国有企业的效率、竞争与民营化*——日本、加拿大国铁案例的再讨论，本文主要内容关键词为：铁案论文,日本论文,国有企业论文,大国论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
国有企业的效率问题是经济理论界研究最多的问题之一，也是当前世界范围内体制调整和经济自由化政策所要解决的核心问题之一。按照“所有制效率与代理组织”理论，以公共产权为基础的国有企业，由于公有制“天然”具有的“所有权程度过低”和“集体决策成本与代理组织监督费用过高”两个缺陷，很难避免运营的低效率。[①a]现实中，由于企业制度本身的原因之各种政策性因素的制约，各国公共企业的相当部分处于竞争乏力、效率低下、财务状况不佳甚至严重亏损的局面。对此，比较一致的看法是，通过部分或全部出售国有企业的产权，建立边界明确的多元产权结构，并通过民营化改造使之按市场原则经营，是解决国有企业效率问题的基本思路。不过，各国民营化的实际进展比预期进展缓慢得多，效果并不尽如人意，而一些虽然保持公有产权的企业经营效率却颇为不错。这说明，民营化并不象想象的那样能一举解决国有经济的难题，它并非解决国有企业问题的唯一方法，也并不是在任何情况下都应该（都需要）实行股权分散基础上的民营。那么，在产权转让和民营化这一复杂过程中，究竟是哪些因素带来效率的提高？在保持公有产权的条件下是否以及如何也能利用这些因素？按照目前被很多学者采用的制度经济学的理论，民营化在微观层次上不过是用平等的经济当事人之间的自愿交易（市场交易）取代政府与其它经济当事人之间的强制性交易（政府交易）。通常情况下，自愿交易的交易成本低于强制性交易，所以民营化（微观层次上的交易方式市场化）的实质可以表述为因节约交易成本而改善资源配置的状况。[②a]同样，公有产权情况下如能实现以市场交易对政府交易的替代，同样可以达到节约交易费用、改善资源配置的目的。
本文所要讨论的日本国有铁路公司民营化改革和加拿大国营铁路公司在公有产权基础上进行市场化经营的两个案例，有助于进一步认识这一问题。虽然对这两个公共企业效率问题经典案例的研究和分析已经很多，但希望本文从以市场交易代替政府交易角度对民营化和竞争作用的讨论，仍然具有意义。
二、日本、加拿大国有铁路案例背景[①b]
日本国有铁路（国铁）经营业绩的下滑开始于50年代末期。其中，包括公路、水运、航空等形式的运输事业迅速发展，对铁路的经营形成强烈竞争。与此同时，由于国铁的“公企业”性质，其内部管理松弛、人浮于事、吃大锅饭现象比比皆是。另一方面，来自政府的过强管制及国铁承担的巨大政策性任务（如政策性地接受战后从海外归来的数十万铁路工人在国铁就业），也加剧了日本国铁的冗员负担，使成本上升、经营困难。上述因素造成国铁的效益从五十年代后期开始不断下降，1964年首次出现经营亏损，此后亏损逐年增加，到八十年代中期民营化前累计亏损达37.2万亿日元。仅民营化改革前一年的1986年，净亏损就达1，400亿日元，相当于当年运营总收入的38%。[②b]
在对国铁的修补性整顿没有取得多少进展之后，日本政府于1987年被迫推出了对国铁实行全面民营化的改革法案《日本国有铁路改革法》。按照该法，国铁被分割为六个独立的铁路股份公司（北海道、东日本、东海、西日本、四国、九州）、一个货运铁路公司以及专门管理原国铁长期债务的国铁清算事业团和保管新干线的新干线保有机构。国铁民营化改革中的两个核心问题，一是原国铁的巨额债务的处理，二是大量富余职工的安置。日本国铁民营化中的做法是将巨额债务化整为零，由新成立的股份公司按其资产额和经营条件不同有选择地承担一部分，由新干线控股公司承担一部分，靠出售原国铁的剩余资产归还一部分，出售股票抵销一部分，最后一部分（共计13.8万亿日元占全部债务37.2万亿日元的三分之一以上）由日本政府承担。对于近十万人的“下岗”职工，民营化中采取分流的办法，退休一部分，通过多元化经营如开办车站餐厅、开办旅行社、房地产公司等分流一部分，还有一些自谋出路。尽管所有富余人员的安置用了较长时间，但并未造成太大问题。
