中国积极财政政策是否可持续，本文主要内容关键词为：财政政策论文,可持续论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码为：A 文章编号：1002—8102(2012)09—0053—09
一、引言
国际金融危机爆发以来，各国纷纷采取了扩张性的经济刺激政策，财政所承担的债务不断增加。尤其欧美等发达国家，其传统的经济发展模式过度依赖借贷消费和投资，导致其主权债务不断积聚，经济危机更令其雪上加霜，使近年来欧洲国家不断陷入主权债务危机。随着其债务问题的不断暴露，各主要信用评级机构纷纷下调其信用等级，更令衰退中的欧洲经济复苏乏力，也压缩了财政政策的作用空间，并导致其国内社会局势不稳。在全球经济面临二次探底风险的背景下，积极财政政策能否继续发力来挽救颓势，欧美国家似乎已经很难再用此利器。因此，世界各国纷纷把目光投向了中国。
对于中国这样的发展中大国，改革开放以来尤其最近10年财政收入一直在快速增长，但是财政所承担的公共开支也在不断增加。经济发展和各项经济建设工作都在大量进行，从内外债皆无到内外债皆有，债务规模在增加；1998年和2008年开启的两次积极财政政策也再次重启国债工具；欧美各国的债务危机频发，这些都不免使人思考中国债务问题到底如何?本文认为，债务问题直接影响到财政的可持续性，对于国家经济社会的长远发展至关重要。但是有关中国债务问题的实证研究或财政可持续性的研究，国内目前仍不多见。2012年是中国“十二五”承前启后的重要一年，中国站到了一个新的历史起点之上，也面临着国内外更为严峻的经济形势，在这样的时刻对中国财政可持续性作出新的科学判断具有极其重要的理论和现实意义。本文在合理的参数设定前提下实证分析2007—2012年的可持续基本赤字率，除了2009年外，实际基本赤字率均处于可容忍的赤字率区间内，据此判断短期内中国财政整体上仍然属于可持续状态，也就是说，当前中国积极财政政策仍然有一定的作用空间，发债增量空间初步估算在3635.4亿元。这一判断无疑为财政当局决策者提供了一个利好信息，这意味着财政政策仍然可以担负起主要的宏观调控角色，为中国经济顺利实现复苏继续发挥“保驾护航”的积极作用。
本文将使用国际组织所采纳的标准计量分析工具，对中国财政的可持续性进行深入而系统的分析判断，并就不同的经济情景进行模拟分析，以使我们对中国财政的健康性有一个更加深入的理解。
二、文献回顾
目前，国外研究财政政策可持续性问题主要包括两大类：一类是现值约束法(Present Value Constraint，PVC)，验证政府跨期预算约束条件是否成立，也就是检验债务的非蓬齐博弈(No-Ponzi Game)条件。如果政府满足这些条件，那么财政政策就是可持续的，否则赤字和国债政策都是不可持续的。另一类是会计法(Accounting Approach)，测算公共部门偿债能力，计算可持续赤字水平。如果基本赤字(Primary Deficit)的实际值低于可持续值，那么财政政策就是可持续的，无需调整；反之则需要调整。这种方法的计算公式假定经济增长目标和真实利率给定，基本赤字(或盈余)使政府债务负担率固定不变。也就是说，债务负担率的时间路径有界限，不能无限制增长，财政政策就是可持续的。
Burnside(2005)主编的《财政可持续性的理论与实践手册》一书对财政可持续性做出了全面而系统的分析，给出理论分析和实证验证工具，并且对个别国家做了案例分析，还就金融危机和财政可持续性的联系进行了深入分析。
