新建本科院校科层制的生命力、局限及出路，本文主要内容关键词为：生命力论文,出路论文,本科论文,院校论文,科层制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新建本科院校的社会声誉、学校品牌等均处于本科高校生态圈的边缘，在办学资源和实力上远不及“985”、“211”高校及老牌大学，在直接服务地方经济社会发展上又明显逊色于高职院校，加上受地方政府财力的限制，发展举步维艰。同时，学校办学特色不鲜明，领军人物缺乏，学科发展水平低，科技成果产业化能力弱等，也迫切需要加强内涵建设。另外，学校内部的集权化管理和缺乏学术自主也难以满足学校跨越式发展的需要，亟待进行内部管理改革与创新。因此，深刻理解新建本科院校中科层管理的生命力及局限并对其进行改造大有必要。
一、新建本科院校科层制的生命力
1.新建本科院校作为特殊类型的社会组织需要科层管理
新建本科院校是社会领域中的特定类型组织，其性质非常复杂，既属于社会性的公益组织，也具有一定的类政治与经济组织特性，如马科·汉森所描述的：“学校组织或许是最复杂的社会产物了。一方面，如同其他正式组织一样，学校必须对一个复杂的人力物力资源的混合体做出诸如组织、管理、指挥等方面的处理。另一方面，它又与大多数其他正式组织不同，作为一个培养人才的机构，学校有独特的组织与管理问题。”一般而言，正式的社会组织具有明确目标、专门化分工、制度化等级体系、法定权威等特征。那么，新建本科院校是否具备这些特征呢？首先，它有明确的总体目标或长期目标。尽管新建本科院校的形成多种多样，有的由师专独立或合并升格而成，有的由高职高专独立或合并升格而成，还有的由成人高校转制，但不论何种来源，升本后均不约而同地提出了学校发展的总体目标。例如，厦门理工学院的总体目标是“力争建设成特色、精致、具有较强竞争力的开放式、应用型、地方性、国际化的理工科大学”；闽江学院的总体目标是建设成“开放型、有特色、高水平的多科性应用教学型本科大学”；等等。同时，新建本科院校内部还存在多种类型的科层组织，如教学管理组织、德育管理组织、科研管理组织、人事管理组织及总务管理组织等。从纵向上看，这些组织又可分为决策层、管理层和执行层，每个层级均有正式的权力；从横向上看，这三个垂直层级均在水平方向上拓展和延伸，如决策层由党、政、工三大部门领导构成，管理层由学校各职能部门或院系领导组成，执行层则是广大教职员工。此外，新建本科院校还不断制定出各种规章制度，如教学管理制度、人事制度、财务管理制度等。毫无疑问，它是个正式的社会组织。当科层制作为高效率的组织形式被广泛应用于各类社会组织之中时，“组织的科层化已经变得如此的普遍以至于我们很难想象科层制的替代形式”。[1]因此，新建本科院校离不开科层管理。
2.新建本科院校知识产出的类别和层次需要科层管理
高等学校依据其学科设置特征、学生培养层次、教师水平和科研活动开展情况等，通常可分为研究型和教学型两种。新建本科院校是典型的教学型高校，主要从事大众化高等教育，与承担精英高等教育的研究型高校在教学与科研的知识类别、层次上是截然不同的。研究型高校关注的是科学前沿发现和原创性产出，而新建本科院校强调的是精英学术思想的大众化、科学原理的技术化、技术成果的实用化、实用成果的市场化，主要提供技术应用成果。不仅如此，新建本科院校还开展教学活动，从事技术知识或职业能力教育，开展包含通识教育在内的专业教育，其课程体系的知识重心在专业或专业方向。[2]尽管教学和科研是高校的两大基本活动，具有活动过程和效果的不确定性等特点，但对于知识探索活动而言，这种不确定性更为明显，因为传递知识无非是对已知知识的程序性处理，而发现知识则是一个不断认识“未知”的永无止境的过程，从而要求“‘研究自由’在组织上分裂程度要高于‘教学自由’。因此，在确定协调和控制问题时，研究领域的离心力要大于教学领域”。[3]显然，由地方政府创办的新建本科院校更需要科层化的强制管理。实践证明也是如此。美国学者罗德斯的研究表明，美国社区学院更多地受到科层的控制，而那些处在顶端的一流研究性大学的决策更受专业人员的影响。[4]由此可见，新建本科院校知识产出的类别和层次决定了其需要实行科层管理。
