宋朝邮政管理体制的一个侧面——以进奏院的职责与官方文书的分类为中心，本文主要内容关键词为：宋朝论文,管理体制论文,侧面论文,文书论文,职责论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K244：K245文献标识码：A文章编号：1000-8691(2003)03-0085-06
在中国古代，由于交通通信等基础设施之落后，因而使各种情报交流面临巨大的障碍和困难。尽管如此，历代统治者却是格外重视及时有效地掌握信息情报，尤其是全国各地的实际状况，宋朝亦不例外。作为管理政府情报的最高管理机构，宋代进奏院有着特殊的职能和地位。本文拟以进奏院的职能和宋朝官方文书的分类为线索，对宋代邮政管理体制及其固有的弊端进行初步探索。不妥之处，敬请批评指正。
一、进奏院的基本职责
如果说通进银台司的中心任务是侧重于审查情报并将其交给皇帝批示的话，那么进奏院就是负责将朝廷对“章奏案牍”的处理意见和相关信息及时送达全国各地，实际上主管收和发两个环节，按照宋人的说法，都进奏院“掌受诏敕及诸司符牒，辨其州府军监颁下之，并受天下章奏、案牍、状牒以进御，分授诸司”[1]。从其职责来看，进奏院与现代国家的邮政总局有相似之处，只不过收发的基本上都是官方文书而已。
宋初主要依靠各地驻京机构和官吏来完成中央和地方的信息交流，宋太宗太平兴国年间，“置都进奏院于大内侧近”[2]，将原来各州委派的驻京官吏进行筛选，留下其中150人，让他们集中在一起办公，“又令三司各给铜朱记一则，曰某州某军进奏院，或兼管二三州军，亦共给一记”[1]。可知当时州军数量比较多，因而每名进奏官负责二三个州军的情报传递，但使用的铜制印章却是相同的。此后又进一步对进奏官的行为准则予以明确规定，一是进奏官只能在进奏院承发文字，严禁将各种官方文书带回家或别的地方，宋太宗时期，“诏进奏院常切钤辖进奏官，只令在院承发文字，不得将归私家，致有漏泄”[1]。二是禁止拆封机密文件，宋真宗咸平四年（1001年），“诏：应外州官吏奏民间利病，实封者进奏院即时进入，不得拆封”[3]。三是及时准确地将文书送达目的地，地方上呈的要迅速移交上级主管部门，朝廷下发的则要按时发出，宋太宗端拱元年（988年）规定，“诸路递到案牍令进奏院即时进入，无得稽滞”，同时要求“进奏院自今每承受宣敕、省牒，画时递发，不得稽滞”[1]。四是不得泄漏朝廷情况给地方，宋真宗大中祥符元年（1008年），“诏进奏院不得非时供报朝廷事，宜令进奏官五人为保，犯者科违制之罪”[4]。此处所谓“非时”，有些令人费解，如果简单地理解为时间概念，就很难界定究竟哪些是“适时”的，哪些是“非时”的。大体而言，估计有两种可能，其一是朝廷对邮递时间有明确限制，进奏官不得随时随地将得到的消息通告地方，这恐怕与整个国家邮政资源的利用有关，如果不加以限制，势必造成人力、物力的巨大浪费，而且还能预防进奏官因私人关系而将朝廷情况提前告知地方官员。其二是针对那些朝廷尚无定论的问题。凡是正在处理的公务，即便进奏官提前了解一些情况，也不能向各级地方政府通报，违反这一原则，将受到严惩。宋神宗熙宁年间，就曾经出现过这样的问题，“进奏院妄以朝廷事报四方，令四方疑，懈于奉行法令”[5]。尽管此处并不清楚当时的具体情况，但可以肯定一点，进奏院事先向地方通报了“朝廷事”而出现了问题，使各级官员疑虑不安，不认真贯彻执行中央的政令。五是禁止泄漏国家的机密情报，只能在政府许可的范围内向地方传送消息。宋哲宗元符元年（1098年），尚书省言：“进奏官许传报常程申奏，及经尚书省已出文字，其实封文字或事干机密者，不得传报。如违，并以违制论，即选造事端誊报，若交结谤讪惑众者，亦如之。并许人告，赏钱三百贯，事理重者奏裁。”[6]朝廷采纳了这一建议，实际上是只允许传报已经公诸于众的信息，或是一些并不重要的文书，但对地方官而言，这些东西仍然可以算得上是“新闻”。
