摘要：通过对近几年来浙江省实施跨行政区域河流交接断面水质考核情况的研究，总结了全省跨界水质保护管理机制的形成过程，分析评估了总体水质情况的变化，并提出了对策建议，为政府和有关行政管理部门开展跨界水环境管理工作提供科学依据。
关键词： 跨界；水环境；保护管理；考核。
1 前言
跨行政区界断面水质考核是利用环境质量的改善反映区域污染物减排的效果，也是解决跨界环境污染纠纷的有效手段[1][2]。水污染防治法也明确规定，县级以上人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责，但在实际工作中，始终缺少有效抓手，使得各地政府的法定责任无法落实到位。1993年广东省政府率先发布了《跨市河流边界水质达标管理试行办法》，为控制跨界污染发挥了重要作用[3]。近年来，浙江省部分地区水环境质量问题也仍较严重，跨行政区域的水污染纠纷时有发生，水污染防治工作难以进一步推进。为改变工作推进难这一情况，使水环境保护取得进一步突破，就必须依靠体制机制创新与完善。由此，2009年7月浙江省政府出台了《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》（试行），覆盖全省11个设区市、69个县（市、市区），至2015年底共设置145个监测断面，对省内跨市、县（市、区）河流交接断面水质进行考核。2013年和2016年根据试行《考核办法》实施实际情况，又进行了2次修订，使得考核制度日趋完善。笔者对浙江省跨行政区域河流交接断面考核机制建立的过程进行了总结，分析了办法出台后的水质变化情况，并提出了相关对策建议。
2 考核机制形成
2.1 基础研究
在监测断面设置方面，对浙江全省河流基本特征进行系统分析，从意见征求、现场踏勘、专家论证等环节从严把关，合理确定交接断面设置体系。在交接断面水质水文数据监测方面，明确水质监测、水量测算分别由环保、水利部门负责。为使监测工作有章可循，出台了《关于印发浙江省跨行政区域河流交接断面水质联合监测技术规范（试行）和浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测结果评价技术规范（试行）的通知》、《浙江省跨行政区域河流交接断面调整暂行规定》等文件。交接断面水质监测以自动监测为主，同时辅以上下游手工联合比对监测；尚未建立自动监测系统的采用上下游手工联合监测，当双方监测结果不一致时，以上一级环保部门仲裁结果为准；对于水库和入海、入湖等特殊断面，由所在地负责监测，浙江省环境监测中心进行不定期抽测，确保了结果的准确性。
2.2 制定标准
在考核指标设置方面，结合浙江省实际，将高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项定为考核指标。当前，我国其他地区在考核地表水环境质量时，多数都是参照功能区划，根据水域功能类别选取标准，进行单因子水质评价，用达标作为目标[4],但如果只用达标作为考核依据，不足以说明水环境质量的改善，不能准确考核污染物减排效果[5][6]。因此，浙江省在制定标准时，考核结果不单纯以出境断面是否达到功能区要求为标准，还结合上下游地区水环境历史禀赋，及水质变化趋势进行综合评定，分优秀、良好、合格和不合格4个等次：出境水质达到功能要求，与上年相比变好的为优秀，变差的为良好；未达到功能要求但出境水质好于入境水质，与上年相比变好的为优秀，变差的为良好；未达到功能要求且出境水质劣于入境水质，与上年相比变好的为合格，变差的为不合格，其中出境水质下降幅度小于入境水质下降幅度的，仍为合格。
2.3 通报制度
《考核办法》出台后，浙江省环保厅逐月对各行政区交接断面水质进行评价，及时通报给各地，并抄送省政府领导、评价结果不合格地区政府主要领导。每年年中还对交接断面水质初步评价不合格地区进行预警通报。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆年度考核结果实行“四个挂钩”，即与生态省建设考核挂钩、与市县政府领导班子和领导干部综合考核评价挂钩、与建设项目环评和水资源论证审批挂钩、与安排生态环保财力转移支付和经济奖罚挂钩。《考核办法》实施四年多来，已有不少地区被实行区域限批，被限批地区均通过制定整改方案，采取有效措施，水质均得到改善。经济奖惩由省级财政统一转移支持，根据水质改善恶化的不同程度，进行不等的经济奖惩。