国铁的民营化改革收到了明显效果。改革后，大大增加了车次，列车行驶里程增加，服务质量改善，企业内部管理效率提高，引入竞争机制，解决了以往吃大锅饭的问题。改革后四年内，在没有提高运价的情况下，由于客货运输量的大幅增加（客运量年均增长4.9%而改革前为1%，货运量年均增长8.3%而改革前是－8.4%）各铁路公司的财务状况均明显改善，整个JR出现了巨额盈利（见下表）。
民营化后日本铁路财务状况 （单位：10亿日元）
资料来源：广冈治哉，“日本铁道民营化的经验与教训”，载于陈建安编：《日本公有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社，1996。
加拿大的铁路运输与日本不同，它的整个铁路运输由两家规模都很大的公司承担，一家是私营的加拿大太平洋铁路公司（CP），另一家是国有的加拿大国有铁路公司（CN），后者又是1923年政府通过接管并合并了几家快要破产的私营铁路公司后形成的。
虽然CP和CN是两家产权不同的公司，但是，政府对待两家公司的政策并未因此而有所不同，CN完全同CP一样在自主经营，面对来自其它运输形式的激烈竞争。两家规模相似、业务相同、经营环境相近唯有产权不同的企业，其经营效率状况如何呢？按照一项研究，以每英里客货运量作为产出指数、以劳动、设施、设备、燃料、材料五项投入作为投入指数，通过计算全要素产出率来计量CP和CN两家公司的效率指标，可以发现，国有和私有的两家铁路公司并无明显的效率差别。1956—1965年，CN的全要素生产率相当于CP的80—90%，1964—1968年间，CN的生产率迅速提高，而CP的生产率却停滞不前，四年间CN的生产率由相当于CP的85%升至112%。此后，CP的生产率又有所增加，到1975年，CP的生产率又超过了CN。总起来说，CN的生产率开始时低些，但1967年赶上CP之后，两家的生产率记录大致相等。[①c]
以上是对日本和加拿大两国铁路行业制度安排及其变化的简单介绍。按照经济学的正统理论，铁路作为典型的自然垄断部门，政府独家经营效率是最高的。但是，改革前的日本国铁符合这一经营原则却连年巨额亏损；改革后既打破了政府经营又打破了独家垄断，效率不断提高。加拿大的国有与私有两家公司共同经营，也并不符合政府独家垄断的原则，却使两家公司都获得了高效率。由此看来，经济学的传统解释似乎并未完全体现出公共企业经营的现实。
三、自然垄断部门的民营化：规模效益与交易成本
如上述，按照正统的经济学理论，自然垄断部门由于规模效益的存在，天然地要求由一家企业进行垄断性经营，就存在规模效益的损失。又由于政府对私人独家垄断经营管制上的困难，因此，这一独家垄断的企业必然是国有企业。关于自然垄断的较为晚近的理论对自然垄断行业具有边际成本不断下降这一定义提出了修正，而把“独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和”作为区分一个部门是否属于自然垄断的标准。这就是说，自然垄断的边际成本可以是递减的，也可以是递增的，但无论如何，在各个给定的产量水平上，独家经营的总成本较小[①d]。
按照上述分析，铁路如果实行分散经营，其成本将不可避免地上升。但是，日本把国铁从“公企业”改制成为分散经营、产权多元的民营企业后，总成本并没有提高。从日本国铁改革前后的财务数据看，民营化前的1986年，国铁的总运营成本为56，480亿日元，民营化后的1987—1990年的平均总成本为35，720亿日元，即使考虑到民营化后不用再支付13，950亿日元后的总成本仍低于改革前（56，480对49，670）。如果再考虑到民营化后运输量的大幅度增加，则在新的运量水平上，民营化后无论是总成本还是平均成本均大大低于民营化前。下表的数据表明，民营化后每一单位收入所付出的平均成本为0.9，而每单位边际收益的成本仅为0.83。这就是说，边际成本低于平均成本，继续增加运输量会使平均成本进一步降低（见下表）。
（单位：10亿日元）
资料来源：根据上表数据计算
如何解释自然垄断部门分散经营后成本反而降低？民营化在这其中起了何种作用？如何看待规模收益理论的适用性？实际上，经济学家们对此作过许多研究和解释，而以科斯和诺斯理论为代表的新制度经济学理论可以给予较为明确的解释。
