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根据经合组织（OECD）的定义，官方发展援助（Official Development Assistance,ODA）是指向发展援助委员会（DAC）① 受援国名单第一部分的国家和地区（发展中国家和地区）提供的无偿援助或贷款，这种无偿援助或贷款要求符合下列三项标准：由官方部门实施，以促进经济发展与福利为主要目标，具有金融上的优惠条款（贷款应包含至少25％的赠款成分）。在经合组织的分类体系中，官方发展援助包括双边无偿援助和准无偿援助、双边贷款以及向多边机构的捐赠三种类型。冷战时期，发展援助与军事援助一样，主要充当了美苏两个超级大国竞争、对抗的一种工具。随着苏联解体和冷战结束，发达国家的对外援助较多地投向了中东欧转型国家，主要用以巩固受援国民主制度和恢复经济。进入新世纪以来，国际社会对发展问题的关注程度加强、对发展中国家援助的力度都在加大，官方发展援助呈现出一些新的趋势和特点。
官方发展援助的新趋势
在国际上，官方发展援助主要来自经合组织的发展援助委员会国家。近几年，其官方发展援助的数额大幅增长，援助的地区分布和部门重点也发生了很大变化，提供援助的财政条件比以前更优惠。
首先，包括美国在内的主要援助国增加了官方发展援助数额，援助总额及其占国民总收入的比重均呈上升趋势。从单个国家看，除日本明显减少和奥地利、加拿大等国家出现波动外，大多数发展援助委员会国家官方发展援助的绝对数额及其占国民总收入的比重均有不同程度的增长。2000—2004年间，美国的官方发展援助从99.55亿美元增加到197.05亿美元，占国民总收入的比重从0.1％增加到0.17％，占发展援助委员会国家援助总额的比重也从19％增长到23％。从整体上看，发展援助委员会国家官方发展援助绝对数额从2000年的537.49亿美元增至2004年的795.12亿美元，增幅达48％；占国民总收入的比重则从0.22％提高到0.25％。② 此间，发展援助委员会成员国中官方发展援助与国民总收入的最低比例也从2000年的0.1％（美国）逐年提高到2004年的0.15％（意大利）。这表明，在各国官方发展援助总额不断增长的同时，官方发展援助占国民总收入的比重也在增长。
预计未来几年，发展援助委员会国家的官方发展援助将会有较大增长。瑞典承诺在2006年使官方发展援助达到国民总收入的1％，挪威计划在2006—2009年间实现这一目标，卢森堡则表示需更长时间达到这一水平。还有4个国家给出了达到0.7％的确切期限：爱尔兰2007年，比利时和芬兰2010年，法国2012年。此外，西班牙和英国也分别表示可能在2012年和2013年达到这一标准。加拿大承诺将在2000—2010年间使自己的对外援助增加一倍，瑞士也承诺到2010年把官方发展援助与国民总收入之比提高到0.4％。如果发展援助委员会国家履行2002年墨西哥蒙特雷国际金融会议及会后的承诺，官方发展援助与国民总收入之比将会从2004年的0.25％增加到2006年的0.3％。③ 有理由相信，未来几年发展援助委员会国家官方发展援助的总额及其占国民总收入的比重都将保持增长势头。
其次，在援助对象和地区上，官方发展援助呈向贫困国家和地区倾斜的趋势。这主要表现为，官方发展援助的重点地区呈现从亚洲向非洲转移的趋势。同时，在亚洲和非洲地区内部，官方发展援助越来越倾向更贫困的地区。从总体上看，近几年来，亚非两洲接受的官方发展援助占全部官方发展援助的比例并无明显变化，基本维持在75％—80％之间。但是，相对而言，非洲所占比重明显增加，而亚洲则大幅降低。2001年前，亚洲接受的官方发展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地区接受的官方发展援助占全球的42％，亚洲仅占37％；2003年，这种差距进一步拉大，非洲占47％，而亚洲降到35％，2004年基本维持这一比例。这表明国际官方发展援助的重心在向非洲倾斜。
在地区内部，官方发展援助的分布也呈现向更贫困地区倾斜的趋势。在非洲，
2000—2004年整个地区接受的官方发展援助从157.17亿美元增加到290.8亿美元，
