城市经营的若干问题辨析，本文主要内容关键词为：若干问题论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.2
城市经营，正如其英文urban management的本意一样，首先是一个管理学概念，需要系统考察其目标、主体与对象、实现方式；同时，城市经营又是一个经济学概念，在考虑其实现方式时要考虑成本与收益，考虑参与者的参与约束和激励相容约束；最后，城市经营还是一个政治学概念，需要在城市政府善治下才能实现其价值和意义。
一、城市经营的目标
中国的城市经营分别经历了为城市基础设施融资、提高城市自身价值和提升城市竞争力的三个阶段。而城市竞争力之说，似乎正在得到越来越多的认可(如仇保兴，2001；张京祥、朱喜刚和刘荣增，2002；黄璐，2004；等等)①。可以理解，对城市竞争力的推崇和追求有其理论和实践根源。在理论上，以Tiebout(1956)的地方支出的纯理论模型和Breton(1996)的竞争性政府理论为代表。二者共同的观点是：只要经济要素(投资、人口等)和资源在各个城市或社区间能自由流动，政府之间就会产生竞争，而这种“用脚投票”的竞争机制会迫使城市政府改进效率、提高城市竞争力。②在实践中，中国各地区之间的竞争也迫使作为经济主体的城市政府不断强化竞争意识，其作为独立的利益主体和竞争主体的地位在不断强化。再加上城市政府官员基于经济绩效(GDP和财政收入)的考核晋升机制(周黎安，2004)，将城市经营的目标确定为增强城市竞争力就不足为奇了。
但是，需要指出的是，GDP和财政收入的增长只能说明经济总量和政府可支配资源的扩张，而未必会带来城市居民整体福利的增加，有时甚至是以牺牲居民福利的代价来换取。因此，对城市竞争力的追求也不能被推至极致，成为城市经营追求的终极目标。事实上，中国各地区之间的激烈竞争已经导致严重的负面效应，如重复建设(沈立人、戴园晨，1990)、地方保护主义(周黎安，2004)、扭曲的财政收支行为(聂辉华，2006)，甚至地方政府与当地企业合谋(聂辉华和李金波，2006)，在追求GDP增长的同时罔顾安全生产和环境保护，以致事故频发、环境污染，等等。因此，那种简单地把城市看作是公司，单纯强调城市竞争力的观点并不可取。城市经营应当有更高层次的追求。当代城市管理和政府再造运动的实践表明，城市管理(经营)的根本目的是为了发展，为了提高居民的福利程度和幸福水平(褚大建、刘冬华，2005)。洪银兴和周诚君(2003)指出，从城市经营的目的、过程和效果等方面全面界定城市经营的内涵，必须要考虑到与城市功能相关的现代城市的基本特征，即最佳的人居环境、最佳的市场环境、最佳的投资和创业环境、最佳的生态环境。按此要求，城市经济的内容或目标涉及三个方面：一是提高城市资源的价值；二是提高城市竞争力；三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。换言之，以人为本、注重全面协调可持续的城市发展理念应当成为城市经营的重要目标。因此，总结起来，城市经营的目标应当有四个层次：一是为基础设施融资；二是实现城市价值最大化；三是增强城市竞争力；四是提高居民福利程度和幸福水平，实现可持续发展。在实践中，城市政府应当统筹兼顾，既要考虑解决融资难题，也要着眼长远，关注民生和居民福利。
二、城市经营的主体和对象
关于城市经营的主体，一直有一些争论，主要有经营主体多元论和经营主体一元论。经营主体多元论的看法是：政府是城市经营的主导者，企业是城市经营的参与主体，全体市民是城市经营的决定力量。比如，仇保兴(2001)认为，当前经营城市的主体已经从城市政府转向政府与民众的综合体。“原来一直认为城市政府是经营城市的唯一主体，但是城市是全体市民的城市，所以经营城市的主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府，实际上是这样一个综合体作为经营的主体。在经营城市的过程中，有许多领域应该让位给企业和市民去经营。政府应该采取一些引导性的规划和政策，来调动各个经营主体的积极性，才能搞好城市经营。”而经营主体一元论则认为城市政府是城市经营的唯一主体。