从UNESCO的指导准则看我国的远程教育质量保证体系，本文主要内容关键词为：看我论文,远程教育论文,质量保证论文,准则论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G728【文献标识码】A【文章编号】1007-2179(2006)06-0034-04
随着学习者、学术专家全球范围内流动的日益增加，高等教育办学形式的日益多样化，如何保证高等教育质量成为各个国家面临的一个挑战。在这样的情况下，联合国教科文组织(UNESCO)和世界经济与合作发展组织(OECD)于2005年共同发布了《保障跨国高等教育质量指导准则》，该指导准则从系统的观点出发，把涉及高等教育的机构按其各自的职责划分为六大类，分别是：政府部门、高等院校或高等教育办学机构、学习者代表机构(student bodies)、质量保证与评估机构(quality assurance and accreditation)、学术认证机构(academic recognition bodies)、专业组织机构(professional bodies，如建筑师协会、医药协会、工程师协会)，并对每一个机构提出了若干建议(中国联合国教科文组织全国委员会，2005)。
UNESCO是一个拥有191个成员国和6个准成员国的国际性权威机构，在1998年和2003年的世界高等教育大会(WCHE)，以及2002和2004年的质量保证与评估和资格认证全球论坛上，UNESCO都发挥了重要的领导作用。
OECD拥有30个成员国，并与其外的70个国家保持密切联系，在全球公共事务和社团活动(corporate activities)中起着重要作用。OECD所涉领域涵盖了宏观经济学、贸易、教育、发展与科学和革新等方面，它的各种出版物及统计数据使其声名远扬。有鉴于此，此次它们共同为跨国高等教育制定的指导准则，对高等教育质量保障建设具有一定的权威性指导意义。
为了考察该准则对我国远程高等教育质量保障的指导作用，本文通过文献调查的方法，对我国远程教育的现行做法进行了调查，并将其与指导准则进行了比较，从中试图归纳该指导准则对我国远程教育质量保障的指导意义。
我国远程教育质量保证行动
我国于1998年开始在部分高等学校建立网络教育学院，开展现代远程教育试点，截止2005年，试点高校网络教育学院在校学习者达2，652，679人，毕业生达759627人(教育部教育信息分析表，2006-04)，中央广播电视大学注册学习者146.7万人，毕业生16万人(中央广播电视大学网站，1999)，基更(Keegan)称中国广播电视大学是世界上两种远程教育结构之一(基更，丁兴富，1999)。可见，我国远程教育实践时间短、规模大。然而，大规模并不意味着高质量，相反，只有高质量才能保证远程教育大规模地持续发展。因此，必须把教育质量放在第一位来考虑。对这一问题，教育部出台了若干政策与法规，业内的专家学者也进行了大量的研究。
(一)政策与法规
政府对试点高校网络教育学院的管理主要采取了双重“准入”、年报年检、质量保证和评估等制度。从1998年起，教育部先后制定了近30项关于试点高校远程高等教育实践的政策与法规，内容涉及试点高校的发展、网校网站的设置与管理、资源建设、招生管理、校外学习中心和公共支持服务体系建设、质量评价与认定、电大人才培养模式改革等方面(丁兴富，2005)。这些文件均可在教育部的网站上找到。
(二)研究队伍
为了保证远程教育试点高校(网络教育学院)的教育质量，我国成立了许多远程教育方面的专门机构，由全国远程教育专家组成，主要包括以下这些组织：
全国信息技术标准化技术委员会教育技术分技术委员会，其前身为现代远程教育技术标准化委员会，承担全国教育技术相关标准的研制、认证和应用推广，是IEEE-LTSC/ICO-SC36的会员，目前，已经颁布了CELTS系列标准，其中的10个标准已经进入国家标准审批程序。
全国高校现代远程教育协作组，其宗旨为：贯彻党和国家的教育方针及“科教兴国”的战略，综合国内外开展远程教育的经验，积极开展现代远程教育的技术方法的研究、管理规定的研究以及有关理论研究和政策研究，积极开展协作活动，定期总结交流经验、探索规律，推进我国现代远程教育事业的发展和教育信息化工程的实施。