贾康和赵全厚(2000)探讨了中国国债的适度规模，区分了名义和现实规模，指出中国国债名义规模不能反映现实规模，因为目前还存在着其他各种形式的性质上类同于国债的国家负债。马拴友(2001)计算了我国公共部门实际赤字和可持续赤字水平，全面评价了中国财政政策的可持续性。需要指出的是，评价财政政策所用的赤字指标需要进一步细分，实际赤字包含了经济周期变化(周期性赤字)以及相机抉择政策(结构性赤字)影响。长期影响主要来自于结构性赤字部分，是真正反映一国财政状况的指标。如果不加区分就会错误地根据预算余额的周期性波动来调整财政政策，作出错误判断，会增加经济系统的风险；相反，如果剔除周期性赤字影响，可以对长期的财政收支作出科学调整。尹恒(2008)基于中国1979—2004年财政收支和政府债务数据的研究表明，政府的跨时预算约束没有得到满足。政府可能没有主动地预测未来的财政收支和盈余，并把它作为确定当期债务规模的基础；或者说，政府债务的投资者也没有考虑政府的债务行为是否遵循跨时预算约束。
三、财政可持续性理论分析框架
债务是借款人凭未来收入借入资源以弥补当期预算赤字的行为，它本质上是一个动态问题，涉及当期预算约束和跨时预算约束。在私人借贷市场上，贷款人会根据借款人未来净收入流的现值来确定出借额度，理性的借款人也会根据预期收入流对其借款量进行自我约束。也就是说，虽然人们在当期可以留下预算赤字，用债务平衡当期预算，但从整个生命周期看，必须积累足够的盈余偿还当期的债务，即跨时预算约束应该得到满足。这是因为私人部门存在确定的预算跨度，加总各期的即期预算约束，可以明确得到跨时预算约束。然而，政府债务与个人借款存在重要的差别。个人的寿命是有限的，政府却没有确定的终止期限，它甚至可以发行无确定偿还期的付息债券。这样，即使即期预算约束都满足，由于不存在确定的终止期限，加总各期的即期预算约束也不会自然保证跨时预算约束成立，预算约束并不一定对政府的借款行为施加真正的限制。政府可以通过不断地借新债以偿还旧债和用于其他支出，这就是所谓的Ponzi博弈。也就是说，政府能够持续维持预算赤字，超然于跨时预算约束之外。
政府跨期预算约束条件，可以表述为下面的恒等式：新增债务=利息支付-初始平衡-铸币税。新增债务是新发行债券减去该时刻为止要偿还的历史债务。可以用数学公式表示如下：
其中，
分别表示t时刻为止政府持有的公共债务数量、利息支付、初始平衡(收入减去非利息支付)、基础货币。这里的债务和利息支付都是一个净值概念，即债务应该对应于任何一种资产净值，利息应该是净利息支付；其次，这里的分析指的是政府或公共部门，不同的变量对应于不同的概念。例如，包括铸币税收入在内(或基础货币变化)意味着公共部门包含中央政府以及央行在内。通常，我们定义公共部门包含中央和各级地方部门、国有非金融企业、中央银行；有时也包含地方金融机构，但通常不考虑。
研究政府债务的动态变化，往往需要考察跨期预算平衡约束条件。对(1)式进行变化，考虑价格因素，调整为：
戴蒙德(Diamond)分析自由市场经济下社会的均衡状况，其分析结论认为，自由市场经济的均衡并不是社会最优状态，自由市场均衡状态的资本存量可能高于也可能低于黄金律下的资本存量。特别在自由市场均衡状态的利率水平低于黄金律下的利率水平时，由于资本积累过多，整个社会甚至不是帕雷托最优的，这就是宏观经济学中著名的资本积累动态无效率。②也就是说实际利率如果长久性低于经济增长率，会导致过度储蓄，这意味着经济是动态无效率(Dynamic Inefficiency)的。这里我们有两种方式来验证可持续性条件(8)。一是假定合理的参数值
也就是说，债务负担率变化来自于5个部分：(1)利息支付；(2)初始财政平衡(赤字)；(3)铸币税；(4)通胀效应；(5)增长效应(取决于实际经济增速和通胀)。因此，要降低债务负担率，除了降低利息支付的数额，政府可以从几方面入手，一是降低赤字率，二是增发货币或制造通胀，或是推动经济增长，这些都有助于降低债务负担。
五、中国财政可持续性判断