比如，王振有(2004)强调：城市与城市项目是不同的，企业和公众可以是城市项目的经营主体，但不是城市经营的主体。而且，由于城市经营与企业经营在对象、成果、目标和原则、方式等方面存在诸多差异，因而作为法律授权的城市管理机构，城市政府是城市经营的唯一主体。企事业单位、非政府或非营利组织以及作为个体和整体的社会公众，他们虽然都可以是城市建设与管理的参与者，但由于他们不具有对城市经营客体的资源配置权，无法有效配置城市中的垄断性和公共产品属性资产(资源)，不能成为城市的主体。笔者认为，这两种观点其实并无根本对立，只是针对不同的层面而已。如果把城市经营分为战略层面和运作层面的话，经营主体一元论是从战略的层面强调城市政府对于城市经营的主导甚至独占地位。的确，在战略层面，唯有政府有这种能力、视野甚至是义务来进行宏观的战略经营，如对城市发展战略、城市空间规划的制定和实施，等等。而在运作层面，城市政府本身则是众多参与主体中的一员，其角色在于引导和规范其他主体的行为，以达到增进公共利益的目的。因此，笔者认为，城市经营的主体在战略层面上是城市政府，而在运作层面上则是包括了政府、企事业单位、非政府或非营利组织以及作为个体和整体的社会公众在内的多元综合体。
关于城市经营的对象或范围，也有不同的看法。如仇保兴(2001)认为，城市经营的维度已从单一的基础设施的投融资扩展到影响城市竞争力的所有项目，范围已从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置。周建瑜(2005)认为，凡是城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，不管是物质还是精神的，有形的还是无形的，只要当它有利于盘活城市这一最大的国有资产，实现经济社会可持续发展，都可以是城市经营的范围。陈岩松(2008)根据不同的分类标准，将城市经营的对象(客体)分为不同类型：如按照城市资产的类型，可分为有形资产和无形资产。有形资产包括土地、城市基础设施等；无形资产包括城市形象、城市品牌、知名度等。按城市资产属性，可分为经营性资产(如土地、房屋)、准经营性资产(如供水、供气、垃圾处理)和非经营性资产(如道路、绿地)。经营性资产和准经营性资产是城市经营的客体(对象)。按地域单元划分，可分为区域经营(包括新区、旧区等)、城市整体、具体项目等。笔者认为，上述描述和划分基本涵盖了城市经营的对象，但笔者更认可仇保兴的看法，城市经营在维度和范围上突破了两个概念：一是突破了传统的资源观，即城市经营的对象不限于各种有形或无形的资源，城市的产业集聚、投资环境、创新能力都将是城市经营的对象；二是突破了流行的营利观，即即使是非经营性的道路和绿地也可以是城市经营的对象，因为它们关系到城市的环境，而环境关乎城市竞争力和居民福利。因此，在考虑城市经营的对象时，视野要更加开阔些，思路要更加灵活些。
三、城市经营的层面与方式
前文已经说明，城市经营可分为两个层面：一是战略层面，可以称为城市战略经营；另一个则是在运作层面，可以称为城市经营运作。城市战略经营是宏观层次的城市经营，在整个城市经营体系中处于指导性、战略性的地位，引领整个城市发展的全局。它是以整个城市为对象，研究和关注整个城市的发展战略，以城市整体发展方向、功能定位、空间结构、城市整体形象塑造等作为经营的主要内容，以实现城市整体利益最大化为目标的经营活动(崔曙平，2010)。崔曙平(2010)认为，城市战略经营由两大部分构成：一是城市总体战略经营，包括城市战略定位和整体的空间经营；二是城市营销，包括对城市品牌和城市事件的经营。