二、官方文书的分类
当然，上述规定仅仅是些大的原则性政策而已，事实上，宋政府对进奏院的管理制度还是比较严格的，几乎在所有相关环节都采取了相应的措施。大体说来，宋代官方将往来文书按其紧要程度可分为“常程文书”和“急速文字”，衡量的标准主要是传递时间和速度，宋哲宗元祐年间，刑部、大理寺言：“赦降入马递，日行五百里。事干外界或军机及非常盗贼文书入急脚递，日行四百里。如无急脚递，其要速并盗贼文书入马递，日行三百里。违，不满时者笞五十，一时杖八十，一日杖一百，二日加一等，罪止徒三年。致有废缺，事理重者，奏裁。常程文书入步递，日行二百里。违时日者减马递五等。应雇请及对换传送者，各杖八十。因而盗匿、毁弃、私拆、稽留者，各减正犯人法一等。从之。”[7]由此可见，每日传送速度在300里以上的文书属于“急速文字”，通常是以马匹为运输工具，而常程文书按规定是日行200里，一般是由人步行传送，速度自然不及马递。而且，由于文书的性质不同，对超时的处罚亦有很大差别，从侧面也说明了文书准时到达的重要程度。而进奏院的职责就是必须按照相关规定对这些文书加以处理，否则将受到严厉的惩罚。
然而，究竟哪些属于“常程”，哪些是“急速”，仍然很难作出明确的界定。依据上述记载，皇帝颁布的赦文最为重要，其次是与外国相关的情报、军事机密和报告盗贼情况的文书，这些无疑都是要尽快送达的。应该说，“急速文字”所包括的范围要比所列出的几项广泛，而且官方的相应规定非常详细。宋神宗熙宁五年（1072年），枢密院向皇帝报告，“四方盗贼，朝廷近多不知”，于是询问进奏院，而进奏院官员告知枢密院，“中书条约须十人以上，又须强恶者，乃许提点刑狱司录奏，故非十人及州县奏者并退回”，针对这一情况，神宗问王安石，王安石回答说：“旧例，贼五人以上即取旨，降劄收捉。中书乞自今十人以上，或虽不及十人，情理凶恶，乃降劄收捉。其余依条合奏外，仍付提点刑狱司类聚，半年一奏，中书点检最多路分，取旨施行”，宋神宗非常高兴，“如此，则法更密于旧”[8]。在此之前，各地如果出现5名盗贼，就须上报朝廷，取旨施行，此后改为10人，结合前引宋哲宗时期是法律条文，“非常盗贼”亦是有具体限定的。因此，所谓“急速文字”，似乎就是需要由朝廷作出决断尽快处理的紧急公务，其余的则属于“常程”文书范畴，这类情报的名目繁多，数量巨大，远远超出“急速文字”。而皇帝和朝中官员日常所处理的绝大部分文件都是这些，欧阳修在谈到宋与西夏的关系时指出，“陛下以万机之繁，既未及此，两府之臣如臣等日所进呈，又皆常程公事，亦未尝聚首合谋，讲定大计”[9]。此处所谓“常程公事”似乎就是指普通文书。