中国债务规模经历了从无到有、从少到多的历程，债务政策已经成为财政政策的一个重要组成部分。不同社会制度的国家，债务支出在财政预算上的处理不同。长期以来，中国在内债本金偿还上一直采用借新债还旧债的方法。为了控制债务风险，中央财政已经将债务列入预算。其中，中国对内债的举借和还本付息由财政部统一办理，其收支都作为财政收支，并列入当年的国家预算、决算(曾有个别年度的公债收支，因弥补上年和当年财政赤字等原因，未列入预算)。至于外债的还本付息，除属于部门、单位自借自还部分不列入财政预算外，属于国家统借统还部分作为财政收支，在国家预算收入中列“国外借款收入”，国家预算支出中列“使用国外贷款项目的拨款支出”。偿还贷款时，根据还款计划在预算支出中列“国外借款还本付息”。属于部门、单位代表国家统一借入部分全部列入财政预算，以反映国家统借外债全貌，便于财政对统借外债的管理监督。据统计，1990—2011年，国债发行额从197.23亿元增加到15609.8亿元，⑤年均增速为23.14％；期末余额从890.34亿元增加到72044.51亿元，年均增速为23.27％(见表1)。和发达国家相比，尽管债务偿付比率还处于可接受水平，但是债务偿付占中央财政支出的比率却高于其他国家，有必要减少财政支出和赤字，以降低未来发行新债的规模(高坚，2009)。总的来说，中国中央政府的债务以国内债务为主。《2012年统计摘要》显示，国债余额占国债余额和外债余额的比例为61.6％，仍然处于绝对比例优势，2012年外债负债率为9.5％。
发达国家的债务收入是用来弥补日益庞大的财政赤字，不作为财政收入；债务支出的本金偿还，是用发行数额更为巨大的新债来解决，也不作为财政支出，都不列入财政预算。因而国际货币基金组织在进行财政统计时，把它列为财政融资项。债务支出中的国债利息则作为财政支出列入财政预算，用征税来支付。因此，高企的债务会加重未来征税的预期，从而不利于长期经济增长。2010年以来欧洲多国频频爆发的主权债务危机，极大地影响了欧洲国家的国家信用和财政健康状况，也带来人们对未来欧洲各国财政可持续性的质疑。
下面，我们就利用前面提到的理论模型对中国财政可持续性进行检验：
(1)债务率的单位根检验
由于国债统计数据相对全面，而且前面分析表明它是中国债务的主要部分，下面主要针对国债数据进行分析。回顾中国国债发行历史，从1997年起国债发行由原来的面向机构投资者和个人投资者开始转变为面向机构投资者，国债发行品种日趋多元化，开始出现一些中长期国债。10年期国债利率总的趋势在逐步降低。通过检验发现：一是所有模拟的利率对应的系数均不显著，表明政府跨期预算约束成立，不存在不可持续性问题。二是所有模型的残差均为平稳项，因此没有伪回归的问题。
这里需要说明的是，这里的数据时间长度有限，因此选择的滞后阶数均为2阶，如果有更长的数据我们可以做出一些稳健性的检验，至少对于2000—2011年而言，国债债务率是可持续的。
(2)长期可持续性条件
根据债务动态方程(15)式，我们可以得到维持既定的债务负担率所需的基本或初始预算盈余为：
通过这个公式我们可对中国实际财政收支差额和临界值进行对比，以此来判定财政可持续性是否成立。
通过图1，我们可以发现，从2007—2012年，除了2009年，中国财政赤字率基本上落在可持续性临界值以下，没有超出临界值范围，因此从整体上看中国财政是可持续的状态。
对于未来一段时期，我们可以改变各种参数来进行模拟，看看财政可持续性所需的赤字率也就是可容忍的基本赤字率是多大。
图1 财政收支差额(赤字率)实际值和临界值对比：2007-2012年
注：2012年的经济增长、通胀率来自于《2012年政府工作报告》，铸币税占比采用1995—2011年平均占比2.25％。债务利息支出取自2007—2011年中央预算执行报告，前几年缺乏独立的利息支出数据，因此只列出这几年。