但这种以提高城市竞争力为目标的城市战略经营，存在诸多不足。以城市战略定位为例。事实上，运用多年的城市定位理论存在一定缺陷。比如，定位理论往往关注城市外部环境因素，而对城市内部的因素分析仅局限于针对“定位”而展开的协调安排，容易顾此失彼；如果大家都采用类似的分析方法追求几乎相同的目标定位，其结果是导致城市之间产业严重同构、重复建设、恶性竞争，城市建设千城一面；而以竞争对手城市为参照构思的战略，甚至可能导致方向性错误：面对激烈变化的信息时代，如果忽略现代科技创新特性对城市发展的影响，结果往往会与原来的竞争对手一起被“创业型城市”的迅速崛起而取代(仇保兴，2003)。因此，以城市战略定位为主要内容之一的城市战略经营可能并不能真正起到增强城市竞争力的作用。再如城市营销，是要通过城市品牌、城市形象和城市事件的策划，对城市发展战略目标进行“包装”和展示，并将其向全球推销，以期达到战略方案实施的目的。但事实上，城市营销常常被歪曲为片面的城市形象推销：各地相互攀比，争做“世界第一”、“中国第一”，争做“名人故里”。种种“营销”手段之所以令人啼笑皆非，其根本原因在于竞争使然，将提高城市竞争力当成了城市战略经营的唯一目标。
笔者认为，如果把城市经营提升至着眼于城乡居民福利和幸福水平、增强可持续发展能力的高度上，城市战略经营的内涵会有所不同。结合我国当前的实际，城市战略经营应当包括：如何培育和扶持城市的战略性新兴产业；如何积极稳妥地推进城乡一体化；如何加快发展社会事业。这三方面既照顾到了提高城市竞争力的要求，又直接与民生福利和幸福水平有关。比如，扶持战略性新兴产业的目的是要提高区域创新能力、形成支撑城市发展的主导产业，培育城市发展的后劲。创新是经济增长的发动机，也是城市发展的驱动力。创新将带来新的产业、新的机遇和新的发展格局，本身就是在做大蛋糕。扶持战略性新兴产业就是从战略的高度重视创新、促进创新，本身也就是城市经营。再如，推进城乡一体化的一个目的是要加快人口向城市集聚，以此带动其他要素的进一步聚集。集聚是城市的本质，而人口集聚最具基础性。人口集聚意味着市场的扩大、分工的深化，意味着新知识的汇集和传播，意味着社会交往的深入。从战略的高度推进城乡一体化不仅为经济增长提供了强大动力，还将缩小城乡差距、区域差距和收入分配差距，从整体上增进全体人民的福利。最后，发展民生社会事业，则是要让城市发展的成果更加公平地惠及城乡居民，建设和谐城市，实现均衡发展。事实上，发展社会事业，形成团结和谐的城市文化，本身就是一种吸引力，本身就是一种城市营销。
与城市战略经营相对应的层次是城市经营运作，是对城市要素如城市资本、自然和人文资源、产业、土地、基础设施、环境等的具体经营。城市经营运作要根据这些要素的不同经济性质实行不同的经营方式。比如，对完全收益性的要素资源，应当实行民营化，以市场化的方式增强活力；对于完全公益性的要素资源，则要保证财政资金的投入，提高服务质量；而对于半公益半收益的要素资源，则可考虑以公私合作伙伴关系，发挥政府和民间的双重优势，在利用民间资金的同时服务公共利益。当然，这种划分不是绝对的，现在有的国家、有的地区即使对完全公益性的要素资源也可以民营化的方式来供给。关键取决于是否存在良好的管制环境。
四、城市经营与城市规划
城市的财富隐藏在城市的空间结构中。作为调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段，城市规划旨在引导市场实现社会目标，是城市战略经营的前提和依据。城市规划包括城市发展战略规划、城市总体规划、城市控制性详细规划和各类专项规划(崔曙平，2010)。其中，城市发展战略规划是用于规划全市发展全局性、总体性目标(包括城市发展方向、空间格局等)，是城市战略经营的依据和实施工具；城市总体规划是在城市发展战略基础上，规划城市经济社会活动及其支撑体系的空间布局、空间分区、空间组合等，是城市空间运营的依据和实施手段；城市控制性详细规划，则确定了城市空间单元的功能、开发强度、建筑密度等，是城市土地及城市建设资产项目资本运作及经营模式选择的依据和准则；而各类专项规划则是规划建设项目的功能、规模、布局、建设时序等，是城市建设项目运作的基础和投融资模式选择的依据。
(一)城市规划中的问题
