我国土地财政规模估算，本文主要内容关键词为：财政论文,土地论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2010)05-0012-06
一、问题的提出
土地资源是我国规模最大的国有资产。近年来，我国地方政府财政收入中与土地相关的收入膨胀较快，特别是分税制改革以后，一些地方政府可用财力30％以上与土地相关，市级政府甚至达到60％[3]。土地相关收入的超常规增长，引起了中央政府和众多学者的高度关注。前期的研究称之为“土地财政”，本文沿袭了这种称谓。现有研究更多关注于土地财政的制度起源，缺乏对土地财政统一的界定。
二、土地财政收入研究范围的界定
土地财政涉及范围较广、表现形式多样，纳入预算的部分横跨了国家预算管理三种方式。按照财政部的分类方法(财综[2004]53号)，可以粗略地划分为：与土地相关的税收收入和非税收入。土地的非税收入透明性差，涉及的范围广，既包括土地预算外收入，又包括制度外收入[4-5]。考虑到部分土地非税收入的存在方式极为隐蔽，本文称之为土地隐形财政收入，例如：政府土地的抵押贷款收入和制度外收入。
(一)土地税收入
与土地直接相关的税收收入属于政府预算内财政收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种[6]，最直接的是：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税等[7]。这些税种在1994年分税制改革后均为地方收入。吴灿燕、陈多长(2009)测算上述税收(除了房地产税外)占浙江地方财政收入的比重只有10％[8]。与土地直接相关的税收收入偏低，这与当前土地资源价格上涨的趋势非常不相称。这反映两个问题：一是现行税制尚不能解决土地保有环节的税收征管问题。二是地方政府没有制定税收的权利，只能在有限的范围内进行调整，这些微调不足以有效增加地方财政收入，例如：地方政府仅能在契税和城镇土地使用税所限定范围内，选择适宜的税率[9]。
工业化、城市化被称为我国经济增长的两个引擎。与土地间接相关的税收收入，主要表现在工业化、城市化所引致的土地出让与开发，以及与之相关的上下游产业的税收收入。与土地间接相关的财政收入的增加可以描述为：地方政府通过“招商引资”低价出让工业用地扩大税基，通过城市扩张促进建筑业和房地产的发展，带动地方税收收入的增加[11-12]。与工业化相关的土地财税增长路径比较迂回。地方政府的招商引资，涉及到对企业策略性的税收优惠、税收收入与中央共享等问题，未必能够对增加税收起到立竿见影的效果。工业化所引致的土地出让，最直接的功效在于做大GDP，达到政绩显示的目标。
城市化带动的相关产业，如建筑业、房地产业的发展，增加税收收入[13]。房地产税税收以及与房地产业相关的建筑业等产业的营业税，在分税制后都属于地方政府税收收入。根据中国土地政策改革课题组(2006)调查研究结果：政府对城市土地一级市场的垄断，城市扩张带来的房地产业和建筑业的发展，近年来已成为地方税收收入的支柱，这两项税收占到地方税收的37％以上[14]。如果考虑到建筑业、房地产业具有较长的产业链条，加上与之相关联的行业税收收入，土地财政还存在低估的问题。
(二)土地非税收入
非税收入分为广义和狭义两种，两者的区分在于是否纳入预算报告①。本文选取广义的概念，与唐在富(2008)的研究类似。按照非税收入纳入预算与否，划分为：预算内非税收入、预算外非税收入。
“国有土地使用权出让收入”，学界将其简称为“土地出让金”。分税制改革明确了土地出让金归属于地方政府，列为预算外财政收入。2007年国家将土地出让金收支纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理，体现了分税制改革“财政收入规范化”的思想。我国实行土地公有制，土地出让金是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和，它可以看成政府地租性收入，或者是国有资源收入[17]，不过按照累计若干年地租一次性收取，具有类似税收的强制性[18]。土地出让金的上述特征，也强化了征地成本和卖地收益的不对称性，土地出让金是土地财政可观测项目中数额最大的一项[15]。王军(2005)根据30多个城市的统计，指出土地平均出让收益是其成本的18倍[16]。
在新增建设用地使用费的分成问题上，体现了中央与地方政府之间多次博弈[19]。中央政府既要保护地方政府发展经济的积极性，又要达到保护耕地确保粮食安全。在相关的政策规定上多次反复②。与土地相关的非税收入，除了上述两种，还包括近十多种的收费收入。这些收费种类繁杂，或是纳入部门预算，或是游离于预算之外由政府自行管理。其中部分收入的透明性较差，无法建立全国性的数据库，研究多集中于区域性的案例分析。
(三)土地隐形收入