涨幅达85％。其中撒哈拉以南地区接受的官方发展援助从126.93亿美元增加到255.3亿美元，增幅达100％；而同期撒哈拉以北地区的增幅只有35％。④ 在亚洲，2000年整个地区接受的官方发展援助为160.43亿美元，2004年增加到228.05亿美元。
其中，对东亚⑤ 的援助呈下降趋势，由2000年的77.02亿美元逐年下降到2004年的58.62亿美元，其占全亚洲的比例也由49％降到26％；而同期对中东、南亚和中亚⑥ 接受的援助明显上升，南亚和中亚从57.56亿美元增加到90.87亿美元，中东从23.37亿美元增加到75.86亿美元，两者在亚洲所占的比例也相应增加，南亚和中亚从2000年的36％增加到2004年的40％，中东从15％增至33％。2001年以后，南亚和中亚地区取代东亚，成为亚洲接受官方发展援助最多的地区。
国际官方发展援助越来越多地流向贫困国家和地区也表现为，按受援国的收入
类型来看，官方发展援助越来越多地流向50个最不发达国家。1993—1994年，流向最不发达国家的官方发展援助占全部官方发展援助的35％，2003—2004年这一比例增加到43％。同时，流向其他低、中低收入国家的官方发展援助的比例相应减少。
第三，在官方发展援助的部门分布中，社会公共基础设施、紧急援助和债务减
免所占比例不断增加，而农业、工业、其他产业的援助以及物资和项目援助的比例
则相对下降。1998—1999年，用于社会公共基础设施的援助占全部官方发展援助的
比重增加到29.3％，2003—2004年间达到34.1％，其中2004年为37.3％；紧急援助占官方发展援助的比重从2000年的6.6％增加到2004年的9.2％；债务减免在官方发展援助的构成中，2000年为3.8％，2004年达到了8.9％。另一方面，农业、工业和其他产业的援助，以及物资和项目援助的比例在相对下降。1992年，产业援助占全部援助的14.9％，2001—2002年降至7.7％，2003—2004年进一步降至5.8％。物资和项目援助占全部援助的比例也从2000—2001年的7％降至2004年的3.1％。
第四，官方发展援助的财政条件更趋优惠。官方发展援助的财政条件主要取决
于无偿援助在全部官方发展援助中的比例和贷款的赠与成份。在一定数量的官方发
展援助中，无偿援助的比例越大，贷款的比例越小，财政条件就越优惠；贷款的赠
与成份越大，财政条件越优惠。近几年，官方发展援助中无偿援助的比例不断扩大。1998—1999年，发展援助委员会国家全部官方发展援助中，无偿援助占80.6％，2003—2004年增加到90.1％。其中2004年，澳大利亚、奥地利、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰和新西兰七国提供的官方发展援助全部为无偿援助。与此同时，贷款中的赠与成份总体呈上升趋势，条件更趋优惠。1998—1999年，贷款的赠与成份平均为68.5％，2003—2004年平均为69.4％。
官方发展援助新趋势的成因
发展援助委员会国家官方发展援助的上述趋势归结起来可以解读为，发达国家
出于种种考虑采取了更加有利于发展中国家发展的行动。它实际上反映了国际环境
的变化以及国际社会关于发展问题的观念和认识变化。
首先，近年来发展援助委员会国家经济稳定增长，为官方发展援助的增加创造
了客观条件。1991—2004年，经合组织成员国经济的年平均增长率达2.7％。⑦ 其中发展援助委员会国家的国民总收入2001年为23.81万亿美元，2004年达到30.91万亿美元；2004年其GDP实际增长3.3％。发展援助委员会国家每年用于官方发展援助的总支出，都与国民总收入和GDP保持稳中有升的比例。因此， 这些国家经济规模的不断扩大就意味着官方发展援助规模的扩大，而稳定的经济增长也为其提高官方发展援助与国民总收入的比例创造了良好的国内经济条件和舆论环境。
其次，国际社会之所以更加重视发展问题，在很大程度上得益于联合国等国际
组织的推动。在发达国家经济和世界经济持续增长的同时，南北经济差距呈进一步扩大趋势，出现了所谓“丰裕中的贫困”现象。世界银行前行长沃尔芬森指出：“丰裕中的贫困是我们这个世界中最大的挑战。”⑧ 为了促进最不发达国家的经济增长，早在1996年秋，国际货币基金组织和世界银行就发出倡议，要求国际社会为“重债贫困国”（Heavily Indebted Poor Countries,HIPC）实行债务减免；1999年9月它们又共同策划“减贫战略文件”，推动减少贫困和经济增长。⑨ 2000年9月，在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等八个方面，商定了一套有时限（到2015年实现）也能够测量的目标和指标。它们成为全球发展的核心议程，统称为“千年发展目标”。⑩ 根据
