体的互动分析，再转回政策选择的标准，可以得出的结论是：就技术可行性而言，经过多年探索及局部政策的实施与经验评估，在新型城镇化的制高点，通过户籍制度改革切入农业转移人口市民化问题，配套以基本公共服务并提供财力保障，该政策方案同时兼具完整性、可操作性及贴近民生的特点；关于价值的可接受性，上述政策决策“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，既符合政策共同体中执政党、政府与研究人员的价值追求，也符合“平等生活”“幸福生活”的公众期待；而对未来约束条件的预期，较之问题发生初期，农业转移人口市民化政策在时机选择与成本预算方面适应我国现阶段经济社会发展状况。由此，农业转移人口市民化政策在“政策原汤”中的自然选择过程是清晰、可预测、易于理解和建构的。

       (三)农业转移人口市民化政策转型的政治溪流

       政治溪流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”。(19)在我国，公众情绪、执政党的意识形态、政府换届三股支流共同构成了农业转移人口市民化政策转型的政治溪流。

       首先，公众情绪促使农业转移人口市民化政策转型被提上议程。随着农民工群体规模越来越大，旧有的就业、居住、教育、医疗、社保等基本权益保障需求尚未得以满足，新生代农民工对公共服务更高层次的追求继续加剧供求矛盾；层出不穷的焦点事件反映农业转移人口的生存困境，社会热点更迭使公众情绪通过各种途径表达出来。传统媒体、网络、移动终端等媒介成为公众情绪传递的主要途径。公众情绪的酝酿及其在危机发生时的突然宣泄，使对农业转移人口市民化政策的期待汇集成能够为政府识别的影响因素。“国民情绪的变化被认为如同钟摆的摆动一样”，(20)公众情绪变化也影响了农业转移人口市民化政策的制定，比如为缓解农业转移人口子女教育问题就存在是加强留守地还是随迁地教育投入的不同政策取向，对户籍制度改革也曾同时出现“取消论”“脱钩论”与“统一论”的理论主张。

       其次，执政党及其意识形态也要求重视农业转移人口市民化政策转型。根据扎哈里尔迪斯(Nikolaos Zahariadis)对金登多源流框架的修正，“执政党的意识形态”从国民情绪、利益集团、换届整合中被提炼出来，成为政治溪流中的重要变量。《中国共产党章程》明确指出我党“代表中国最广大人民的根本利益”，“坚持全心全意为人民服务”，“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，可视作对执政党意识形态的高度概括。如果说建国初期为谋求国家独立“重工轻农”是中共领导下经济建设型政府的历史选择，那么改革开放特别是进入21世纪以来在“坚持以经济建设为中心”基础上，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为现代治理型政府全面深化改革的总目标，其执政理念就成为加速农业转移人口市民化政策进入决策议程的根本动力。

       再次，政府换届加速了农业转移人口市民化政策转型问题进程。在金登的理论中，引发政策议程显著变化的一个关键因素来源于政府行政当局的变化。2012年，我国新一届中央领导班子成立；2013年3月14日，十二届全国人大一次会议产生新一届国家领导人，以批准国务院机构改革和职能转变方案为开端开启了“习李时代”。在国家治理的宏观格局下，户籍制度改革不啻于一项普通政策调整，而是触发深水区改革的全面变革。2013年以来，新型城镇化建设与户籍制度改革政策调研与试点全面铺开，加快了政策出台进程：2月，国务院批转发改委、财政部、人社部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出“建立健全农业转移人口市民化机制，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”；5月，李克强总理在国务院常务会议上指出，将“研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革”；11月，十八届三中全会再次强调推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革。改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中逐步深化。经过近两年的准备，新一届政府以新城镇建设与户籍制度改革为突破口作出了农业转移人口市民化政策决策。

