去行政化：加强和改进工会建设的必由之路，本文主要内容关键词为：必由之路论文,工会论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A [文章编号]1008-7753(2015)06-0017-05 前不久，党中央召开了党的群团工作会议，就加强和改进新形势下党的群团工作作出全面部署，习近平总书记在会上做了重要讲话，指出当前群团组织不同程度存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”现象，影响了群团组织履行职责，降低了群团组织对群众的动员力、号召力、影响力，制约了党的群团工作健康发展，必须下决心进行纠正，加强和改进新形势下党的群团工作。作为群团工作的重要组成部分，中国工会长期处于政治体系中，在承载了政治功能的同时也不可避免地带有准政府组织的行政色彩，必须认真对照“四化”问题进行自我检视，以自我革新的勇气破除机关化、行政化现象，密切联系职工群众，强化自身社会功能，推动工会组织和工会工作改革创新发展。 一、问题提出 习近平总书记指出，“当前有的群团组织越来越像党政部门，机构运行、工作方式、人员录用、干部管理等没有群团组织的特点，工作内容同行政部门重合，工作方式方法同行政部门雷同”，这是群团组织行政化的重要表现。具体落到工会组织身上，其行政化主要指工会的角色定位“政府取向化”、工作方式“机关化”，以行政组织的面目、做派出现在职工群众面前，背离其群众组织的本质属性，特别是在开展活动、管理事务的过程中，照搬行政机构工作方法或过于倚重甚至依赖行政手段、资源，而与职工群众相疏离。 (一)工会组织行政化的表现 1.地方工会行政化表现 一是工作上缺乏自主权。存在依赖心理，过分注重同党政的一致与合拍，指导思想“唯上”，不太敢于独立自主地开展工作。 二是身份职能不清。基层工会担负了不少工会章程规定以外的任务，在实践中的身份角色模糊不清，承担由各级党政自上而下传递、落实下来的任务，而相对忽视对职工需求的代表和回应。 三是工作方式自上而下。开展工作注重按领导意图办事，较少听取和考虑群众的意愿，习惯于通过开会、发文布置工作，造成工会系统层层转文件、发指示、下报表。 四是群众动员能力退化。不善于同群众打交道，工会动员、发动职工的能力退化，体现群众组织特色的吸引、诱导、团结、动员、说服的方法没有充分运用，在职工中缺乏感召力、凝聚力和亲和力。 五是职工在工会工作中“不在场”。不是依靠会员群众办工会，而是依靠专职干部办工会，工会工作和活动停留在上层和表层，没有深入到职工群众，上面热热闹闹、忙忙碌碌，会员群众却不知道工会在搞什么。 六是官本位思想和科层等级观念依然存在。在处理工会与行政的关系上，更多考虑职务、等级是否对等，而较少坚持平等协作关系，思维方位跳不出“官本位”的桎梏；工会上下层级之间习惯于下级接受上级领导，因而工作上等待，活动上听从上级安排，对于民主协商、民主决策方式还有待适应。 七是推动工作过于倚重行政外力。在建会、履职等各方面过于倚重甚至依赖行政手段、资源，而忽视职工群众的主体意识和内在动力，运用法律手段依法办会的意识也不强。 2.企业工会行政化表现 企业工会内生于企业，因此至少就空间而言特别容易沦为企业的附庸，在建会、经费、工作开展等各方面都依赖企业行政。 一是企业工会大多是“组建”而非“组织”。往往是通过上级工会的政治资源，也就是上级工会与党政的关系，要求企业行政建立起来的，而非发动职工自下而上成立工会。 二是企业工会主席往往由企业党委副职、行政副职或中层管理人员兼任。工会干部是企业的雇员，由企业决定是否成为工会干部，他(她)的一切工资福利等待遇都由企业行政掌握，导致企业行政与职工发生矛盾、职工权益受到侵害时，工会容易站错立场或失语、缺位，不能很好地履行维权职责。企业工会的“嵌入式弱势”天然地容易造成企业工会对行政和资本的双重依附，在没有上级工会及时、有力支持或全面、有效监督的条件下，往往就会成为企业的同盟而不是工人的代表。 (二)工会行政化的根源及其后果 1.体制根源 (1)功能定位多重性。一直以来，中国工会被赋予维护、建设、参与、教育等数种职能，兼具工人利益的代表者维护者、党和职工联系的桥梁纽带、国家政权的重要社会支柱等多重身份，是一个多任务主体，这种多重性的功能定位容易导致工会负担很多本不该由其承担的任务，但却因为无法兼顾这些职能而最终损害其本质功能的发挥。 (2)组织体系一元化。《工会法》规定中国只有一个统一的工会，不属于全国总工会系统的工会组织没有合法地位。这种一元化的组织架构虽然有利于壮大工会力量、克服基层工会碎片化存在、达成全国一盘棋的格局，但也容易使工会缺少外部竞争压力，封闭性渐长，往往会消解改革创新的动力。 (3)组织运作科层化。科层制是行政机构建立组织体系和运作系统的核心，在结构上依照职能和职位进行等级性的专业分工和权力分层，通过“强制性的协调”和非人格化的管理形成严密的组织体系和运作机制，以保证组织效率和秩序。工会组织在很多方面与行政组织有相似之处(如组织庞大、事务繁多，要求上下级之间密切配合)，因而有着与行政机关相类似的科层制组织建制。等级森严、层级分明的科层体系，在带来组织严密、分工专业、管理规范、执行效率高的优势的同时，也不可避免地受到环节多、过程长、信息不对称乃至形式主义、文牍主义的负效应影响。 (4)领导体制双重性。工会组织实行双重领导的管理体制，工会接受同级党委和上级工会组织的双重领导，以同级党委领导为主。党委领导的一个主要方面在于“党管干部”，即工会领导干部由党委委派或指定，再通过选举进行正式确认，而不是由职工群众(会员)自己选举，这就使得工会领导干部难以真正向会员负责；各级地方工会干部通过公务员招考录用，纳入行政编制，参照公务员管理，在工作开展中“不太容易感受到来自职工群众的压力”，容易唯上不唯下、以考核落实工作。 (5)坚持属地化管理。中国工会与西方工会的一个重要差别在于国外强调发挥产业工会作用。在地方工会与产业工会的关系上，中国不主张产业工会过多地去参与处理企业和劳动关系问题，担心产业工会的力量和规模过大容易削弱地方党政的领导，“不利于地方政府对地方发展的总体支配”，而强调以地方工会管理为主。 (6)力量配置呈倒金字塔型。工会组织越往基层专职工作人员越少，力量越薄弱，而基层工会直接面对职工群众，任务繁重，加上科层压力体系自上而下层层加码，导致街镇工会疲于应付上级工会交办的任务，难以腾出更多的精力来联系、服务工作对象，容易出现与职工群众联系不紧密、工作开展与职工需求相脱节、工作活力和履职能力欠缺等问题。 2.历史根源和时代背景 改革开放前，与高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制相适应，我国建立起以单位制为核心的国家总体支配模式，劳动关系实行严格的计划管理，包括工会在内的一切社会成员与国家在单位层面形成“庇护—依赖”关系，遵循政治或行政的运作逻辑。随着改革开放的不断深化，中国的经济社会结构发生了深刻转型，传统的单位体制逐步瓦解，单位时代国家与工人的政治关系转变为市场经济条件下的雇佣劳动关系，按照市场化属性和经济效益最大化的逻辑运转；社会流动速度明显加快，大量的社会成员由“单位人”转变为“社会人”和体制外人员，无法再用过去高度集中的权力体制管理社会事务和控制社会成员，政府也适应形势的发展逐步简政放权、放松管制，由全能政府向有限政府转变，社会活动空间和自主性大大增强。面对政治社会结构的急剧变迁，工会的转型显得相对滞后和缓慢，很多时候仍然沿袭了传统单位制工会的角色功能、组织形态、运作模式和工作方法，而没有随经济社会结构的变化及时调整。因而工会组织行政化的问题在当下就更为凸现出来。 工会的力量源于职工群众，脱离群众是工会的最大危险。如果工会的机构设置、功能发挥等与行政机关趋于同质化，就会与其作为职工群众自愿结合的工人阶级群众组织的定位出现偏差，进而给职工群众造成误解，认为工会是“官方”而非“民众”的，参加了不能充分体现自己的意志、行使自己的权利，而难以形成对工会的支持与认同。