3.新建本科院校的制度性环境要求实行科层管理
高等学校是个制度化的学术组织，不同类型高校有着不同的制度化成长环境，任何类型高校都无法在不适合它的环境中生长和成长。高等学校的制度化环境主要包括院校与政府的权力规范、院校与市场的关系规范、院校内部的治理规范等三方面。作为教学型高校，新建本科院校的制度化环境主要表现在：[5]一是地方政府主动管理。“高等教育的历史，很多是由内部逻辑和外部压力之间的冲突与对抗谱写的，高等教育从来没有完全自立过。”[6]这里谈到的外部压力主要来自政府与市场。在与政府的权力规范上，新建本科院校必须在政府的法律规范下自治，以确保其社会服务目的的适切性。二是主动亲近市场。在与市场的关系规范上，新建本科院校必须主动贴近市场，做市场的有限竞争者和以公益性合理化为基本目标的市场竞争者。三是多数利益相关者主导学校发展决策。新建本科院校中的不同利益相关者制约着资源整合，需要多方共同治理，并由校长通过校级职能部门进行科层制驱动以主导学校的常规运行。学校内部的业绩评价和利益分配应是学术标准与非学术标准并重。因此，受地方政府主动管理、主动亲近市场以及不同利益主体参与学校建设和发展等制度性环境的呼唤，新建本科院校需要科层制管理。
4.新建本科院校的深度融合及频繁人才流动需要科层管理
彼得·布劳和马歇尔·梅耶等人通过对科层制的深入研究发现，科层制兴起的历史条件包括大众教育、货币经济、大规模行政任务、资本主义大发展及理性纪律等。然而，这些条件却难以解释为什么有些组织高度科层化，而另一些组织没有。究其原因，主要在于：组织科层化与否以及科层化程度的高低，还取决于组织人事的变动、相对简单协调模式的失败、对组织权力的诉求等多种因素。众所周知，不少新建本科院校是通过合并重组完成的，由于打破了原有各方的办学格局，以致组建后学校内部人心涣散，缺乏办学凝聚力，管理上出现了消极、抵触的情绪，并从组织机构、人事关系、文化传统等各层次表现出来，这就需要通过新的组织结构和制度设计加以有效遏制。而且，伴随信息社会的到来，人才流动的速度不断加剧，高等学校原有僵化固定的用人体制已成为阻碍学校发展、影响效率提高的重要障碍，为此，不少高校陆续进行了人事制度改革，如打破教师雇佣的终身制，采用合同聘任制；对青年教师实行破格晋升制等。对于开展应用型本科教育的新建本科院校而言，除了为满足办学规模不断扩大的需要大量从高校引进师资外，还要为建设双师型教师队伍不断从企业引进技术人员，或派出大量教师到企业进行实践锻炼，由此，加剧了校际、校企间的人才横向流动，使得传统的教师终身聘任制被废除或改造，纷纷被聘任制、合同制、分级流动制等取代；加上破格晋升制度的推行，导致人才纵向流动的壁垒消除，从而加速了人员流动，为新建本科院校发展注入了活力。然而，不论是合并各方不同利益主体的深度融合，还是人才的大规模流动，无疑都是组织人事关系的变动和相对简单协调模式的失败。因此，为了确保新建本科院校教学、科研活动的正常进行，迫切需要依靠科层管理。
5.新建本科院校规模扩张引起的管理复杂化需要科层管理
新建本科院校在升格后呈现出迅猛发展态势，学生数量迅速增长，纷纷从原来的几千人大学变成万人甚至是几万人大学；教师数量快速增加、来源广泛；新的学科专业不断产生，专业数量以超常规速度发展；院系数量日益增多，组织与管理日趋复杂；学校的各项工作，如师资队伍建设、校园基本建设、办学条件建设等全面展开。办学规模的不断扩大导致学校管理半径相应增加，内部管理事务日益复杂，行政任务不断增多，而“行政任务的发展永远是行政管理官僚制度化的适宜土壤”，[7]因为大量增加的行政任务迫切需要实行专门化管理，“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院和大学的日常事务方面也需要职能的专门化。