“网络教育认证制度研究与实践”项目组，下设4个子项目：(1)网络教育专业认证研究与实践项目；(2)网络教育校外教学支持服务体系评估研究与实践项目；(3)网络教育课程认证研究与实践项目；(4)网络教育基础课程质量标准研究项目。
(三)科研立项
在全国教育科学“十五”规划中，关于远程教育的课题有十几项，涉及到远程教育的资源整合、教学行为分析评估体系研究等方面。研究论文也逐年上升，从1998年的125篇上升到2005年的946篇(丁新，2005)。
UNESCO/OECD的指导准则
《保障跨国高等教育质量指导准则》的拟定历时两年，三易其稿，于2005年10月UNESCO的常规大会后正式发布。
背景：自20世纪80年代以来，跨国高等教育得到快速发展，表现为学习者、学术团队、教育形式和机构、职业人员的全球流动，同时新的办学模式和办学机构不断涌现，出现了境外学习、境外校园、企业办学(for-profit)等。这一方面为学习者提高技能与能力(competencies)提供了机会，也为各国提高高等教育质量提供了机会；另一方面，由于一些国家缺乏全面的质量保证与评估和资格认证框架体系，且没有认识到国际合作与交流的重要性，使得他们游离于国际框架之外，给学习者和其他高等教育机构都带来了潜在的危险。
目的：致力于支持、鼓励国际合作，深刻认识跨国高等教育质量保障的重要性；防止学习者和其他高等教育办学者遭受低质不良的办学机构的侵害，鼓励符合人类、社会、经济、文化需要的跨国高等教育的发展。
在该准则中，对涉及跨国高等教育的机构，按各自的职责划分为六类，并相应提出了质量保证的指南：
(一)政府部门
UNESCO针对政府部门提出了七条指导准则：(1)对希望在本国开展高等教育的办学实体(provider)提供注册或许可方面的信息；(2)加强高等教育办学者的能力建设(capacity)；(3)在国际国内不同的质量保证与评估机构间进行协调；(4)提供各方面的规范与标准的信息；(5)参与UNESCO资格认证区域大会，建立国家信息中心；(6)在互相谅解的过程和标准基础上，推动各个国家的高等教育资格认证与互认制度；(7)提供已被认可的高等教育机构/办学者的信息。
(二)高等教育机构/办学者
UNESCO指出，高等教育机构/办学者要对教育质量负责，并对其提出了九条指导准则：(1)保证国际、国内所开展教育的可比性，把达到这些效果的承诺公开化；(2)保证良好的工作环境、服务、学院管理、学术自由，必要时参照《UNESCO关于高等教育教师队伍建设的建议》；(3)改进内部质量管理现状，并对代理机构负全责；(4)参照有资格的质量保证与评估机构，并且接受国家的质量保证与评估系统；(5)在国际国内通过参与分组织和跨机构网络，共享优秀实践；(6)承认各国的资格认证是对等的或可比较的，发展网络和伙伴关系，使资格认证更加便利；(7)使用优秀实践规范，如欧洲委员会/UNESCO《关于国外资格评价标准和过程的建议》，(Counil for Europe,2001)或UNESCO/欧洲委员会《跨国教育优秀实践规范》(UNESCO-CEPES,2001)；(8)与其他机构合作，就内、外质量保证体系的过程与标准，提供可靠易得的信息；(9)确保财政状态的透明度。
(三)学习者代表机构
学习者代表机构是高等教育直接接受者的代表，是高等教育共同体的一部分。UNESCO建议学习者代表机构要帮助学习者审核学习信息，对学习者的决策过程给予充分的关注。对学习者代表机构，UNESCO提出了三条指导准则：(1)在国际、国内和学院层面上，积极参与跨国高等教育质量的发展、监控和维护；(2)提高风险意识，引导学习者获得跨国高等教育准确、可靠的信息资源；(3)鼓励学习者和潜在的学习者(potential students)提出适当的问题，和其他机构合作，建立针对办学机构的问题集，如办学机构是否已被认证为合格、其颁发的文凭是否为学习者的国家承认等。
(四)质量保证与评估机构