按照诺斯的制度起源理论，正统的新古典经济过于强调生产成本而忽视交易成本。实际上，新古典经济学表明的情况只适用于“简单交换”形式。而在专业化日趋复杂的“非个人交换”形式下，因为交易的极度复杂、交易的参加者众多、信息不完全对称，交易的费用迅速增加，甚至抵销专业化和规模扩大所带来的好处[②d]。企业运营的总成本由两部分组成，一是生产成本，一是交易成本。交易成本又可分为企业内交易成本和企业外交易成本。自然垄断行业的规模节约主要体现在，第一，随着生产规模的扩大，边际生产成本不断降低，平均成本从而降低；第二，随企业规模扩大，许多原来的外部市场交易变为企业内部交易，企业相应节约外部（市场）交易成本，包括获取信息、谈判、签约、监督合约执行等的成本。但是，另一方面，随着企业规模的扩大、机构的增加、专业化的加强和管理的复杂化，交易成本在总成本中的份额趋于上升，在外部交易成本下降的同时内部交易成本大幅增加，这种增加又在抵销着规模扩大的收益。
按照科斯《企业的性质》一文的观点，企业作为一种制度安排，其存在的合理性仅仅在于它的运行费用（包括获取信息、谈判、达成交易、执行交易等）比市场这种制度安排为低。企业的合适规模应在降低的外部交易成本与增加的内部交易成本刚好正负相抵之点；生产的最佳规模则位于生产成本的下降刚好与交易成本的增加正负相抵之点。这一思想，正是科斯的企业起源理论的思想。[①e]实践中，在包括日本国铁在内的国有化企业，由于公共产权条件下的动力问题、集体决策的成本问题、监督费用问题、信息获取问题，使得管理效率低下，从而大大增加了企业内部达成交易和实施交易的费用。这主要是指降低了达成交易的动力，违反了交易的自愿原则和一致同意原则，损害了交易达成的效率，把本来没有外部性的交易变成了外部性交易，这些都增加了交易成本。如布坎南指出：“只要潜在交易者是受强制的，不管这种强制来自禁止他们履行契约的某种禁令，还是来自政府实施的非补偿性的收入转移，那么，关于资源会按其价值最大化的用途配置的结论就不成立了”。[②e]民营化以后，更清晰的产权制度（产权边界从而权利义务关系明确）、更有效的决策机制（股权表决、经理代理及相互之间的明确关系）、强有力的监督和竞争压力（股票价格的监督和所有者退出的监督）使管理效率大大提高，从而大大促进了交易的达成，降低了内部交易成本。所以，对日本国铁民营化后效率提高的较为合理的解释是，虽然国铁的化整为零使原来的某些企业内交易变为企业外交易，增大了企业的外部交易成本，但以市场交易对政府交易的置换（产权改革和民营化的实质是为形成市场交易创造条件），大大降低了交易成本、提高了交易活动的收益。交易成本的降低不仅弥补了外部交易增多带来的成本增加，而且弥补了生产规模效益的损失，并且还有剩余。
四、交易费用与公有企业的产权效应和竞争效应
如果说日本国铁的例子主要说明产权变革通过用市场交易代替政府交易来节约交易费用从而提高国有企业效率的话，那么加拿大CN的例子则有助于说明公有产权下的竞争具有同样作用。
经济学家们通常是在两个线索上讨论企业的效率问题的，一个是产权类型，另一个是市场结构。根据这两个因素可以把企业区分成四种情况：竞争环境中的私有企业、非竞争环境中的私有企业、非竞争环境中的公有企业、竞争环境中的公有企业。经济学对于前三种情况作过充分的研究，但对于第四种情况研究不多，原因是这种情况在现实中较为少见。关于上述四种情况的效率比较，一般认为，竞争环境中的私有企业最具有效率，非竞争环境中的公有企业最无效率。至于非竞争环境中的私有企业和竞争环境中的公有企业那个效率更高则无一致意见。
使国有企业同低效率联在一起的理由主要有两个，一是经营者常常没有足够的动力去进行并不能带来其个人自身利益的交易，二是政府常常为社会目标而过多地强制企业去达成它并不想达成的交易，这两点是相辅相成的。用科斯的语言表达，前一种情况就是两两间非自愿交易的交易成本高于两两间自愿交易的成本，后一种情况则是以政府交易代替市场交易导致了外部性的普遍存在。[③e]私有企业由于产权的性质不存在政府强制企业达成非自愿交易的问题，因此私有企业在既定法律制度框架内与政府交易无关。至于经营者的动力和代理费用，虽然所有权的高度分散以及所有权同经营管理权的分离，使得私有企业也面临着代理者同所有者目标分离及代理费用问题，但股东同经理人之间明确的权利关系、股权的自由转移、发达的经理市场和股票价格的涨落形成的对经营者的监督，使其交易不会背离市场交易原则。