       此外，值得注意的是多源流理论论及的“利益集团”的竞争在政治溪流中的作用。我国不存在西方式的“利益集团”，但是存在不同的“利益相关者”。应该看到，受“农民工”问题影响的群体不仅包括农业转移人口，还有城镇中的非农居民。基于农业转移人口市民化对原有非农人口享有资源的冲击，城乡二元主体间利益冲突客观存在。而几十年的城乡选举权差异直接造成农村公民较之城市公民政治势力的劣势，这一劣势使农民意志无法阻止公共政策向城市倾斜。政策惯性及其背后利益集团的竞争在某种程度上成为农业转移人口市民化政治溪流中的尖石。既然政治溪流中的共识是通过讨价还价来控制的，那么城乡利益的倾斜与让渡在农业转移人口市民化政策制定中就需要面对与考量。

       三、农业转移人口市民化政策转型的多源流耦合

       多源流理论认为，“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”(21)根据备选方案等待的时机，政策之窗有“问题之窗”与“政治之窗”之别。问题溪流、政策溪流与政治溪流耦合形成合力，在“问题之窗”或“政治之窗”开启之时进入政策议程，最终导致政策出台。农业转移人口市民化政策转型的多源流发生耦合，打开“政策之窗”，并非偶然或者随机发生的，而是多种相关政策因素相互作用的结果，其背后有着必然的逻辑。农业转移人口市民化政策转型的多源流耦合，其耦合聚焦点、耦合主导者、耦合发生式都是当前中国政治、经济、社会生态下的必然选择。

       (一)农业转移人口的基本公共服务问题是耦合聚焦点

       基本公共服务是政府为社会成员提供的，与经济社会发展水平相适应的基础教育、社会保障、就业保障、公共卫生、环境安全等基本公共产品。其均等化是指政府在提供基本公共服务时，要遵循公平正义原则，使每一社会成员享有的公共产品和服务大致均等，它是人们生存和发展最基本条件的均等。“农业转移人口市民化在新型城镇化背景下主要是指农业转移人口在城市中工作和生活，最终获得城市永久的居住身份，且能平等享受城市居民各项公共服务而成为城市市民的过程。”(22)很显然，“享受与城市居民相同的基本公共服务是农业转移人口实现市民化的关键”。(23)目前我国在城市化进程中，普遍推进的是“户籍化城市化”，但这一做法显然有别于以居住地来配置基本公共服务的“深度城市化”。后者内在地要求实现农业转移人口与城镇居民的“同融化”，在政治权利上“同权同待”，经济收益上“同工同酬”，社会参与上“同籍同惠”，文化服务上“同享同建”，最终实现身份地位上“同城同视”的目标。当前，稳定增长的农业转移人口对市民化的基本公共服务需求与城乡二元壁垒间形成了难以调和的矛盾，通过高企不下或变动剧烈的监测指标、以个体或群体危机表现出来的社会焦点事件、正式或非正式的信息反馈，持续加大了农业转移人口市民化的问题溪流的宽度与流速，因此必须将农业转移人口的基本公共服务问题作为多源流的耦合聚焦点。

       (二)政府是农业转移人口市民化政策变迁的耦合主导者

       通过修正的多源流理论模型，可以发现农业转移人口市民化政策转型的“政策之窗”主要由政治溪流中的事件打开。2012年十八大召开，新一届中央领导班子成立，顺利打开了“政治之窗”。中共十八大报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”(24)2013年十八届三中全会提出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。(25)2014年中共中央、国务院出台的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》，对“有序推进农业转移人口市民化”做出了系统安排，其中详述了“推进符合条件农业转移人口落户城镇”“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”以及“建立健全农业转移人口市民化推进机制”的具体措施。2014年7月，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，统筹规划户籍制度改革和相关经济社会领域改革，提出到2020年“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的发展目标及配套方案，这一政策被视作我国城乡二元结构形成以来于“农业转移人口市民化”最有力的破冰之举。基于前述的农业转移人口市民化政策变迁的多源流构成分析可见，上述政策的出台是多方参与的结果。政府及其幕僚机构、研究人员、普通公众分别以制度体系设计、专业研究报告、切身体验与诉求，形成了农业转移人口市民化的“政策原汤”，并经“软化”使之符合技术可行性、价值观可接受性、预期政策选择标准。农业转移人口市民化政策变迁是不同公共政策主体互动的结果。但是，我们可以清晰地发现这些政策的出台，都是政府(此处的政府是广义的政府，不仅是行政部门)尤其是中央政府利用机会之窗来促进问题进入政策议程，从而促使农业转移人口市民化新政策的形成。从这个意义上来说，“政治之窗”为三流耦合创造了前所未有的良机。政府成为农业转移人口市民化政策变迁的耦合主导者，这是由我国的政治体制决定的。