这些承诺，2002年3月在墨西哥蒙特雷举行的发展筹资问题国际会议上， 南北方国
家的领导人开始调集资源、采取行动。2005年7月8日，八国集团（G8）领导人发表题为《气候变化、能源与可持续发展》公报。它指出，经合组织根据各国的承诺和其他相关因素估计，到2010年，八国集团和其他援助方提供的官方发展援助每年将增加约500亿美元，其中250亿用于增加对非洲的援助。八国集团领导人还同意免除18个“重债贫困国”（有14个在非洲）所欠国际金融机构的全部债务。(11)2005年9月，联合国在其成立60周年首脑会议之际召开发展筹资高级别会议，以期为实现“千年发展目标”创造资金条件。总之，国际社会已经形成基本共识，即把减贫
和发展作为对外援助的重要目标。
第三，援助理念的变化是官方发展援助部门分配比例变化的重要原动力。在1995年《新全球架构下的发展合作伙伴关系》声明中，经合组织阐明了提供援助资金的方针，包括：鼓励对社会发展、教育、基本医疗保障及人口活动的投资；加强发展中国家人民尤其是妇女广泛参与经济和社会生活；减少社会不平等，等等。(12) 部门分配比例的变化实际上反映了西方国家推动发展中国家“良治”（good governance）的思想。(13)“良治论”认为，在开放、民主、可靠的政治体制、个人权利、经济制度有效和公平地运行与贫困的持续减少之间，有着至关重要的联系。为了推动受援国治理水平的提高，援助的受益对象更多转向与“良治”联系较密切的部门。援助不仅要在经济基础领域推动机会均等，还要促进发展中国家的“公民社会”成长，以及在上层建筑领域推动民主化发展、促进国内政治经济治理能力的提高。
第四，消弭国际恐怖主义滋生土壤的社会政治需要，刺激发达国家加大发展援
助的力度。人们对于不发达国家贫困的原因争论不休，但是普遍认为贫困是恐怖主
义的一个重要诱因。(14) 根据这一观点，消除贫困是预防国际恐怖主义的有效途径之一。2001年，联合国秘书长向第55届联合国大会提交的“预防武装冲突”的报告提出了“结构性预防”的发展援助概念，体现的正是这一观念。报告认为，“发展援助……有助于创造机会和提供政治、经济和社会空间，使本地行动者能够查明、
开发和利用一个和平、公正与公平的社会所必需的资源”。(15) 如果这种努力能够有助于和平地解决冲突，那种可能靠恐怖主义行为释放的仇恨就比较容易通过政治、法律和社会手段预先得到消弭。此外，有效的结构性预防措施能够加强各国的预防能力，遏制跨国恐怖主义网络的蔓延。“9·11事件”爆发后， 反恐成为美国的战略重点，美国国会即于2002年2月通过一项动议， 将对外援助作为推行其全球反恐战略的重要一环。
此外，一些区域性因素也导致官方发展援助的变化。例如，2003年中东地区官
方发展援助的急剧增长主要缘于对伊拉克战后重建的援助和对约旦援助的增加。对伊拉克的官方发展援助从2002年的1.16亿美元猛增到2004年的22.65亿美元；同期，对约旦的援助也由5.20亿美元增至12.34亿美元。 亚洲最不发达国家主要集中在南亚，而中亚地区阿富汗的重建也吸纳了大量的官方发展援助。在东亚地区，随着中国经济的发展和日本等国援助重点的变化，中国接受的官方发展援助从2000年的17.32亿美元下降到2004年的16.61亿美元，在发展援助委员会受援国的排行榜上从第一位退居第七位。(16)
官方发展援助新趋势对中国的影响
在中国经济规模迅速增长以及国际参与和影响力不断增强的背景下，官方发展援助的新趋势、援助理念的新变化对中国的影响日益显现。
首先，官方发展援助新趋势意味着中国在国际援助中的角色和地位发生变化。
作为一个受援国，中国接受发展援助的数额将越来越少，受援条件越来越苛刻；作
为一个援助国，中国应扩大援助正在成为国际社会越来越高的预期。20多年来，中
国经济一直保持高速增长，2004年GDP总量超过意大利，位居世界第六， 接近法、英；(17) 2005年“神舟六号”载人飞船成功发射，举世瞩目。西方有评论称， 世界权力中心正在由西向东转移，中国经济快速增长和外交的精明正在塑造东亚新秩序。(18) 因此，在国际发展援助更多地流向最不发达国家和地区的背景下，