在加拿大铁路的案例中，使CN保持同CP同样高效率的，恰恰在于这两个方面。虽然加拿大本世纪早期建立CN的目的是为了避免几家私营铁路公司破产所形成的社会冲击，并且在五十年代以前也对铁路运输业进行严格的管制——用政府的交易代替了市场交易。但在以后的发展中有几项重要的制度安排影响着CN的效率。一，CN国有化后的产权安排。CN不同于一般的国有企业，加拿大政府的角色仅仅限于股东，不对企业进行超过股东权之外的干预，政府为CN确定了明确的纯商业运营原则，从而企业可以按照市场交易的原则行事。二，政府对铁路业的管制不因两家公司所有权不同而有所不同，即政府对CN和CP进行一视同仁的管制或放松乃至取消管制。五十年代以前，两家铁路公司都受着政府较严格的管制，在它们的运营中都要面对同样的政府交易，这对两家企业效率的影响也是相同的。从五十年代开始，政府逐渐放松包括运价方面和增减运营线路方面在内的管制，六十年代后期除个别情况几乎取消了对铁路业的全部管制措施——市场交易覆盖了两家企业的全部交易活动。三，政府实施管制的时期是加拿大交通业相对欠发达的时期，而政府放松乃至取消管制的时期正是加拿大运输业迅速发展、竞争趋于激烈的时期。没有运输能力的充分供给就没有平等的买卖双方，也就谈不上建立平等、自愿基础上的市场交易。同时，只有CN与CP两家大型企业的市场虽然类似于布坎南所说的“人数很少的交易环境”，但来自其它运输方式以及小型铁路公司的足够多的竞争者使两家企业不可能通过“谋略性行为”改变市场交易的条件。[①f]在来自CP和其它运输方式的激烈竞争中，CN必须保持与CP同样的交易成本，否则，或被保护或遭淘汰。
依此来看制约CN效率的两个因素，由于业已确定的商业经营原则，CN免于承担政策性的社会任务，企业的交易活动是以自愿原则为基础的市场交易，也不能以承担政策性任务为理由使其低效率经营合理存在。至于公有产权的代理费用，虽然公有产权的性质决定了不可能存在产权出让与股票价格变化的约束，但来自竞争的压力使经理的理性选择只能是追求高效率：如果公有企业的经理人认为其现有地位的效用大于以权谋私的效用，它就会向其它企业的经理一样经营；如果相反，它的任何以权谋私的活动都会使企业的资源配置状态脱离有效状态，所有者就可以及时行使监督权以维护自身利益。在这里，起核心作用的是竞争对手的存在，它使公有企业的经营者面临着有效配置资源的强大压力，CP的经营状况客观上起到了衡量CN经营状况的参照物的作用。
归纳起来说，虽然CN在产权效率基础上存在着天然的缺陷，但竞争压力和以此为基础的有效监督使企业得以象私有企业一样建立有效的市场交易。从交易成本的角度来看，产权的作用在于降低交易成本，这里所要求的不过是使产权成为建立有效的市场交易的基础，而不一定是私有产权。因此，也许可以说，经常提到的国有企业的低效率源于它们与有效竞争的隔离，源于所有权与监督权的不当行使，即源于有效的市场交易被政府交易所代替，而不在于公有产权。
五、结论和引申
日本、加拿大两国国有铁路的案例提供了研究国有企业效率问题的重要例证。综合本文对两个案例的简单讨论，可以把主要想法归纳引申如下：
现实中国有企业的低效率主要应归于公共产权的代理行使费用和公有企业与市场竞争相隔离两方面。对国有经济的改革，既应强调产权改革的中心作用，也不能忽视竞争市场的重要作用。日本国铁的低效率和长期亏损，既源于公共产权，也源于其非竞争性经营环境。因此，如果日本国铁的私有化改革仅仅把独家垄断的国有企业改为独家垄断的私有（股份）公司，而不是建立一种多家竞争的市场环境，国铁改革的效率究竟如何就要另当别论。较为晚近的例子是英国国有铁路的私有化，它的任务也是不仅进行产权改革，而且化整为零，建立竞争性市场。