地方政府支配土地资源的目标具有双重性，即：任期内的可支配财政收入最大化和政绩显示最大化。在土地供给呈刚性、地方官员的任期制以及地区间招商引资竞争等因素影响下，这两大目标存在着冲突。现实中会发现地方政府在土地供应上的策略性行为，选择大量以非市场化的方式供应土地，划拨出让和协议出让占了土地供应量的绝大部分，例如：通过“招、拍、挂”出让的土地只占15％-20％，划拨用地约占建设用地的50％，协议出让的工业用地约占25％-30％[20]。陶然等人(2007)结合官员晋升激励，认为土地出让的结构性问题，体现了地方政府在任期内财政可支配收入与GDP目标的折衷[21]。国土资源部近年来多次出台限制盲目建设的决定③，这些政策并没能有效调整土地出让的结构性问题。
政府的土地收入还包括通过土地资产获得抵押收入。土地的资产属性决定着它与金融的密切关系，成为政府获得建设资金，获得银行贷款的重要工具。地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，弥补地方财政资金的不足[22]。刘守英、蒋省三(2005)测算东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10％，土地出让金约占30％左右，60％靠土地抵押从银行贷款融资[23]。发展基础设施和经济增长，又将推动土地资源价格的上涨。
(四)土地财政的分类
按照上述分类，本文将政府土地税收收入，包括直接税收和房地产、建筑业的间接税收，定义为土地财政Ⅰ，这也是范围最窄的土地财政。在此基础上，加上土地非税收入，构成了土地财政Ⅱ。非税收收入主要是国有土地地租性收入，包括：国有土地供应出让收入和国有土地使用权流转过程中的租赁和转让收入。土地财政Ⅲ是范围最广的概念，它在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收入和其他收入。其他收入主要指制度外收入，是非常难以进行估算的。但是它却占了较大比率，例如：宗数和面积都超出国有土地供应半数的划拨出让和协议出让，以及土地抵押融资所得等。明确土地财政的分类和范围，便于选择适宜的指标进行估算。
三、土地财政的规模估算
(一)数据来源和指标选取
我国从1997年10月1日开始征收契税，为了计算土地税收收入保持一致性，本文选取始于1999年的相关数据。各地土地税收收入数据来源于历年《中国财政统计年鉴》和《中国统计年鉴》，土地非税收收入和与土地隐形收入的估算来源于历年《中国国土资源统计年鉴》或《中国国土资源年鉴》。
土地直接税收收入是五种税收之和，它们均属于地方财政收入，分别为：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税。计算土地间接税收收入、土地非税收入和土地隐形收入，都需要考虑到指标的可获取性。土地间接税收，选取与土地开发最为密切的两个产业，房地产业营业税和附加，以及建筑业利税总额。纳入土地非税收入的指标为：国有土地供应出让金额、国有土地供应其他情况的发生金额、国有土地使用权交易的租赁和转让所得。土地隐形收入的估算是个难点。目前可行的方法有两种，一是选取国有土地抵押贷款额来估算，二是选择国有土地供应划拨的面积来估算。后者需要考虑到地价，考虑到各省在行政区域内的地价差异较大，因此选择第一种估算方法。
(二)全国土地财政概况
从全国数据来看，我国土地财政逐年攀升。与土地财政Ⅱ类和Ⅲ类相比，土地财政Ⅰ增幅相对缓慢。为了剔除通胀等因素选取相对指标，即：土地财政占财政收入的比值，以及三类土地财政收入占土地财政总收入的比重。我国土地直接税收收入占财政的比例从1999年至2006年基本维持在15％左右，其中契税收入和房地产税收收入约占直接税收收入的一半。与土地相关的间接税收反映房地产业和建筑业的利税情况，这两个板块是我国近年来活跃的领域，从1999年占财政收入的11.43％，增加到2006年的20.33％(图1)。
本文计算的土地非税收入，忽略了土地相关的收费收入。收费收入部分处于体外循环，存在着国土资源部和地方政府信息不对称的问题[24]，很难掌握准确信息。分析土地财政Ⅱ的结构，发现了两类地租性收入的反相变动。国有土地供应出让收入占土地地租性收入的比重呈现递减的趋势，从1999年约60.53％下降到2006年的33.59％。土地的转让收入与土地供应出让收入呈现相反的变化趋势，2006年占土地非税收入超过了60％，反映了中央政府宏观调控政策，对治理地方政府“卖地”行为起到了明显的效果。
地方政府的抵押收入呈现较为活跃的增长势头。地方政府将土地抵押给金融机构获取资金，土地抵押的保值和升值与地价的上涨关系密切。在实际处理中，土地使用权转让的贷款收入数据缺省被舍去。如果考虑这部分收入，土地的抵押收入存在着低估。以土地抵押收入为代表的土地财政Ⅲ赋予了地方政府更高的财政可支配权利，使之面临着软化的财政预算约束。土地财政Ⅲ的用途是为地方政府提供建设用资金，解决了政绩显示问题。也正是由于土地财政Ⅲ的存在，固化了我国以投资拉动的经济增长模式。
图1 1999-2006年全国土地财政规模的估算
数据来源：2000-2007年《中国财政年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》相关数据计算而得。
(三)各地区土地财政估算