在宋代，依据文书的机密程度区分为“实封文字”和“通封奏状”。由于朝廷要求地方上报的材料相当多，甚至连各地雨雪等天气状况都包括在内，咸平四年（1001年），宋真宗发布命令，“诏诸州降雨、雪，并须本县具时辰、尺寸上州，州司复验无虚妄，即备录申奏，令诸官吏迭相纠察以闻”[10]。由此可见，县级官吏必须如实向上级汇报当地雨水的详细情况，然后由各州申报中央，这一诏令此后一直为后代皇帝所沿用，成为惯例。相对而言，诸如此类的材料未必需要尽快处置，但朝廷官员通常只能根据这些东西来了解地方政务，从中或许可以窥见一些地方官员是否“称职”，进而考察其政绩之优劣。正是因为往来文书过于繁琐，政府不得不将相关文字材料进行分类处理。所谓“实封”，是指单封的机要密件，这类文件必须由进奏院长官亲自验收，咸平二年（999年）“诏诸州实封奏状委监进奏院官看详，验无损动者题封记，全三字，即时进内，有损动者重封进入”[10]。也就是说，“实封”奏疏送到进奏院后，要经过严格审查，并及时递呈皇帝。宋仁宗继位后进一步明确规定，“诏都进奏院告报诸州府军监， 自今所奏文字，凡系实封者，并令依常式封书毕，更用纸折角重封，准前题字，及两折角处并令用印，无印者细书名字，候到阙，令都进奏院监官躬亲点检，无折动即依例进纳，或有损动者，具收接人姓名以闻”[11]。从这道诏令来看，朝廷对“实封”奏章相当重视，除了重申宋真宗时期的制度而外，还对各地按照进奏院的统一格式用两层封皮加以密封，外层封皮封口加盖印章，或者签名封实，以免泄漏。
为了尽可能有效地控制地方，使各地官员之间相互制约，朝廷鼓励低级官吏以“实封”形式密奏中央。宋初，似乎并不是所有官员都有资格上“实封”文字， 自宋真宗以后，逐渐扩大范围，很多官员得到这一权力，咸平五年（1002年），“诏进奏院，自今河西、陕西幕职州县官进实封文字，即与收进”[12]，估计这些地区出现了异常，抑或是出于某种特殊的原因，朝廷需要加大监管力度，因而允许幕职官秘密通报当地实际情况。尽管只是开放部分地区，但此举为以后的发展趋势奠定了基础。至宋仁宗天圣七年（1029年），“诏进奏院， 自今诸州府更有附递到三斑使臣、幕职州县官等实封奏章，并令收接进纳”[13]。从而保证几乎所有低级文武官僚都可以向中央提交机密报告，其目的无非是防止州县长官借故谎报或虚报实情，使中央的情报渠道多元化，而非单一途径和来源。而且，根据规定，无论是地方大员，还是进奏院官僚，都无权开启“实封”文字，了解其内容，这样既可以避免泄漏密奏内容，保护上奏的当事人不会因此而受到打击报复，也使其他官僚有所顾忌，迫使他们谨言慎行，否则就有可能被“实封”到朝廷。这种手段是专制皇帝惯用的伎俩，尽管深居宫廷，但有各地官府的汇报材料及来自不同渠道的“小报告”源源不断地送到京城，利于皇帝更为详细地掌握各地情况，进而采取对策加强其统治。
值得注意的是，皇帝本人格外重视各地臣僚的报告，有时甚至会因所见材料少而惶惶不安，皇祐年间，宋仁宗对辅佐大臣说：“比日上封言政事得失者少， 岂非言路壅塞所致乎？其下閤门、通进银台司、登闻理检院、进奏院，自今州县奏请及臣僚表疏，毋得辄有阻留。”[14]在这番冠冕堂皇之辞的背后，我们不难发现专制君主对臣僚封章的依赖程度，同时也反映出皇帝渴望了解各地情况的迫切心情。一旦信息来源减少，国家机器的运转必然大受影响，甚至陷于瘫痪状态，这是历代帝王最不愿看到的事情，也是他们最为忧虑的问题之一。