国际对华援助自然也就随之减少。例如，从2006年起，联合国粮食计划署停止对华粮食援助；日本宣布将于2008年停止对华日元贷款。与此同时，对中国扩大对外发展援助的期望相应提高。G8首脑会议之所以邀请中国领导人参加，一个重要的原因就是希望中国在包括减贫和发展领域在内的国际事务中“更有作为”。(19)
其次，官方发展援助新趋势向中国提出了在新形势下的对外交往中应当如何运
用对外援助的问题。1964年，周恩来总理提出了中国对外援助的八项原则，充分体
现出国际主义精神。(20) 从此，中国对外援助一直遵循着这些原则。近年来，随着国际形势变化、中国经济发展和对外经济交往的加强，对外援助实际上已经成为中国经济外交的重要组成部分和重要手段之一。在2004年对发展中国家经济外交工作会议上，温家宝总理明确指出，必须从国际政治经济的大势、从国内经济社会发展大局、从外交工作大战略和总方针，充分认识对发展中国家经济外交工作的重要性。(21) 前述官方发展援助的新趋势和新变化，正是“国际政治经济大势”的重要内容。在此大势之下，如何定位对外援助在经济外交中的地位和作用成为不容回避的问题。其中尤其需要解决以下三个方面的问题。一是应该如何运用对外援助，主要包括援助谁，援助多少，对哪个部门进行援助，通过什么途径进行援助等，即援助的对象、数额、部门、途径等方面的选择问题。二是如何在对外援助中做到国家利益与国际责任的统一。对外援助既要服从国内经济建设和祖国统一的大局，又要履行国际义务和国际责任，有益于世界和平与发展。三是如何使援外与贸易、投资与境外资源利用、多边和区域合作等经济外交的其他方面相互协调和相互促进。前两个问题虽然不是什么新问题，但是在新形势下应当进行新的思考和定位，第三个问题则是一个全新的问题，更需认真对待。
第三，官方发展援助新趋势对中国对外援助的国际合作提出了新要求。近年来，
中国综合国力不断上升，加入的各类多边国际组织越来越多，与国际体系的融合越
来越紧密，对包括发展援助在内的国际事务的参与和影响也愈加广泛和深入。在国际社会对减贫和发展更加关注的情况下，国际发展援助领域的主要援助国和国际组织也开始试图在这一领域与中国建立对话与合作机制，并且要求中国更多地通过多边国际组织实施发展援助，以图将中国对外经济援助纳入它们主导的国际援助框架体系。应当说，中国在国际发展援助领域与其他主要援助方加强合作已成为合理选择。
如何应对发展援助领域的新趋势和新变化，是中国外交尤其是经济外交在战略
机遇期面临的一个重要课题。中国无论在接受援助还是提供援助方面都有丰富的经
验；中国自身的扶贫事业和经济社会发展也取得了举世瞩目的成就，值得广大发展
中国家学习和借鉴。因此，中国的发展援助完全可以走出自己的特色之路。但是，
中国也有必要把握国际发展援助的基本趋势，有选择、有步骤地开展国际合作，包
括与这一领域的主要国际组织和主要国家的合作，进一步增加信息沟通和交流。在
援助对象、援助部门、援助方式和方法等方面的选择上，有必要进一步突出减少贫
困和促进发展的主题。在对外援助的参与主体上，可以借助民间力量，吸纳有条件
的民间组织资源和力量。总之，中国可以利用对外援助更好地促进国内经济建设，
促进世界尤其是周边地区的和平、稳定和共同发展，从而彰显中国负责任大国的国
注释：
① 包括美国、加拿大、日本、法国、英国、德国、荷兰、瑞典、西班牙、 意大利、挪威、丹麦、比利时、瑞士、葡萄牙、奥地利、芬兰、爱尔兰、希腊、卢森堡、澳大利亚、新西兰等22个国家。
② 资料来源于“Statistical Annex of the 2005 Development Cooperation Report”中表1、表4的原始数据，或据原始数据统计得出， http:// www.oecd .org/ document/9/0,2340,en_2649_34447_1893129_1_1_1,00.html。
③ 经合组织官方网站：“Official Development Assistance increases further- but 2006 targets still a challenge,” http:// www.oecd.org/ document/3/0,2340,en_2649_34447_347006_1_1_1_1,00.html。