当前，在我国很多城市规划普遍存在如下几个方面的问题。一是“摊大饼”现象严重，带来了高昂的经济和生态成本。一些地方的城市范围无限制地外延扩展，布局过于分散，小城镇建设遍地开花，大量占用郊区和农村土地，不仅严重浪费了土地资源，破坏了生态环境，而且导致基础设施投资分散。有研究表明，密集的城市发展与郊区化自由蔓延的城市发展，基础设施成本相差五倍。二是空间布局不合理，带来了严重的交通和社会问题。一些地方在飞速发展中，要么延续了“圈层式”的城市规划格局，要么在城郊建立了许多功能单一组团(如北京的天通苑)。这两种模式都往往对城市功能进行分区，割断了各城市功能之间的有机联系，迫使城市居民只能在城市不同功能区之间长途跋涉，形成了钟摆式的交通模式，增加了生产、生活成本，加剧了交通问题；同时，由于开发而形成了对老城区人口的分离效应，一些新开发的新区成为富人的天堂，而老城区则因为脏乱差而成为穷人的聚集地，加重了社会隔阂。三是城市规划对产业发展的引导和容纳能力不足，对于如何引导促进产业结构调整和企业集群形成、优化各类新型产业的空间布局、提升相关用地的功能等问题缺乏系统研究。城市规划滞后于城市发展，反过来也导致规划修编频繁，稳定性差。四是规划的随意性强，覆盖程度低，对城市空间发展的控制能力不足。一些地区规划覆盖范围狭窄，只对规划区范围内进行管理，而之外的城乡结合部则成为城市外围的灰色地带。这些城市规划的问题如果不能得到有效解决，必将影响城市经营的效果。
(二)城市规划的基本思想
根据城市战略经营的基本思想，笔者认为，从城市规划的角度，首先应注意从城市整体发展的高度考虑城市的空间布局。这就要跳出一城一池孤立地看待城市规划的传统思维，而是要从区域与区域、城市与城市、中心城市与卫星城镇一体化的角度来思考规划布局。要放弃用简单的城市功能分区的思维来进行城市规划的做法，更加注重城市各种功能之间的有机联系。当前，结合我国的实际，应当考虑多采用霍华德(2000)“田园城市”的思想来规划中心城市与卫星城镇的空间布局。作为城市，不可避免会出现城市中心，以市中心为原点，会自然形成一层套一层的商圈、居住圈。如果不加以控制，圈层结构、摊大饼式的发展格局会自然形成，必将带来严重的交通和社会问题。这背后实际上是城市内在的对人口和资源的吸引力导致的发展极化。在某种程度上，极化发展会带来好处，城市本来就是要素聚集的产物；但过于极化也会造成城市拥挤不堪、密度过大的问题。因此，要通过一定手段来控制城市发展的过度极化现象。规划就是一个重要手段。要用分散型的城市布局来抗衡这种极化的力量。具体思路是：把城市分成若干个组团，组团与组团、组团与中心城市之间用绿带分隔。同时，每个组团作为城市的卫星城，在功能上是复合的，既是居住区也是就业地。理论上，如果这样的组团能够解决居住人口80%的就业，这种组团将能起到分流中心城市人口压力的功能，可以既避免“摊大饼”式的发展格局，防止出现钟摆式交通，又能发挥中心城市引领城市发展、聚集高端资源的作用。
其次，要重视规划对城市产业发展的引领作用。企业在地理空间上集聚，有助于形成企业集群。而一旦形成企业集群，不仅可以稳定城市政府的税源，城市本身的发展也将具备强大的内在动力，人们创业踊跃、创新涌流。但是，应当注意的是，企业集聚不等于一定能形成企业集群。企业集群是集聚的企业之间形成了某种共生关系，这种共生关系既可能是大量中小企业围绕某几个大型企业而进行的配套，如西雅图的飞机制造业；也可能是大量同行业企业在集聚基础上形成的专业化分工和协作，如温州的皮革与制造业。集群内各个企业相互独立，但却保持着紧密的联系，这些联系使得集群内的中小企业从以往零散、杂乱状态走向系统化和有序化。当前各类开发区在全国各大小城市到处开花，但却鲜有成功培育起企业集群的。原因在于不顾客观规律而人为地推动产业集聚往往是事与愿违。破解这个问题，一方面，需要在规划上优化开发区布局，依据企业集群的分布来规划发展卫星镇、重点镇和专业镇；另一方面，需要借助资本的力量，将集聚的企业串起来，让企业生产企业。
最后，城市规划要具有稳定性、权威性，要为城市经营各参与主体提供稳定的预期和可信的承诺。城市经营需要调动各类投资，而投资是基于对风险和收益的预期，而预期又是建立在对城市健康发展的信心之上的。稳定而权威的城市规划实际上是一种承诺，是为人们描述一个可以实现的发展蓝图，从而有助于城市经营的各参与主体形成对城市发展前景的稳定预期。反过来，如果城市规划编制草率、决策随意，那么就很难形成良好的前景预期。比如，频繁出现的“拉链”马路现象，建好的路没过多久就开膛破肚填埋各种线路和管道，这不仅造成交通拥堵，还伤害了其他参与主体的利益，比如该道路两侧的商家，由于整天施工、交通拥堵、噪音污染、环境脏乱等而导致人流不畅、商流不活、价值流失。这种做法是与城市经营背道而驰的。还有一些地方，好不容易建了新城或新区，没过多久又开始打着产业升级的旗号开始拆迁，如此这般拆了重建、建了再拆，频繁折腾，反复炒卖地皮，是最为拙劣的城市经营，破坏了各参与主体对城市经营前景的信心和预期，最终伤害了城市发展的元气。