这是关系工会生死存亡的大事。因此，行政化是工会组织和工会工作当前面临的一大挑战，不除这个病根，工会就有被边缘化甚至被抛弃的危险。 二、工会去行政化改革必须处理好几个基本关系 (一)党与工会的关系 工会是党领导下的社会政治团体，接受党的领导是中国工会的基本原则。党的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导，这是工会能够独立自主开展工作的重要保证。在这个根本前提下，必须认识到工会是自成体系的独立的群众组织，工会与党组织在工作模式、工作方法等方面存在差异，如果工会事事同党组织一个腔调，以一样的样式开展工作，那就失去了工会组织存在的必要。因此，工会去行政化并非要脱离党的领导和党政体系，而是要在坚持党的领导的同时保持工会组织的独立性和自主权，增强工会作为群众组织的属性，以更好发挥桥梁纽带、社会支柱以及群众组织的独特作用。 (二)工会与政府(行政)的关系 政府是执政机构，代表国家；工会是群众组织，代表职工。由于彼此担负的职能不同，所处的地位不同，看问题的角度不同，具体的立场也自然不同。因此，处理工会与政府(行政)的关系要在根本利益一致性的基础上，承认具体立场的差异性，遵循相互尊重、相互支持、协商对话、亲密合作的原则，进而形成大目标一致又有独立见解、平等合作的伙伴关系，使职工感到工会和“官方”毕竟不同，是能为自己说话办事的组织。 (三)工会与职工的关系 工会是工人阶级自发组成的群众团体，职工群众是工会权利的赋予者，而非被领导者，应当成为推动工会工作最大的驱动力。因此，工会组织和工会工作应建立在深厚的群众基础之上，体现会员的集体意志，按照职工群众的意愿和要求来确定工会的工作方针和任务，把职工群众是否满意作为评价工会工作的准绳，使工会在职工中拥有号召力和影响力。 (四)工会与社会组织的关系 强化工会组织的社会性是处理工会与社会组织如何相处关系的必由之路。工会本质上是一个社会组织，必须以社会为取向，满足社会的需求，接受社会的评价，把主要的精力放到面向社会、联系社会、服务社会上。这就要求工会转变工作理念和方法，在争取党政资源的基础上，更多地借助社会力量、使用“社会语言”，以社会化手段拓宽工作空间、延伸工作手臂、提升工作效能，推动工会工作从封闭性走向开放性，从内循环进入外循环。 三、工会去行政化：基础性思路 (一)坚持群众组织的功能定位，凸显工会的群众性 工会来自职工群众，面向职工群众，服务职工群众，人为地拔高工会势必削弱工会的群众基础。要密切工会与职工群众的联系，以普通群众所能接受的工作内容、活动方式、组织制度、形象面貌出现在广大职工面前。 其一，确立职工群众的主体地位。要克服重精英轻草根的倾向，在工会组织的常委、委员、代表以及机关工作人员的安排上，逐步提高一线普通职工代表的比例；要探索基层工会主席公推直选，改变“指定”“指派”“内定”的做法，把工会主席的选择权真正交给职工，从制度上确保工会主席来自于职工群众；各级工会干部要摆脱文山会海、走出高楼大院，经常深入基层一线和职工群众，真实把握职工所需所急所盼，广泛听取职工群众对工会的意见建议，增进对职工群众的真挚感情。 其二，运用自下而上的工作方法。工会不是行政组织，不能以行政命令的方式向工人发号施令、布置任务、提出要求，要坚持“从群众中来，到群众中去”的工作思路，以职工需求为目标导向，从应对上级工会任务部署转向更多了解职工的需求，让职工直接参与工会工作目标确定、重点工作推进和工作效果的评估。 其三，将工作重心放在基层。基层工会是连接基层企事业单位和广大职工群众的“神经末梢”，是工会一切工作的出发点和落脚点。上级工会应牢固树立“领导就是服务”的理念，在工作安排上尽量减轻下级工会和基层工会的负担，少开会议、少要报表，让基层工会能够拿出更多的时间和精力投入到深入群众、服务职工中去。