与“实封”相对的是“通封”文字，从字面意思可以看得出来，“通封”就是将那些非机密材料集中起来送到朝廷，这些东西绝大多数是按照国家相关制度进行的例行汇报，恐怕多与政务有关，与前文所述“常程”材料有相近之处。对于这些多如牛毛的文字资料，朝廷只能按部就班地处理，有些拖延数年，甚至更长时间。元祐七年（1092年），浙西地区发生饥荒，知扬州苏轼接连上书朝廷，要求减免当地所欠赋税，“臣已具积欠六事及旧所论四事上奏……臣前所论四事不为不切，而经百余日略不施行，臣既论奏不已，执政乃始奏云初不见臣此蔬，遂奉圣旨令臣别录闻奏。意谓此奏朝上而夕行，今又二年于此矣，以此知积欠之事，大臣未欲施行也。若非陛下留意，痛与指挥，只作常程文字降出，仍欲作熟事进呈，依例送户部看详，则万无施行之理。臣人微言轻，不足计较，所惜陛下赤子，日困日急，无复生理也。臣又窃科大臣必云今者西边用兵，急于财用，未可行此”[15]。就连苏轼这样知名的官僚都遭遇如此，其他官员的奏章便可想而知了。
一般说来，最高统治者不太会用过多的精力留意“通封”文书，此为宋代之惯例，由来已久。宋真宗天禧四年（1020年），“诏自今中书、枢密院诸司取旨公事仍旧进呈外，其常程事务委皇太子与宰臣、枢密使以下，就资善堂会议施行讫奏。皇太子上表陈让，优诏不允”[16]。也就是说，除了必须“取旨”的公事而外，其它事务均由大臣们决定，处理之后向皇帝汇报结果即可。宋哲宗初年，高太后垂帘听政，宰相蔡确被贬，在车盖亭题写绝句10首，经过知汉阳军吴处厚“一一笺释”，这些诗变成了讥讪朝政的确凿证据，既而上报朝廷，痛斥蔡确不思悔改，要求朝廷严加惩处，以儆效尤。但这一“重大发现”并未引起高太后的注意，“勘会得吴处厚缴奏，乃是通封，只作常呈，便降付尚书省”，由于谏官吴安诗、梁焘、刘安世等人连续上章弹劾蔡确，数日后，太后“令再进入要看”，“遂同后疏进入，寻复降出”[17]。姑且不论“车盖亭诗案”最终如何演变为铁案，但“通封”材料并不太受重视则是不争的事实。
无论是“急速”、“实封”文字，还是“常程”、“通封”材料，宋朝官方对其适用范围都有比较明确的限制，不得混淆不清。各级地方政府原则上必须按规定行事，否则很容易引起混乱，进而危及其统治。如果紧急事态被当作普通情报，拖延耽误，得不到及时处理，势必招致极其不良的后果，甚至是灾难性的恶果。宋徽宗大观元年（1107年），主管通进司的徐处仁上书朝廷：
勘会通进司凿号一节，最系紧切，缘凿号文字并系实封奏状，若实封文字数简，即易为验认。况依条：边机急速之类方许实封，其官司例将常程小事作实封投进，以数目混杂，不无差互，虽有崇宁元年九月十九日申明指挥，常程事不许实封，缘未有立定断罪刑名，欲乞严立刑名禁戢。仍乞检会崇宁元年九月十九日申明指挥节文，臣僚、官司常程文字、奏状于法并令通封者作实封闻奏，显属奈烦，今后三省、六曹并所属官司常切点检，如有违犯，并举劾施行，所属自当遵守。今修下条：诸奏事应通封而辄实封者，杖一百。从之。”[18]
由此可见，宋朝政府对情报的管理制度还是比较完善的，而且越来越严密、规范。自此补充条令颁布以后，对官员违规的处罚实际上是大大加重了，这就迫使各级官员严格执行“实封”与“常程”文字的相关规定，否则将被追究刑事责任，处以杖刑。随着时间的推移或者朝廷有关政策的变化，进奏院对情报的收发也会随之改变，如熙宁五年（1072年），“判刑部王庭筠立法，应蝗蝻为害，须捕尽乃得闻奏”。也就是说，如果出现蝗虫灾害，各地必须将蝗灾完全消灭以后，才能上报中央，此条成为新法律。然而，这一立法招致了御史张商英的强烈不满，恰巧当年河北蝗灾泛滥，“今大名府，祁、保、邢、莫州，顺安、保定军所奏凡四十九状，而三十九状除捕未尽，进奏院以不应法，不敢通奏。且蝗蝻几遍河朔，而邸吏拘文封还奏牍，若俟其扑除尽净方许以闻，则陛下欲于此时恐惧修省，以上答天戒而下恤民隐，亦晚矣，惟陛下裁省”[19]。可知进奏院遵循的法规并非一成不变，而是根据不同的情况健全相应的规章以尽量堵住一些制度的漏洞。