       (三)政策渐进改革是农业转移人口市民化政策转型的耦合发生式

       当前我国的农业转移人口在整体上仍属于半市民化状态。(26)从半市民化向深度市民化的转变如果是一个“主动市民化”的过程，就能够与经济社会发展状况相适应，实现有序转移，促进社会和谐发展和进步；但是如果操之过急，广泛“被动市民化”，无序转移，就会出现社会矛盾激化的局面。“主动市民化”是建立在农业转移人口“经济人”理性上的主观决策，传统的人口迁移规律能够进行分析解读；“被动市民化”是建立在外在压力下的被动决策，主要从政治动员的角度进行解释。(27)要促使农业转移人口由“被动市民化”向“主动市民化”转变，必须在政策变迁过程中采用“渐进主义”。“从宏观体制层面看，农业转移人口市民化是一个从制度供求非均衡状态向制度供求均衡状态渐进式转变的动态过程”。(28)这种政策变迁涉及到的内容多样、因素复杂，要通过政策渐进改革，最终实现制度供求均衡。

       四、农业转移人口市民化政策转型的建议

       虽然一些学者认为多源流理论“解释性很强，但缺乏预测功能”，(29)但是仍然可以基于其理论主旨作出政策建议。农业转移人口市民化的有序推进，在政策转型方面要突出“基本公共服务”供给制度这一重点，政府要继续承担起制度创新的主要责任，同时在政策转型中做到循序渐进。

       (一)将“基本公共服务”供给制度改革作为政策转型的重点

       早期农业转移人口市民化主要从“城市”的角度来思考设计，缺乏为农民工提供完备的城市居民的基本公共服务的积极性思考。在城乡分割的户籍制度影响之下，“被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”。(30)农业转移人口市民化进程往往是跨越了“显性户籍墙”，但又碰到了“隐性户籍墙”。现在，应着力从“人本”的要求来研究设计农业转移人口市民化道路，不断监测评估农业转移人口的基本公共服务需求，创造“政策之窗”开启的机会。

       (二)主动推进农业转移人口市民化进程中的制度创新

       在我国，“任何形式的公共政策，其议程形成过程都需要以政治流为中心”，(31)制度创新在“政策原汤”中的漂进漂出需要政治系统的过滤与甄别。农业转移人口市民化进程中的制度创新，需要发挥政府的主导作用，同时鼓励社会、市场、农业转移人口的积极参与，构建一个由政府、社会、市场、农业转移人口等共同参与的多元协同治理体系。当前，各级政府应该切实把握农业转移人口市民化的深层内涵，提升政策创新能力，主动承担起“元治理”的职能。中央政府主要承担顶层制度设计，同时负责全国层面的统筹，“建立费随人走的财政转移支付制度”；各级地方政府要适应农村过去“跑单帮式”的流动模式到家庭式的“链式”迁移模式转变，着力推进农业转移人口家庭的城镇化，进而实现其真正的市民化。