工会工作布置不搞一刀切，鼓励基层根据本地区本单位的实际创造性地开展工作，增强基层工会活力。加大基层组织建设力度，通过将更多的人财物资源投入到基层工会，夯实基层基础，改变“上面千条线、下面一根针”的工作格局，将倒金字塔顺过来。 (二)突出维护职工权益的核心职能，凸显工会的职业性 工会是工人联合的职业团体，工人组建工会是为了寻求集体的力量以抗衡资本的强势地位，因此，代表工人维护权益是工会组织成立的初衷，也是其存在的理由。 其一，牢固树立为职工服务的宗旨意识，在工会职能中突出履行工会的代表和维护职能，以各种“维护”和“给予”把职工群众团结起来，保护他们的利益权利，反映他们的愿望诉求，解决他们的具体困难，在职工受到利益侵害时为他们撑腰做主，如此工会才能在职工中产生凝聚力和吸引力。 其二，不断丰富服务型工会内涵，坚持工会服务的公益性、普惠性，使全体会员都能享受到工会组织提供的实实在在的服务，通过服务来赢得职工的认可和好评。 其三，打破传统的单位建制，加强行业工会建设和作用发挥，通过行业性集体协商和“上带下”方式，克服企业工会资本化、行政化的倾向。在工会突出维权职能、争当职工利益代表者和维护者的过程中，工会的行政化自然会消减。 (三)增强工会与会员的血肉联系，凸显工会的自主性 工会既不隶属于任何党政机关也不依附于企业组织，工会是会员共同意志的集合。因此，工会的各项工作不能局限在专职的工会干部上，应当发挥会员的主体作用。 其一，要注重围绕职工建工会。要从原先依赖行政力量建会转变为依靠职工建会，更加重视发挥职工在建会过程中的主体作用，激发职工建会的主体意识和内在动力，使建会过程成为增强会员意识、凝聚职工共识的过程。 其二，依靠会员办工会。尊重会员主体地位，坚持会务公开，通过民主对话、民主协商、民主管理、民主监督等民主形式推动民主办会，落实会员对工会工作的知情权、参与权、选举权、监督权。 其三，强化会员对工会工作的考核评价。由会员对各自人民团体和群众团体机构负责人进行满意度测评，以职工的满意度、认可度作为评价工会工作得失的衡量指标，解决下级工会对上级工会和党政负责、忽视对职工和会员负责的问题。 (四)加强社会化运作，凸显工会的社会性 工会的社会性，指工会组织的职能定位、组织形式、活动方式等要体现社会组织的基本属性，在政府和企业之外的社会领域依法开展活动。工会组织作为社会性活动的主体，其社会化程度影响到工会的利益整合、诉求表达、矛盾协调功能的发挥及组织的可持续发展能力。这就要求工会由体制内向社会化转变，由单位人向社会人转变，由向行政要资源向社会要资源转变。 其一，加强与社会组织的协同合作。工会组织的活动领域要面向社会，增强工会工作与活动的透明度，广泛吸收社会力量参与工会工作，探索工会购买社会组织服务，带动更多的社会资源、社会力量为职工服务。加大职工服务类社会组织的培育、联系、服务和管理力度，学习借鉴社会组织行之有效的工作理念和运作模式，借助社会组织来实现工作延伸，努力把服务职工的各项工作做得更切合职工需求，获得更多职工的认同。 其二，推动工会社工队伍建设。以社会组织为组织载体，以社会工作者为职业发展平台，在体制外组建起一支能够活跃于社会领域、以“助人自助”方法提供专业化服务的工会社工队伍，建立健全工会社会工作者队伍职业资格、岗位培训、继续教育和岗位设置、待遇保障等一系列职业化制度体系，推动工会社会工作者成为一项正规的职业。通过与社会组织和社会工作者的互动，逐渐淡化工会的“官办”色彩和行政化倾向，增强工会的社会性、民间性。 (五)依照依法治会理念，凸显工会的法治性 《工会法》《中国工会章程》及劳动关系领域的相关法律法规为工会履行职能提供了坚实的法律保障。劳动关系市场化、法制化、契约化发展的趋势和职工民主法制意识不断增强的特点，要求工会更加注重运用法治思维、法治方式认识问题和解决问题，重视劳动关系领域法律法规尤其是劳动关系治理的相关规则和程序建设，加强工会依法履职能力建设，通过运用更多法律武器来开展工作，减少对行政手段、行政资源的依赖，做到依法治会、依法履职。