五、城市经营与城市管治
城市经营是一个体系，涉及多个参与主体。各主体之间存在层面不对等、角色不相同、利益不一致、信息不对称、认识不统一等问题。比如，在战略层面，城市政府是城市经营的唯一主体，而在运作层面则有政府、企业、非盈利组织、居民等多种参与主体，各主体所处的层面是不对等的；既然是不同主体，又处于不同层面，自然立场和角色也就不同，利益自然就不一致；而且由于各自都有私人信息，信息不对称是一个自然现象，各自根据自己的信息和利益偏好，对城市经营的认识和看法也会有所不同。如何有效协调各参与主体之间的利益和认识，共同促进城市经营活动的开展和运行，是城市经营取得成功的关键。这便是城市管治的重要性所在。
所谓城市管治，包括了管理和治理(governance)两层含义。城市管理是对与城市规划、城市建设以及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。在某种程度上，城市管理更偏重于对城市公共事务的行政管理，是一种垂直的、单向的权力关系。而城市治理则是在一定的环境下，各利益相关者(包括城市政府、社会中介组织、城市市民等)以一定的方式参与城市的建设、管理和运营。与城市管理相比较，城市治理强调社会各界的参与，在权力关系上呈现网络状结构：一方面，各个利益相关者都可以在城市事务的管理中发挥独特的角色；另一方面，其他利益相关者要对城市政府行使监督职能，其利益诉求将在很大程度上影响城市政府的决策。城市管理和城市治理合起来称为城市管治，其基本含义是在城市政府主导下，以一定的体制机制为依托，吸引和调动各类社会组织、市民参与到城市建设、管理和运营中来，以实现城市经营的目标。不同于公司治理的概念，城市管治既强调了各方利益相关者对城市事务的相机治理的基本诉求，又考虑到了行政管理体系下城市公共权力在城市经营中的主导和引领地位。
既然是由城市政府主导，那么城市经营能否取得实效首先要看政府自身管理如何、政府行为是否廉洁、高效。而这取决于四个方面。一是政府的行为是否依法合规。这是对政府行政权力运行的基本要求。要使所有的行政管理人员知法、懂法，进而做到严格执法、公正执法、文明执法。这是城市经营能否顺利开展的前提条件。二是政府行政过程是否公开透明。阳光是最好的防腐剂，行政权力公开透明运作为公众参与和监督政府提供了条件，可以有效预防腐败，建立公众对政府行为的信心，从而为城市经营提供良好的体制环境。三是政府职能是否得到切实转变。在城市经营的过程中，既要注意弥补“市场失灵”，又要防止自身的“政府失灵”，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为社会提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。四是要加强监督和问责。要通过健全责任制度，实现有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。在规范内部管理的同时，要自觉接受群众监督，接受新闻舆论监督和社会监督，接受来自行政复议和行政诉讼的监督。
由于城市经营不可避免地需要借助市场力量，如引入民间资本来对某些项目进行融资和运营。由于民间资本以营利为目的，与政府促进公共利益的目标可能会存在不一致的地方，因此有必要对之进行适当的规制。所谓规制，也称为监管，是政府及其他社会机构，依据法律法规对民间资本的进入、经营、价格、产品质量和服务条件等进行干预，使城市居民能得到合理而恰当的服务。应当说明的是，规制的主体有多样性，不一定只有城市政府本身。作为服务的购买者，城市居民、企业、各类专业技术人员、新闻媒体和社会团体等都可以作为规制主体，具体要看运营项目涉及的范围和性质。规制的方式分为多种，比如：通过设置进入门槛的准入规制，旨在控制进入者的数量和品质，确保市场处于有效竞争状态；通过确定产品或服务的价格或价格调整机制来刺激项目经营者提高生产效率，抑制可能的垄断，保护消费者的权益；通过设立退出机制来为项目设施产权的转移、项目投资回报的实现提供渠道，同时对经营不善的项目或经营者违约情形进行有效制约；通过对服务质量和安全运行进行监管，来保障在提供以及公众在使用项目设施时的安全、卫生、环保和健康等方面的利益；通过确立普遍服务机制来保障所有相关居民能得到城市公用基础设施的服务，等等。