将自然垄断化整为零可能会面临规模效益的损失。这种效益可以如传统经济学那样表述为边际成本不断下降，也可以按照较新的理论表述为独家经营的生产成本小于多家经营的成本之和。但是，由于独家垄断企业规模过大导致企业内部交易费用的扩张，生产成本的节约为内部交易成本的扩大所抵消，甚至不足以抵补交易成本的扩大，这使得对于一个部门是否真的具有自然垄断的性质必须谨慎对待。表现在现实中就是，化整为零的各个民营企业成本之和小于单个垄断公共企业的总成本，如我们在日本的例子中所看到的。这里应该提到，根据斯蒡格勒（George J.Stigler）的经典性研究，一个厂商的最佳规模是一个相当宽的范围，凡在长期竞争中能够生存的规模都是最佳规模[①g]。以此来看，化整为零后的日本铁路公司未必就有值得重视的规模损失，虽然三岛（北海道、九州、四国）公司确实也因运输量过小蒙受着效率丧失。
加拿大国有铁路公司的成功经营说明在某些条件之下国有企业完全能够象私有企业一样获得高效率。这些条件就是保证公有企业能够进行市场交易的条件：企业严格按照市场原则来经营，把完成政策性任务的公共企业同经营性的公共企业严格区别开来，把企业的政策性任务同经营性任务严格区别开来。同时，把公共企业从政府的保护下解放出来，使其面对真正的市场竞争。当然还要有相应的破产淘汰机制、资产重组机制以及经理人员市场等。
公有企业在竞争中获得高效率的例子越来越多地出现在现实经济中。我国经济体制改革的特点决定，“处于竞争环境的公有企业”对中国具有更重要的意义。几年前中国无线通讯业（通讯业也是典型的自然垄断部门而一直独家经营）中“联通”的出现带来的“中国联通”与“中国电信”的竞争明显改善了通讯业的服务质量，并且使无线通讯的价格一再下降。最近一、两年出现的航空、公路及水运对铁路的竞争也使中国铁路的经营和服务得到改善。相反，邮政业的独家垄断及与竞争的隔离使得一再提高的收费仍不足以抵补其成本，企业的真实生产成本由于巨大的内部交易成本而混乱不堪，政府的管制也显得无能为力，此时，期待服务质量的改善就不现实了。这从反面说明没有竞争压力、没有市场参照物的独家垄断必须导致无效率。
*本文是作者所承担的北京大学市场经济研究中心资助研究项目《世界各国国有企业制度及其非国有化比较研究》的一部分。
注释：
①a 参见刘世锦：《公有制经济内在矛盾及其解决方式比较》，《经济研究》1991年第1期。
②a 关于交易方式与效率的讨论都是以科斯定理为基础的，在国内学者的著作中盛洪对这一问题有清晰的表述。参见盛洪《市场化的条件、限度和形式》一文，载于《经济研究》1992年第11期。
①b 日本、加拿大国铁案例的某些资料和分析得益于北京大学经济学院研究生吴崇奇和石岚在我的讨论课上提交的学期论文
②b 关于日本国铁的数据资料可参见陈建安编：《日本国有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社1996。
①c Douglas W.Caves and Laurits R.Christensen,the relative efficien-cy of public & private firms in competitive environment:the case of C-anadian railroad,Joural of Political Ecomony,1980,vol 88,no 5 pp.958-976.
①d 参见汤敏、茅于轼编：《现代经济学前沿专题》第2集，商务印书馆，1989年。
②d 关于诺斯制度起源理论，可参见卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996年。
①e 罗纳德·科斯：《企业的性质》，载于《企业、市场与法律》，上海三联书店，1990年。
②e 詹姆斯·M·布坎南：《权利、效率与交易：与交易成本无关》，载于《自由、市场与国家》，上海三联书店，1989。
③e 张军：《中央计划经济下的产权和制度变迁理论》，《经济研究》1993年第5期。
①f 詹姆斯·M·布坎南：《权利、效率与交易：与交易成本无关》，载于《自由、市场与国家》，上海三联书店，1989年。
①g 乔治·J·斯蒂格勒：《规模经济》，载于《产业组织和政府管制》，上海三联书店，1989年。