当然，有些并非“边机急速”的文字也要“实封”处理，宋太宗淳化三年（992年），“令诸州所上案牍，勿得通封”[20]。也就是说，凡是各地上报的司法方面的文字都属于重点材料。实际上，在此之前的淳化元年（990年），朝廷就已经下达过诏令，要求尽快处理司法案件，“诏诸州奏案，即时于银台司通下，不得住滞，其断敕须当日入递”[10]。从而表明，宋朝政府对疑难案件等是非常重视的。此外，官员写给直系亲属的信函也可以“实封”，这样既可保护他们的隐私权，也能缩短传递时间，“以诸色人入递家书诣后殿呈，诏自今的亲实封家书许令附递，自余亲识只令通封附去”[1]。毫无疑问，这是官僚享有的特权和优待。
三、官方文书往来过程中的弊端
尽管宋朝官方为进奏院处理往来文书制订了相当周密的措施，但在实际操作过程中依然弊端百出。大致说来，进奏院主要存在以下几种弊端，一是进奏官人手不足，或是其它原因导致邮件出现这样那样的问题。建炎二年（1128年），给事中刘珏言：“进奏院人吏数少，所报文字太多，抄写不办。”[21]尤其是在社会比较混乱之时，朝廷给地方下达的指令或文书过多，而进奏院吏人的数量却是相对固定的，势必出现抄录不完的现象，使中央精神不能悉数贯彻执行。另外，进奏官因特殊情况不能正常处理公务的情况亦时有发生，“进奏院人吏分掌诸州，一吏下畚，则一州事废，虽有兼权之人，要非本职，孰肯尽心点领”[21]。进奏官具体分管一州或数州邮传，自是轻车熟路，效率较高，但要是临时换人，当然难得要领，无疑容易出错，抑或延误邮件收发。此外，邮递人手不足也是导致邮件不能及时传达的重要原因之一，“沿路递铺有力不胜而弃掷文书者”[21]。这些问颢的出现恐怕更多的是客观条件的限制。
二是进奏官和邮递人员等违反规章制度而造成人为的失误，这种情况在宋代有各种各样的表现形式，其中以盗匿、毁弃、私拆、稽留等现象最为严重。尽管政府一再重申严禁藏匿官方文书，但实际效果并不理想，宋太宗时期，发生了一起震动全国的案件，“雍熙初，秦州长道县酒场官李益家饶于财，童仆常数百，关通朝贵，持吏短长，郡守以下皆畏之。民负益息钱者数百家，官为征督，急于租调，独观察推官冯伉不为屈。伉一日骑出，益遣奴捉下，毁辱之。伉两上章论其事，皆为邸吏所匿，不得通，后因市马译者附表以诉，上大怒，诏捕之。诏未至，权贵已先报益，使亡去。上愈怒，命物色捕益愈急，数月，得于河内富人郝氏家，械送御史台，鞫之，益具伏。丁丑，斩益，籍其家。益子士衡先举进士，任光禄寺丞，诏除其籍，终身不齿”[22]。此时进奏院已经整合完毕，但负责秦州的邸吏却勾结地方豪强和朝中权贵，将地方官向中央反映情况的奏章隐藏起来，甚而至于在皇帝下达逮捕诏令之前将消息通知当事人，唆使其潜逃，如果没有邸吏和权贵们暗中帮助，显然无法办到，尤其是告状的奏章，进奏官绝对无权开拆，但事实上并非如此。此事在宋太宗亲自督办之下才使不法豪强得到了应得的惩罚，从中不难发现邸吏私拆并隐藏官方文书的事实。