事务工作和学术工作必须区别开来，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系”。[8]由于行政任务具有事务性强、按规定办事、集中决策、易于定量、高标准化、高程序化、劳动分工细等特点，以“产出和效益”作为追求目标，与科层制作为理性的组织原则，“赋予工具理性在人类事务中至高无上的地位”；[9]在对效率的追求上不谋而合。因此，日益增多的行政任务急需科层化管理。
二、新建本科院校科层制的局限性
1.新建本科院校的目标模糊性与科层组织目标的明确性相矛盾
新建本科院校的组织特性是学术性，而学术组织的目标是笼统和宽泛的，与科层组织目标的明晰性相矛盾。这种笼统、宽泛的目标“不可能帮我们真正理解实际情景”，诚如维克托·鲍德里奇在《决策与有效领导》一书中所指出的，大学作为一种独特的专业组织，有属于其自己的特征。绝大多数组织对自己的宗旨和目的很明确——商人追求利润、政府依法履行职责、医院诊治病人、监狱囚禁和改造犯人，但学术组织的目标是模糊的，这种模糊性常常试图包揽一切使命，却又目标泛化。与老牌大学相比，尽管新建本科院校的办学目标侧重于应用型，但仍不失笼统含糊。前已述及，有些新建本科院校的办学目标是建设“特色、精致、具有较强竞争力的开放式、应用型、地方性、国际化的理工科大学”；还有的办学目标则是发展“开放型、有特色、高水平的多科性应用教学型本科大学”等，不言而喻，这些都是定性描述，泛泛而谈，没有定量的或可操作性的术语。不仅如此，新建本科院校在总目标之下还存在多种子目标，如各个院系、职能部门皆有各自的目标；教师群体、管理人员、学生等也有各自的目标；各个学科专业也有多样化的目标，内部错综复杂，呈现出分散状态。诚如科恩和马奇在《领导与模糊性》一书中所指出的：在大学中，每个人都可单独作出决定，教授决定讲授的内容和时间，学生自主决定是否学习以及学习的内容和时间……没有统一的协调和控制。而且，每一种决定似乎与更高的目标没有什么关系。他们管这种现象叫“有组织的无政府状态”。而科层制则不同，它本身就是为了某种特定的明确目标而组织起来的，强调消除非理性行为，排除私人感情，若组织中的每个人都被允许做出决定，那么，整个工作将无法协调。因此，科层制是通过严格的纪律控制，如建立健全的规章制度、等级森严的管理系统等来实现组织目标的。
2.新建本科院校学术活动过程和效果的不可预测性与科层运行的精确性相对立
教学和科研是高等学校的两大职能，具有活动过程和效果的不确定性。新建本科院校以培养人才的教学活动为主，具有工作过程的特殊性和效果的滞后性。教师除了向学生传授知识，还将对学生今后发展即学生成长和成熟产生基础性、本质性、长期性和潜在性的影响，而这种影响需要在学生毕业后数年甚至更长时间才能得以体现，使教师的劳动效果难以准确量化。同时，创造性的科研活动也是新建本科院校办学不可或缺的重要组成部分，尽管目前主要侧重于应用研究、科学原理技术化以及科技成果产业化等，但应用研究有其自身的特点，如具有特定的实际目的或应用目标、在围绕特定目标进行研究过程中获取新知识、研究结果一般只影响科学技术的有限范围且具有专门性质等，其中获取新知识本身就是个不确定的过程；科技成果产业化也有其特殊规律，即科技项目在产业化过程中随时间延伸存在衰减过程，科技项目产出及其贡献在时间上具有滞后性。与对高深知识的探索相比，虽然应用研究和科技成果产业化的不确定性较低，但不可否认同样具有难以预测性和不可控性，以致对科研人员的业绩考核难以进行客观、及时的评价，加上创造性活动本身要求给予研究人员以充分的自由，对他们的管理不能依赖刚性的规章制度。而科层制则是名副其实的刚性系统，缺乏创造精神和灵活性，下属只能遵从上级的意愿，严格履行明细而僵化的职责，精确计算工作量，并按绩效大小获取报酬。因此，两者是对立的。