情景1：铸币税收入占GDP比例仍然采用1995—2011年平均数值为2.25％，通胀率设定为3％，经济增长速度为8％，负债率目标采用国际公认的欧盟标准60％⑥，那么我们得到的财政可持续性赤字率为2.32％。
情景2：铸币税收入比例提高，沿用历史最高纪录(1993年)的5.03％，通胀率仍然保持为3％，经济增速仍为8％，负债率目标也设定为60％，那么我们可以忍受的财政赤字率会提高到5.10％。和情景1相比，这表明，如果政府采用铸币税手段来增发货币，可以提高财政赤字率的容忍度。
情景3：铸币税收入占GDP比例仍然采用1995～2011年平均数值为2.25％，通胀率提高到10％，经济增长速度为8％，负债率目标采用国际公认的欧盟标准60％，那么我们得到的财政可持续性赤字率为2.35％。和情景1相比，如果通货膨胀加剧，那么可以容忍的财政赤字率会小幅上升。
情景4：铸币税收入占GDP比例仍然采用1995—2011年平均数值为2.25％，通胀率设定为3％，经济增长速度为15％，⑦负债率目标采用国际公认的欧盟标准60％，那么我们得到的财政可持续性赤字率为2.38％。和情景1相比，如果提高经济增速，那么可以提高财政赤字的容忍度。但是根据目前的研究，在未来中长期内要保持两位数高速增长很难实现。
情景5：铸币税收入占GDP比例仍然采用1995—2011年平均数值为2.25％，通胀率设定为3％，经济增长速度为8％，参考国内外有关中国政府负债率研究，如果把负债率目标大幅提高到为100％，那么我们得到的财政可持续性赤字率为2.36％。和情景1相比，如果提高负债率目标，则会提高财政赤字的容忍度。
为了更进一步看清可以容忍的财政赤字率和各种参数的关系，我们对其按照1％的步长间隔进行分析，从图2中不难看出⑧：可持续的财政赤字率和铸币税收入、经济增速、通胀率、负债率指标呈正相关关系。也就是说，如果在政府增发货币、保持较高通胀率、提高负债率上限以及保持经济高速增长的前提下，可以允许保持较高的财政赤字率。
图2 不同参数改变对可持续性或可持续赤字率的影响
未来我们对财政可持续性的判断可以基于这些核心的经济参数来计算所能容忍的赤字率。据财政部最新统计，2010年全国财政收入83080亿元，全国财政支出为89575亿元，GDP初步统计为397983亿元，这样计算的赤字率为1.63％，这一数字仍在可持续区间范围之内。据《2011和讯预测中国经济白皮书——百名经济学家调查报告》统计显示，近九成(86％)的受访者认为2011年中国GDP增速将在8％～10％之间，年初政府工作报告设定的年度通胀率为4％，随着货币政策的收紧铸币税收入比例也不会高于过去的2.36％，负债率即使按照欧盟的60％标准，⑨这些核心参数下计算中国可持续的财政赤字率为2.39％～2.43％之间；如果通胀率超过4％，达到6％，那么可以容忍的财政赤字率为2.39％～2.44％之间。而按照年初财政部向人大汇报的预算草案报告中提及的2011年财政赤字率预计回落至2％左右，那么这一赤字率仍属可持续范围之内，因此中国积极财政政策仍有可作用空间。2012年，根据政府工作报告中4％的通胀率以及7.5％的增长目标，如果铸币税收入按照1995—2011年平均占比2.25％测算，可容忍的赤字率为2.32％；而根据财政部的2012年预算收支以及债务利息支出安排，估算的基本赤字率为1.63％，仍然处于可持续范围内，可以扩大的债务规模有3635.4亿元。
六、未来财政政策如何调整