1999年至2007年，我国各区域土地财政收入Ⅰ占各地财政收入比较稳定，基本保持在30％左右，该结果与刘守英、蒋省三(2005)的测算结果相近[25]。非税收入和土地资源价格，在不同经济发展水平表现出较大的差异，我国土地财政收入带有明显地域特征(表1)。
在以人均GDP划分的可比区域中，高收入地区的各类型的土地财政占当地财政的比重都要高于中等收入和低收入地区。低收入地区Ⅲ类土地财政收入高于中等收入地区，而中等收入地区是土地财政收入较低的区域。中低收入地区的土地财政收入反差，可能与我国政策有关：一是西部大开发政策要早于中部崛起的政策，低收入地区主要还是集中西部。西部大开发政策，中央为西部地区带来了较多的投资项目，对土地的需求旺盛，即：耕地非农化对固定资产投资具有高度敏感性[26]。投资项目需要基础设施建设的配套进行，西部政府以土地储备中心进行土地抵押，弥补地方财政资金的不足。二是为了确保粮食安全，我国采取了严格的耕地保护政策，对我国的主粮产区进行非农化进行严格控制，严格的政策规定和违纪查处，影响了当地政府在土地出让和土地抵押的收入。
高收入地区，地方财政收入存在同构现象，即：Ⅰ类土地财政变化幅度不大，源于房地产业和建筑业的带动，土地直接税收和间接税收占当地财政收入的比重约40％；Ⅱ类土地财政波动也相对平缓，经历了2002-2004年的政策调整期后，土地非税收入占地方财政收入比值减少，并维持稳定比率；Ⅲ类土地财政表现出活跃增长态势，各地土地抵押收入的增长迅速。中等收入地区的非税收入和土地抵押收入占地方财政的比率均要小于高收入地区和低收入地区。但是，在2004年后中等收入地区土地抵押收入持续上升，与当地财政收入持平。低收入地区主要集中在西部，土地抵押收入在低收入省份显示出均衡增长的态势。从土地非税收入的规模看，有些省份初具规模，约占地方财政30％；有些省份的土地出让金和使用权转让收入之和低于Ⅰ类土地财政，凸显了地价与地区经济发展的相关性，带有强烈的区域性特征。
四、结论和讨论
分税制改革强化了中央宏观调控的能力，地方却面临着较为严峻的预算内财政困境[27]。地方财政收支平衡压力是土地财政产生的必然条件。现行的土地制度为土地财政产生创造了充要条件。农村土地资源的一系列属性，比如产权模糊、流转受到政府管制、征用的强制性和对一级市场的垄断，为地方政府将农地转化为国有土地提供了制度基础[28]。我国地域广阔，地方政府事实上掌握了所辖区域内国有土地的大部分剩余索取权和控制权。针对预算内收入减少的状况，地方政府通常有三种选择：一是促进经济增长，获取更多的税收；二是争取中央更多的转移支付；三是增加非税收入。第一种选择，地方政府偏爱带动能力较强、税收回报率高的产业。第二种选择，体现了“父与子”的关系，地方面临着较多的约束。第三种选择，赋予地方政府较大的财政自主权，具有周期短见效快的特点。非税收入与土地财政紧密相连，地方政府对不同收入类型的偏好，体现在各类土地财政增长的差异。
本文通过对三类土地财政划分和规模的估算，得到以下结论：我国土地非税收入和抵押收入的膨胀，初步验证了地方政府偏好具有财政自主权的收入；地方政府土地抵押收入的增长，既体现了土地资产的属性，也反映出潜在的金融风险；土地财政受到政策影响较大，收入规模和区域分布在政策出台前后出现较大的波动。分税制只是规定了中央和省级的收入分配，并没有规定省级以下政府的财政分配关系。面临着财权层层上收，事权层层下放，省以下地方政府是否具有更大规模的土地财政收入，它们是否更加偏好具有财政自主权的非税收入，由于缺乏相关数据的支撑，需要进一步探讨。
特别鸣谢：感谢张曙光教授对本文初稿提出的修改意见。当然，作者文责自负。
注释：
①广义的非税收收入是指除税收外，国家机关、事业单位、具有行政管理职能的社会团体和其他组织，依法凭借国有资产(资源)政府投入、国家富裕的垄断职能、政府信誉等征收的财政性资金。包括以下内容：行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金额、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门的集中收入、国有财政资金产生的利息收入等。狭义的非税收收入主要包括：专项收入、罚没收入、纳入预算的行政性收费收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用、其他收入。引用《市十二届人大一次会议财政预算报告相关资料及说明(内部资料)》，市财政局2009年4月。
②在新增建设用地问题上，1994年分税制前的中央地方“六四分成”，分税制后归属地方，1997年规定收入上缴中央，1999年规定新增建设用地的土地有偿使用费实行政府基金管理，30％上缴中央财政，70％留给地方专项用于土地开发整理。
③国土资源部从2002年就强调“所有经营性用地必须采取市场化方式出让”，2003年明确限定了地方政府协议出让土地的最低价标准，2004年国务院出台了深化土地管理、限制盲目建设的决定。
标签：土地财政论文; 非税收入论文; 税收论文; 土地出让方式论文; 国内宏观论文; 土地使用权抵押论文; 财政制度论文; 宏观经济论文;