3.新建本科院校的多元文化与科层制的高度统一相冲突
新建本科院校中的多种学科专业文化和群体文化、多样化的个人价值观以及差异化的基本价值取向等与科层制对高度统一的强调完全对立。从学科专业文化来看，学术组织的特性是高度分裂的专业化，每所新建本科院校或多或少都设置有几十种学科专业，而每种学科专业又是专门知识的集合体，“根据独特的理性任务，每门学科都有一种知识传统——即思想范畴——和相应的行为准则”，[10]由此产生多种不同的学科专业文化。例如，物理学文化注重“关心现实”；数学文化强调“有关数的概念的内在逻辑”；等等。那么多种学科专业文化如何共存呢？伯顿·克拉克指出：“在现代体制之中，校园里或系统中没有一门学科能够获得统治其它学科的地位。”[11]可见，不同学科专业文化并不存在孰优孰劣或孰强孰弱的问题，只能是并肩共存。
从群体文化来看，在新建本科院校中，除了教师文化(主要是学科专业文化)，还存在管理人员文化、学生文化等。其中，教师文化和管理人员文化分别代表学术系统和行政系统的主流文化，它们历来并驾齐驱。虽然学术系统是学术组织的核心和内在逻辑，但行政系统所起的作用却不容忽视，因为“当大量校园行政人员相互联系在一起的时候，有关自身的准自治文化将同校园中的教师文化和学生文化一起形成。”[12]那么，教师文化和管理人员文化又分别是什么呢？对此，不少学者从不同角度进行了研究。格雷厄姆·利特尔认为，大学是具有持久兴趣的人聚集在一起研究各种问题的场所，教师文化倾向于追求“学者共同体”的理想。[13]舍尔兹尼克则认为，行政人员致力于传播某种正规的意识形态，促使整个松散的组织趋于整体化，让组织成员具有使命感。[14]显然，两种文化截然不同。不仅如此，伯顿·克拉克的研究还发现，学术组织中的管理人员文化和教师学生文化彼此分离，并且越来越明显。特里·伦斯福德也有类似的看法。他指出，“大学行政管理人员和教学人员，在日常生活中越来越相互分离，每一方面都试图保持自己‘一类人’的接触”。[15]由此可见，两种文化的异质程度越来越高，甚至可能出现冲突。
从个体价值观来看，新建本科院校的各项任务均是以知识为中心展开的，而知识创造与其说是发现真理，不如说是提供五花八门的学说，由此形成多元化的价值观。阿什比曾指出，从协调传统与革新的职能来说，大学的前途与其说取决于大学的理事和校长，不如说取决于成千上万个教师的价值观。而这些多样化的思想与创造只能由下而上向上渗透，却不能由上而下发布命令。
从基本价值取向来看，新建本科院校存在四种基本价值取向，即平等、效率、自由、约束。其中，学术系统的基本价值取向是自由和平等，行政系统则是效率和约束。学术自由是学者从事创新活动的保障，是调动其积极性以促进学术多样化的基本前提。它与平等相辅相成，一方面，平等是实现自由的先决条件，另一方面，自由又以平等作为保障。然而，学术活动离不开行政系统的保障作用，但行政系统追求的是效率和约束，即通过固定不变的规则体系来限制成员的行动以实现效率的最大化。由于组织的价值体系指导着组织成员的日常工作关系，从而决定着一个组织里的人们如何相互沟通，哪些行为受到鼓励，哪些行为是不可接受的，以及如何分配权力和地位。[16]自由与约束、平等与效率的相互矛盾性，决定了新建本科院校中学术系统和行政系统在基本价值取向上的对立。科层管理则不同，它是严格的指挥和服从体系，恰恰能协调多种有时甚至是相互冲突的目的，下属只能被强制地按照上级的首创精神和解决问题的能力处理各种事务，以确保组织高度统一。
4.新建本科院校对多中心治理的诉求与科层集权治理的对立
社会上各种合作办学者积极参与新建本科院校的发展建设、学校中学术和行政两大领域性质的差异、大量学术活动在基层院系中开展等等使新建本科院校对多中心治理的需求与科层集权治理相对立。从社会上的合作办学者来看，他们已深度介入到新建本科院校的发展建设中，并构成新建本科院校多元利益主体的一方，客观上要求参与学校的内部治理。