2010年以来经过各国的刺激性政策，全球经济有所好转，但是经济发展模式转变仍然有待时日，全球经济复苏依然面临着严峻的挑战，经济下滑趋势尚未完全停止。2008年中国的经济刺激政策在短期内促进了中国经济增长，但自2011年就开始进入新一轮下行通道，进入2012年以来中国经济下行风险更加凸显。欧盟主权债务危机还未真正完全控制和平息，新的债务问题不断出现并可能诱发金融系统问题，欧美发达国家经济仍然面临经济二次探底的风险；各国量化宽松货币政策使得世界通胀有所抬头，全球气候所致的自然灾害导致了粮食减产，中东北非等国的政局不稳让全球油价不断上涨，发展中国家的通胀问题日趋严峻。中国经济也面临前所未有的挑战，既要抑制通胀，又要保持来之不易的经济增长势头，更要抓住机遇调整经济结构以及扩大内需，发挥政策对经济结构调整作用，这些都需要财政政策给予积极回应。
前面的分析表明，央行货币政策从宽松到稳健会减少可持续的赤字率，经济增长的势头如果不能保持或是下降也会对财政可持续性带来不利影响，持续的通胀尽管会提高财政可容忍的赤字，但是也会对社会稳定带来不利的影响。因此，要保证财政可持续性，结合当前国内外经济形势，财政政策可以在以下方面进行调整：第一，要继续深化对地方融资平台的治理工作，强化风险防控措施，防止出现地方债务风险对中央财政倒逼的不利局面。第二，要继续实施积极财政政策，主要是保持适度国债规模，目前的国债规模仍在可控范围之内，因此要继续使用好国债资金完成已有项目，巩固积极财政政策效果，为了应对经济下滑风险还有3635.4亿元左右的作用空间，可以创新支出方式和机制来充分发挥稀缺财政资金的“四两拨千斤”的乘数效应。第三，优化财政支出结构，加大对教育、医疗、社保等民生领域的投入以促进消费；通胀压力仍未完全消除，应加大对低收入群体和困难群众的转移支付，加大对粮食生产的财政投入，保证粮食供应稳定从而为物价稳定做出积极贡献。第四，短期内积极财政政策仍然需要继续发挥积极作用，但是中长期财政政策仍然要向稳健政策回归，这要视国内外整体经济形势而定。
注释：
①这个假设并不适用于目前的中国，中国的经济增速是高于实际利率的。
②最后，戴蒙德运用这一模型研究了国债在经济中的作用。他发现，如果自由市场经济均衡状态是动态无效率的，则引入国债可以改善社会福利，并且能使经济达到资本积累黄金律状态；但如果自由市场经济均衡已经处于帕雷托最优状态，那么引入国债反而会损害社会福利。
③限于篇幅，有些推导步骤略去。如读者感兴趣，可向作者索取。
④当然，也有人也对这种统计检验提出了批评，包括单位根检验的功效过低，基于历史数据的后向法而不是前向预期；另外该检验过于集中在检验(12)式上，如果不成立也并能必然是非持续的。
⑤数据来源于财政部网站(http：//yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637079.html)。
⑥即使按照马骏等(2012)综合了所有公共部门债务在内来看，这一标准仍不失为一个合理的参考。2010年包括国债、政策性金融债、地方政府债务以及铁路债务在内的中国政府广义债务为20.65万亿，以当年GDP计算的负债率为51.5％，其中尚不包括环保治理的欠账，以及或会在2013年达到18.3万亿的养老金缺口，如果考虑这一因素，中国政府的累计债务率为97％。
⑦在未来相当时期，随着经济结构调整和增长方式转变，中国经济要恢复原来的两位数增速几乎很难做到。
⑧这些图是比较静态分析，假定在其他参数不变下进行的局部均衡分析。参考的参数值为：通胀率3％、铸币税比例2.25％、债务负担率60％、经济增长率8％。
⑨根据《中国统计年鉴(2011)》提供的中央财政债务负担率为16.8％，外债负债率9.3％，中国政府总的负债率为26.1％；如果按照审计署2011年的地方债务清查数据，2010年底地方政府债务余额为10.7万亿，占当年GDP比例为31.4％，如果这一比例在2011年保持不变，那么2011年中国政府总的负债率将达到57.5％。这一比例已经逼近欧盟60％的警戒线，这也表明我们设定参数的合理性。
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