④ 数据来源于对“Statistical Annex of the 2005 Development Cooperation Report”中表25的统计，http:// www.oecd .org/ document/9/0,2340,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html。
⑤ 在经合组织的统计中，远东亚包括蒙古、中国、朝鲜、越南、老挝、泰国、印尼、马来西亚、东帝汶、菲律宾10国。
⑥ 在经合组织的统计中，亚洲分为东亚、南亚和中亚、中东（西亚）三个地区。
⑦ “OECD Factbook 2006:Economic,Environmental and Social Statistics,” http:// titania.sourceoecd.org/ vl=25938232/cl=15/nw=1/rpsv/ factbook/02—02—01.htm.)
⑧ 彭刚：“丰裕中的贫困”，《教学与研究》，2005年第12期，第30页。
⑨ 杨宝荣：“西方减贫战略对非洲国家的政治影响”，《西亚非洲》，2003
年第5期，第32—33页。
⑩ 联合国中文网站：“联合国千年发展目标”，http:// www.un.org/chinese/millenniumgoals。
(11) G8 Gleneagles Communique (2005),Climate Change,Energy and Sustainable Development,pp.36—37.
(12) 陈力：“国际发展援助的趋势及特点”，《国际经济合作》，1998年第4期，第31页。
(13) 有关“良治论”与对外援助关系的论述，可见于周弘主编：《对外援助与国际关系》，中国社会科学出版社，2002年，第19页，第142—157页。
(14) ［美］保罗·R·皮拉尔著：《恐怖主义与美国外交政策》，中国友谊出版公司，2003年，第33页；王逸舟主编：《恐怖主义溯源》，社会科学文献出版社，2002年，第73—109页。
(15) 安南：“预防武装冲突”，http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan005906.pdf,p.21.
(16) 数据来源于“Statistical Annex of the 2005 Development Cooperation Report”中的表25，http:// www.oecd .org/ document/9/0,2340,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html。
(17) 2004年，以当年汇率计算，中国GDP总量为19317亿美元；根据国际货币基金组织的数据，意大利GDP为16801亿美元，法国为20463亿美元，英国为21330亿美元。参见刘铮、张旭东、姚润丰：“中国经济总量升至世界第六将修正GDP 历史数据”，http:// news.xinhuanet.com/fortune/2005—12/20/content_3946012.htm。
(18) James F.Hoge,Jr.,“A Global Power Shift in the Making,” Foreign Affairs,Vol.83,No.4,pp.2—3,July/ August 2004; Jane Perlez,“Across Asia,Beijing’s Star Is in Ascendance,”The New York Times,August 28,2004.
(19) 胡锦涛在联大发展筹资高级别会议上的讲话：“促进普遍发展实现共同繁荣”，《人民日报》，2005年9月15日，第3版；胡锦涛在G8与五国领导人对话会书面讲话：“携手开创未来推动合作共赢”，《人民日报》，2005年7月8日，第1版。
(20) 石林主编：《当代中国的对外经济合作》，中国社会科学出版社，1989年，第42—44页。
(21) 龚雯：“全国对发展中国家经济外交工作会议召开”，《人民日报》，2004年9月3日，第2版。