从学术和行政两大领域的性质来看，科森的大学组织二重性理论指出，大学区别于其他社会组织的特征在于大学组织呈现出两种结构：一是从校长到各个职能部门负责人到院长、系主任的直线等级结构；一是从各系的单个教师到学校范围的委员会或全体教师大会。前者等级森严，属于行政领域；后者松散联合，属于学术领域。在学术领域中，多种学科专业的文化和而不同，但属于学术领域的教师文化和属于行政领域的管理人员文化却呈现出分离状态，这迫切需要学术人员参与治理。
从校、院(系)的两级管理来看，根据信息与决策权关系理论，[17]领导决策信息受制于现有技术条件和人的有限理性两大因素。通常，正确决策的产生需要有全面准确的信息，由此引出信息与决策权的关系，即要么转移信息，要么转移决策权。信息分为特质信息和通用信息，信息让渡成本主要源于特质信息的传递。新建本科院校的鲜明特性是学术性，即它是以学科、专业为基础的“底部沉重”的学术组织，广大教职员工的教学、科研和为社会服务等活动都在基层院系中进行，由此推断，新建本科院校的特质信息主要存在于基层院系，只有转让决策权给基层院系，才能使组织的决策成本达到最低，这就要求将管理重心下移到院系。总之，社会上各种合作办学者、校内学术人员及各院系客观上需要参与新建本科院校的内部决策，形成多中心治理。然而，对于科层组织来说，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”。[18]正如米尔斯等人所指出的，在科层组织中，处在金字塔顶端的是掌权的人，金字塔底部是下属人员，只能无条件地接受上级的命令。可见，两者相差甚远。
5.新建本科院校学术权力与科层权威合法性基础不同
新建本科院校内部存在多种形式的权力，其合法性基础互不相同。伯顿·克拉克指出，扎根于学科的权力主要以行会权力、学院式统治、专业权力和个人统治等多种形式表现出来，而根植于院校的权力则表现为官僚权力和董事权力等形式。这些权力的合法性基础只有三种，也就是马克斯·韦伯的三种权威类型，即法理型、传统型与魅力型。有些权力的权威来源相对单一，如官僚权力和董事权力源于法理型权威，学院式统治是典型的传统型权威；有些权力的权威来源则相当复杂，如个人统治的权力可能源于个人魅力型权威、行会的基尔特权威以及由于教授个人在教育权力体制中获得固定的职位而产生的法理型权威等等。教师是新建本科院校办学活动的主要承担者，他们通过发现、保存、传授及应用高深知识来实现高校的职能，这就决定了他们应该广泛地控制学术活动，即掌有学术权力。那么，学术权力的合法性基础是什么呢？从性质上看，应该属于马克斯·韦伯权威类型中的魅力型权威(也称卡理斯马权威，Charisma)，因为“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。[19]也就是说，学术权力的合法性在于教师非凡的个人魅力，如气质、人格、学识、能力等，它实质是一种感召力。而科层权威则是建立在正式的、抽象的法律秩序基础之上的，属于法理型权威。这种权威由职位所赋予，一旦离开了特定职位，这种权威也就随即消失。显然，两者的合法性基础不同。彼得·布劳和马歇尔·梅耶进一步将法理型权威分为科层权威和专业权威。彼得·布劳和理查德·斯科特在《正式组织》一书中指出，专业技能与科层行政均被认为是解决复杂问题的选择性手段，由此推断它们的权威基础都是法理型权威，这种权威通过科层制运作，使科层制成为解决复杂问题的纯粹形式。然而，李普斯基等人对此提出了质疑，他指出：“街头官僚”——教师、警察、社会福利工作者、其他掌控政府项目的人等一类人员——的工作比正式组织程序设计的还要周到，因为“街头官僚”的工作情景太复杂以至于无法使用规则，对问题的主观或人为的反应常常需要在现场做出应对，这样工作的周全性便提高了个别“街头官员”行为的合法性。[20]这说明科层制尽管是最符合理性的管理规则，可一旦用于管理教师等“街头官僚”一类的人员时就会失灵。由此可见，新建本科院校中学术权力与科层权威合法性的基础截然不同。