无论是政府自身的管理，还是政府作为重要主体而对城市经营项目进行的适当规制，都需要引入公众参与。公众参与的合理性在于以下几个方面。一是公众作为城市政府的委托人，有权对政府行政过程和行为进行监督。对于城市经营而言，引入公众参与可以在一定程度上避免城市规划的随意性和局部性，提高城市战略经营的能力和水平。二是公众作为政府公共服务的消费者，有权对服务的数量和质量提出要求、发表看法、做出决策。比如，在城市具体公用基础设施的建设和运营过程中，公众参与决策和评价是衡量该项目是否实现其公共利益目标的主要手段。三是公众参与有利于阻断政府与项目经营企业之间的合谋，改善政府形象，强化对项目运营者的监督，实现消费者与“服务提供商”之间的“面对面”，减少“寻租”空间。四是公众参与可以更加广泛地调动居民对城市经营的积极性，在提高城市政府行政效率和城市经营水平的同时，还有助于彰显城市的个性和魅力，激发城市创新动力，汇集各类优质人力物力，从而更好地提升城市的吸引力。当前，我国城市管治中加强公众参与已经得到越来越多的人的接受和支持，广州、深圳、上海、青岛、厦门等城市率先做出了尝试。但在实际中仍存在诸多问题，比如：参与制度不健全，参与程序不完善，公众参与意识不强，参与的渠道和途径有限，公众参与停留于表面文章、未能实质性深入，参与的组织化程度低，等等。今后应在思想观念和体制机制等方面做出积极改进，为更好的城市经营提供强有力的保障。
①仇保兴(2001)认为，在不同的时代，城市竞争力的内涵是不同的：如在农业经济时代，城市的竞争力表现在交通运输是否便利，有许多城市之所以建在河边，就是因为粮食通过水路运输成本最低；到了工业经济时代，城市的竞争力表现在矿产资源、人力资本的获得，产品距离消费市场的远近；到了知识经济时代，核心竞争力则表现在人才、人才的学习能力以及团队之间的知识共享。张京祥、朱喜刚和刘荣增(2002)则认为，城市竞争力有两个方面的内涵：一是从绩效上反映的竞争能力，主要体现在经济增长、投资规模、居民实际收入等；另一个是动态上反映的竞争能力，主要是指城市要素聚集能力和资源增值能力，对其所在区域进行资源优化配置的能力。他们给出了城市竞争力的简化模型，即认为“城市竞争力=要素成本+交易成本”，要素成本和交易成本的高低决定了城市的竞争力。黄璐(2004)根据波特核心竞争力理论指出，城市竞争力可以看作是“城市所特有的、难以被模仿的、与其他城市相比能够聚集更多生产要素、实现更优化的资源配置、创造更多社会财富的一种综合能力和素质”，并提出了城市经营要着眼于提升三种关键能力：资源配置能力、区域创新能力和可持续发展能力。这些对城市竞争力的理解从不同的角度对城市经营提出了要求，对城市经营的实践具有重要的指导意义。
②Breton(1996)同样基于人口和资源可流动的假设，明确提出了竞争性政府(competitive governments)的概念：在联邦制国家中政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间迫于选民和市场主体的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求。类似于企业之间的竞争，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争。与Tiebout不同的是，Breton认为这种竞争不仅存在于同级的地方政府之间，还存在于政府各职能部门之间，甚至上下级政府之间。不过在纵向关系中，突出表现为财政转移支付、财权的分割以及政治权利的配置等交易。