2.4 指导服务
行政主管部门在进行严格考核的同时，加强了对各地的调研指导和技术服务。对全省交接断面考核工作典型地区进行调研，一方面督促月度水质评价不合格的地区加强水环境综合治理，帮助当地寻找分析考核不合格原因，指导当地开展水环境保护工作，另一方面调研考核成绩较好的地区，听取当地一些好的做法，收集好的典型在全省进行推广。
3 考核机制实施成效
3.1 水质改善
近年来，浙江省大力开展“811”污染整治、“五水共治”等治水工作，交接断面考核办法作为有效抓手，成功检验了水污染治理成效。水质监测数据表明，浙江省跨界断面总体水质得到改善。与2009年相比，2015年全省交接断面中Ⅰ～Ⅲ类断面比例增加16.1个百分点，劣Ⅴ类下降16.3个百分点，功能区达标率上升18.2个百分点，总体水质明显好转。
3.2 机制完善
《考核办法》实施近8年来，通过对实际情况的总结，进行了两次修订，使得考核机制日益完善。其中，逐月通报制度更是引起了各地领导的高度重视。许多地区主要领导在审阅通报后，多次专门作出批示，要求进一步重视交接断面考核。许多地区对超标断面上游污染源进行逐一排查，分析超标原因，制定实施水环境改善的应急工作方案和三年行动计划。一些地区还结合当地实际，制定对各县（市、区）甚至对乡镇的交接断面考核办法。通过考核通报，使各地政府领导及时掌握当地水质状况和变化趋势，有利于作出更好的宏观决策。
4 对策建议
一是加强跨界水污染治理的联防联控。通过考核机制，增强流域上下游地区间的信息互通、防治协作，建立健全跨界水污染事故应急机制，及时协调共同处理跨界水污染纠纷，使得上下游水环境保护与污染治理工作得到有效推进，水环境质量得到改善。
二是建立健全水生态补偿机制。目前，浙江省跨行政区域河流交接断面考核的经济奖惩是由省级财政部门统一转移支付。在上级部门统一分配的基础上，应进一步探究建立上下游政府间的生态补偿措施，同时，要积极借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，健全政策法规，完善管理体制，拓宽资金渠道，不断完善生态补偿机制[7]。
三是进一步重视治水工作的落实。上一级政府在考核时应以结果为主，同时也要兼顾治水工作过程。对于部分地区，可采取与当地历年水质相比，或者某项指标相比，考核的核心要体现当地政府对水环境质量的责任。
参考文献
[1] 陈家厚,曲茉莉,周爱申. 跨行政区界断面水质考核考评方法的探讨[J].环境科学与管理,2009,34(1):14-17.
[2] 关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见[E] .国家环境部2008年〔64〕号文件.
[3] 关展雯. 小议流域水环境的跨界水质保护管理工作[J]. 黑龙江环境通报, 2007, 31(1):8-9.
[4] 徐祖信.我国河流综合水质标识指数评价方法研究[J]. 同济大学学报，2005，33( 4) :482-488.
[5] 朱建平.几种水环境质量综合评价方法的探讨[J]. 西南科技大学学报，2002，17( 4) :62-67.
[6] 张晓梅,刘莹莹,杜英秋. 关于跨界水质考核方法的研究与应用 [J].中国人口资源与环境，2013,23（11）:356-358.
[7] 方昱,童华军,王芳,邵旭霞. 水污染的防治与流域生态补偿机制的建立健全[J]. 老区建设，2010,16,36-37.
论文作者:陈露
论文发表刊物:《科技中国》2016年7期
论文发表时间:2016/10/18
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