在宋代，这种情况恐怕不是个别现象，宋高宗绍兴十一年（1141年），“进奏官樊永寿将诸处申奏到文字藏匿于私家”[23]。估计所藏匿的文书数量相当多，引起了朝廷重视，并由大理寺官员亲自加以审判定罪。按照规定，进奏官不得在进奏院以外的地方处理收发文书事宜，但实际状况却不尽然。一般而言，现存资料中记录在案的事实多是特例，可能是事态已经相当严重，迫使朝廷不得不加以干预和处理，而更多私拆藏匿邮件的事实很明显是没有暴露出来，抑或是情节较轻、影响不大而未见诸史籍。尽管宋朝政府不遗余力地要杜绝进奏官不负责任或营私舞弊等行为，并为此制定了很多相应的措施，即所谓“亡失文书，自有条法”[24]，但实际效果不甚理想，“沿路递铺有力不胜而弃掷文书者，有受财赂而藏匿文书者”[21]。由此而造成无法估量的消极影响，下情不能上达，政令无法通畅，专制政治体制也势必运转不灵。
三是泄漏机密，或者将朝廷禁止公布的消息透露出去，抑或将一些尚无定论的情报传达下去，等等。如前所述，宋朝中央向地方传递情报存在较为严格的规范和制度，进奏院所报内容亦必须符合法定程序和要求。然而，由于各种原因，泄密事件仍然经常出现。其中一部分为朝廷“蔬忽”所致，似为一种“无意的过失”行为。南宋初年，宋金战事不断，为了防止金兵渡江， “是时始措置防江之策十又六条，令刑部镂板。起居郎张守疏其失有五，且曰：机事尚神秘，而镂板颁行，非也”[25]。政府的江防策略居然也雕版印刷后下发各地，这不能不是失职渎职行为，万一为金军得到，后果不堪设想，因而遭到了朝中官员的强烈批评。又如宋哲宗元祐四年（1089年），谢景温除授权刑部尚书，遭到以右正言刘安世为首的台谏官反对，“日近閤门缴回告命，而尚书省却令进奏院递付本官，中外喧传，无不骇异”[26]。应该说，这件事情本身与进奏院毫无干系可言，无非是奉命行事而已，即便有错，也是错在高层。然而，在政治斗争相当激烈的宋代，很难说官员都出于公心在处理日常事务和出现的问题，因而常常朝令夕改，如路昌衡被任命为广州知州，右正言刘安世不以为然，“臣近尝论列路昌衡除知广州不当，初闻尚书省勾收告命，缙绅莫不欣悦，今日乃知却有指挥，令进奏院依例发下。三数日内，予夺反覆，中外疑惑，实损国体”[27]。诸如此类的事实在宋代不胜枚举，对宋代社会的影响亦不言而喻，给官场造成的震动和冲击自然相当强烈。严格说来，进奏院并无直接责任，只是受人利用，但毕竟这些东西都是由它发出去的。
另一种情况则是进奏官徇私枉法而导致泄密事件频繁发生。究其原因，大体可以从两方面加以理解，首先是进奏官能够接触到某些机密材料，按照规定，进奏官是无权拆封“实封”文字的，但并不意味着他们完全没有机会，尤其进奏官所处的有利位置，他们身处京城，具有灵敏的政治嗅觉，每天几乎都往来于中央各机构之间，接收和发送情报，自然能得到不少“小道”消息，也能了解一些朝中动向，这些正是各地方最迫切希望得到的，特别是那些在朝中缺乏“背景”的中低层官员，他们更是渴望提前得到这些情报。宋仁宗天圣九年（1031年），“诏：如闻诸路进奏官报状之外，别录单状，三司、开封府、在京诸司亦有探报，妄传除改，至惑中外，自今听人告捉勘罪决停，告者量与酬赏”[28]。由此可见，进奏官在正常发布朝廷讯息以外，尚准备有另外的“单状”，其中主要涉及朝廷的人事任免。虽然朝廷颁布了较为严格的保密措施，但依然防不胜防。