       (三)农业转移人口市民化的政策转型必须循序渐进

       农业转移人口在我国社会背景下将会是一个长期存在，农业转移人口市民化的进程也将会是一个长期存在，因而农业转移人口市民化的政策转型必然也是一个漫长的制度创新的过程。农业转移人口市民化的推进困难，其表面原因是户籍等各项制度改革滞后，实质是制度改革后的利益格局调整以及由此产生的社会成本问题。基于此，要按照“保障基本、循序渐进”的原则推进政策转型，分阶段、分步骤地解决农业转移人口享有城市基本公共服务的问题。对农业转移人口基本公共服务需求状况的调查结果表明，农业转移人口对基本公共服务的关注程度有高低之分。可以按照公共教育(学前教育、义务教育、异地高考等)、就业服务(就业培训、继续教育、就业扶持等)、社会保障(最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险等)、住房保障(廉租房、公租房、经济适用房等)的顺序，本着先易后难的原则，积极创新农业转移人口市民化制度建设，最终达到制度供求的均衡，从而实现基本公共服务城市常住人口全覆盖的目标。

       注释：

       ①Richardson J.E.,Analysing Newspapers:An Approach from Critical Discourse Analysis,New York:Palgrave Macmillan,2007,p.49.

       ②Peter Bachrach and Morton S.Bazarz,Power and Poverty,New York:Oxford University Press,1979,p.43.

       ③安东尼·唐斯“议题关注周期”模型的五个阶段：前问题阶段、问题惊现与热情高涨阶段、变革成本认知阶段、公众兴趣衰落阶段与后问题阶段。

       ④约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第9页。

       ⑤约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第105页。

       ⑥龚虹波：《垃圾桶模型述评兼谈其对公共政策研究的启示》，《理论探讨》2005年第6期。

       ⑦约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第132页。

       ⑧约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第180页。

       ⑨杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克：《公共政策经典》，彭云望译，北京：北京大学出版社，2008年，第146页。

       ⑩约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第186页。

       (11)杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克：《公共政策经典》，第146页。

       (12)约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第231页。

       (13)黄俊辉、徐自强：《〈校车安全条例(草案)〉的政策议程分析——基于多源流模型的视角》，《公共管理学报》2012年第3期。

       (14)李建华、谢敏：《金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论》，《湖南工业大学学报》(社会科学版)2010年第5期。

       (15)威尔达夫斯基的原话为“一种困难只有当我们能够就其采取某种行动的时候才成为问题。”参见Aaron Wildavsky,Speaking Truth to Power,Boston:Little,Brown,1979,p.42。

       (16)黄俊辉、徐自强：《〈校车安全条例(草案)〉的政策议程分析——基于多源流模型的视角》，《公共管理学报》2012年第3期。

       (17)约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第127页。

       (18)2000年3月8日，李昌平致信时任国务院总理朱镕基，反映“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的基层情况，引发湖北监利“声势浩大”的农村改革，由此掀起“三农”问题关注热潮。

       (19)约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第184页。

       (20)约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第187页。

       (21)约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》(第二版)，第209页。

       (22)林存壮、周乐萍：《农业转移人口市民化的内涵特征及推进对策》，《中国集体经济》2013年第8期。

       (23)朱巧玲、甘丹丽：《加强城乡基本公共服务均等化建设是农民工市民化的关键》，《改革与政策》2014年第1期。

       (24)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日，第1版。

       (25)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1～3版。

       (26)刘传江、程建林：《第二代农民工市民化：现状分析与进程测度》，《人口研究》2008年第5期。

       (27)司翼、高飞：《我国农业转移人口市民化政策构成要素及实施困境分析》，《中国管理信息化》2015年第2期。

       (28)何一鸣、罗必良、高少慧：《农业转移人口的市民化：基于制度供求视角的实证分析》，《经济评论》2014年第5期。

       (29)李建华、谢敏：《金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论》，《湖南工业大学学报》(社会科学版)2010年第5期。

       (30)《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》，2014年3月16日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014～03/16/content_2640075.htm，2015年4月18日。

       (31)文宏、崔铁：《中国决策情境下的多源流模型及其优化研究》，《电子科技大学学报》2014年第5期。

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