三、新建本科院校科层制的出路
科层制作为一种组织结构形式，比其他任何形式在维持学校整体化方面都能发挥更好的作用，因为“在任何一个领域，要想实施持续不断的行政管理而不以官员办理公务的方式进行，不啻是一种幻想”。[21]但是，学术活动的自主倾向又会导致新建本科院校中科层管理的失灵。因此，最理想的组织制度既不能只是遵循科层逻辑，也并非完全按照学术组织逻辑，而是兼而有之。为此，必须对传统科层制进行改造，具体为：
第一，以内控取代外控，落实新建本科院校的办学自主权。科层制管理属于外控式管理，其实质是政府拥有很大的权力，这与我国长期计划经济体制下形成的以政府为主导的高等教育管理体制不谋而合。在这一体制下，高校与社会的关系是隔断的。然而，高校从来就不是一个绝缘体，洪堡早就指出，“学者、土地、资金”乃教育资源积累，决非完全依靠高校自身可以实现的。随着市场机制成为社会资源的普遍分配方式，尤其是将市场和竞争机制引入高等教育领域后，教育资源类型逐渐多样、结构日益复杂，现代大学只有成为一个开放性组织，才能保持与社会的广泛联系，这就意味着原先由政府包办的许多事情需要由高校自己来做，从而归还高校的办学主体地位。而新建本科院校对办学自主权的需求更为强烈。这是因为新建本科院校是为实现高等教育大众化而产生的，并采取了追赶式发展策略，其负重运行的潜在风险迫切要求转变资源的积累方式。因此，可以利用新建本科院校与政府、企业的合作平台以及校友资源，取得社会对新建本科院校的深度认知、高度认同和广泛支持，从而提高学校对外部环境的应变能力。
第二，权力重心下移。从纵向上看，新建本科院校设有校、院(系)两个管理层次，而院(系)是按学科设立的。可见，学科是新建本科院校的组织基础。按照伯顿·克拉克的说法，在以学科下层结构为基础的各种权力中，个人权力和学院式权力是主要形式，行会权力则是两者的结合，它们的权威来源是魅力型权威和传统型权威；而学科上层结构的院校权力的权威来源则是法理型权威。据此，新建本科院校中院系作为开展教学和科研活动的主要场所，需要享有充分的学术自由，科层化程度可以低些，宜以实行民主化管理为主；相反，校一级需要科层化管理。那么，具体运作中应该如何协调呢？首先，要区分校、院(系)两级的管理重点。校一级保留适当决策权和审定权，尤其是重大事项的备案和审核批准权。校长拥有对教学、科研和后勤等日常行政事务的指挥权及一切行政事务的处理权等。院(系)需享有充分的自主权，包括教学管理、学科建设、科研管理等学术权力，以及人事管理、财务管理、学生管理、资源配置等行政权力。其次，校、院(系)两种不同管理机制要彼此渗透，即校级以科层管理为主，适当体现民主；院(系)以民主管理为主，酌情引入科层机制。
第三，双轨并行治理。新建本科院校中学术权力与行政权力共存，两种权力的模糊、错位，甚至冲突，是导致学校内部难以有效治理的关键所在。不论是行政权力过多地介入学术事务，从而排斥学术权力对学术事务的管理；还是学术权力过多地干预行政事务，从而影响行政机构及其人员的办事效率，都会造成新建本科院校内部治理的不和谐。因此，必须正确区分和认识两种权力的适用范围和互补作用。首先，要明确两种权力各自的管辖范围。学术权力的作用范围包括学术领域中的招生标准、课程设置、学位评定与授予、教师职称评定、学科发展与建设、专业调整和系科设立等相关学术政策的制定；行政权力的管辖范围包括教学、科研和日常事务的指挥协调，行政干部的任命、人事管理、对学校各项工作的监督检查、财务分配的调控、重要资源的管理与调配及对外联系等。其次，要充分发挥两种权力的互补作用。例如，学术领域以民主管理为主，为了充分体现教师的主体地位，可以通过制度建设和机构设置等行政手段加以保障；而行政领域以科层管理为主，可以通过设立人事委员会、财务委员会、福利委员会等进行集体审议，以体现民主。