另一方面，进奏官受利益驱动，这也是他们知法犯法的最根本动因。由于进奏官很大程度上依靠所负责州郡的“灰色收入”维持生计，他们在京的“政绩”恐怕直接影响到地方官“表示”的多寡，因而他们才不遗余力地搜集、发送本不该传达的情报。熙宁元年（1068年），刘奉世提议改革进奏院报状体制时谈到了这方面的问题，“缘四方切欲闻朝廷除改及新行诏令，而进奏官亦仰给本州，不免冒法，以致矫为家书发放，监官无由禁止，日虞罪戾”[29]。随着监管和控制的加强，有些进奏官为了将消息传出去，甚至将秘密告知地方的材料以“家书”形式发出，以逃避检查，进而达到提前将消息告知地方的目的。至南宋时期，这种情况依然没有得到有效遏制，进奏官绞尽脑汁地翻新花样，尽可能早地将消息传到地方。宋孝宗乾道六年（1170年），臣僚言：“近日每遇批旨差除，朝殿未退，事已传播，甚者诸处进奏官将朝廷机事公然传写誊报，欲乞严行禁止，诏三省检坐条法，出榜晓谕。”[30]可知泄密问题相当严重。
更为恶劣的是，少数进奏官私自捏造子虚乌有的“事实”，混淆视听，以达到其不可告人的目的。宋仁宗皇祐四年（1052年），“诏：访闻诸州进奏官日近多撰合事端腾（当作誊字——引者）报，扇惑人心，及将机密不合报外之事供伸，今后许经开封府陈告，如获，进奏官不候年满，优与授官出职，余递迁职掌，不愿本院转职，当议比类安排，本犯人特行决配，同保人等第断遣，同保觉察，告首捕获，亦与免罪酬桨，监官不举觉，致有败露，当行冲替降官，仍今后只得以枢密院送下报状供申逐处施行”[31]。可知进奏官伪造情报已经不是个别现象，迫使朝廷立法加以限制，对犯法的进奏官、保人、监官都制定了相应的处罚措施。但这一法令并未完全杜绝类似事件的发生，宋哲宗元祐六年（1091年），裁减三省吏人人数，都省吏任永寿因贪赃被辞退，由于各派政治势力的介入而引起一场风波，案件久拖不决。宰相吕大防请求辞职，但遭到拒绝，于是高太后下令调查此事，吕大防说：“进奏院传报诈作侍御史贾易奏乞催勘任永寿等事，臣今取到进奏院报，委有撰造文字，谨具缴奏，望下有司根治。”[32]显而易见，进奏院参与了造假，进而引发了混乱局面。尽管朝廷一再严令禁止编造无稽之谈、不根之论，但收效甚微，宋徽宗大观四年（1110年），“诏：近撰造事端，妄作朝报，累有约束，当定罪赏，仰开封府检举，严切差人缉捉，并进奏官密切觉察”[33]。可知“事端”都是以邸报的名义下发的，无论如何与进奏院脱不开干系。这种现象至南宋时期愈演愈烈，朝廷很难控制。
有学者认为，“宋代进奏院的上级机构，是银台司”[34]（P14）。这一看法是错误的，通过上述分析，我们不难发现，进奏院与通进银台司完全是两个平级的机构，互不统属，只是各自的职责不同而已。至宋神宗熙宁四年（1071年），“诏诸道进奏院自今以知银台司官提举，其勾当进奏院官令枢密院选差京朝官二员替，见任官年满缺，今后更不差三班使臣，臣僚之家不得仍乞子弟勾当”[11]。也就是说，此后进奏院只是由银台司长官兼管，但两个机构并未合并，而且不许任命低级武官的三班使臣担任勾当进奏院一职，也不许官员子弟“陈乞”这一职务，从而表明勾当进奏院一职变得越发重要，其地位亦明显升高。两宋时期，进奏院取代了原来各地的驻京办事处，统一掌管全国情报收发。元丰官制改革以后，无论是《宋史》，还是《宋会要辑稿》，都明确记载进奏院和银台司隶属于给事中，是直属于门下省的两个机构。元丰之前多为临时委派官员负责，一般任命京朝官及三班使臣负责处理日常事务，称之为“监进奏院”或“勾当进奏院”，其职责是按照相关规定准确而及时地将中央和地方的情报上传下达。
收稿日期：2002-12-25