UNESCO指出，质量保证与评估机构要对高等教育的质量负责。尽管已有60个国家，除了具备内部质量保证体系外，还采纳了外部质量保证与评估系统，然而这些系统在各个国家却是不一样的。对此，UNESCO提出了七项指导准则：(1)确保质量保证与评估安排涵盖跨国高等教育的各种模式，保证标准和过程的透明、一致、恰当；(2)加强或建立区域/跨区域网络，作为交流信息、共享优秀实践和发布知识的平台；(3)建立或加强发送国与接收国机构合作的途径，加强不同质量保证与评估系统的相互理解；(4)和其他组织合作，对评估标准、过程等提供准确易得的信息；(5)要应用当前国际组织的文献，如UNESCO/欧洲委员会的《跨国教育优秀实践规范》(UNESCO-CEPES,2001)；(6)充分发挥利益相关者(stakeholder)的能力，发展内部质量保证机制，定期接受外部评估；(7)考虑采纳国际规范与标准，开展联合评定来提高不同质量保证与评估机构评价活动的可比性。
(五)学术认证机构
其职责是对高等教育资格证书、熟练的职业人员和高等教育办学机构的认定，UNESCO为其提出了六条指导准则：(1)建立和维护区域/国际的交流信息和优秀实践、发布知识、加强国际发展与挑战的理解、提高工作人员学业能力的网络平台；(2)加强与质量保证与评估机构的合作，以确定某个资格是否达到了基本的质量标准；(3)建立和维护与所有利益相关者的联系，加强学术与职业资格评定方法的衔接；(4)与专业组织机构进行合作与协调，由劳动力市场进行职业资格认证，为取得资格证书的人和雇主提供必要的职业认证信息；(5)使用国际上已有的优秀实践规范，如欧洲委员会/UNESCO的《关于国外资格评价标准和过程的建议》和其他规范来增强公众对认证过程的信任度，并且使利益相关者相信，过程是公平、一致的；(6)提供公平、准确、便捷的资格评定标准的信息，包括跨国高等教育的资格信息。
(六)专业组织机构
UNESCO为专业组织机构提出了四条指导准则：(1)发展一条持国内外资格证书的人能够进入的通道；(2)建立与维护发送国与接收国专业组织机构及其他机构的联系；(3)建立、发展、执行评定标准和过程；(4)在国际范围内，提供专业组织相互认证协议的最新、准确、全面的信息。
对我国远程教育质量保证体系的指导意义
(一)对政府部门的指导意义
我国是UNESCO的成员国之一，并积极参与UNESCO的各种会议，我国专家学者也一直参与UNESCO的各种论坛，是UNESCO文件制定的参与者。因此，我国政府保证远程教育质量采取的措施，基本上和《指导准则》相符，但仍需在信息的提供方面加强力度，如：(1)尽快制定远程教育质量保证与评估标准，并清楚、方便地向公众公开；(2)尽快建立第三方认证机制；(3)对违规提供远程教育者，或提供劣质远程教育者，除严厉惩罚外，还应公开曝光；(4)加强远程教育质量保证的能力建设。
(二)对高等教育机构/办学者的指导意义
我国远程教育有试点网院独立办学和网院与企业合作办学等几种办学形式，不管何种形式，办学机构除了考虑规模与效益外，尤其应该把质量保证放在首要地位。UNESCO明确指出各办学机构要对教育质量负责，因此，各试点网院和其他远程教育办学者应该：(1)公开教学效果；(2)保证良好的工作环境、服务、管理和学术自由；(3)建立健全内部质量保证管理系统，加大对校外学习中心的监管力度；(4)参照其他院校的质量保证与评估系统，完善本校质量保证与评估系统；(5)加强与其他院校的合作，保证学术的可比性；(6)确保财政状态的透明度。
(三)对质量保证与评估机构的指导意义
我国远程教育的质量保证与评估标准还在制订中，其过程基本上是先由各试点网院内部自评，然后由教育部高等教育教学评估中心实施外部评估。而外部评估机构只有一家，即教育部。这样一来，讨论质量保证与评估就是在讨论我国政府对远程教育的政策与法规。而从UNESCO的《指导准则》中可看出，质量保证与评估机构的角色不同于政府部门。事实上，国外的实践情况也是如此，如英国的QAA(谢洵，丁兴富，2005)，澳大利亚的AUQA(卢海弘，2004)等机构，它们都是独立于政府部门的。这样做的好处是，高校除遵照政府的政策办学外，还要受第三方机构的审核，包括舆论监督、市场选择等，从而有利于高校规范自己的行为，有利于保证教育质量。我国目前缺乏这样的机构，有学者认为，我国“建立独立的质量保证机构势在必行”(谢洵，丁兴富，2005)。至于有无建立的必要、可能，如何建立，如何运作等还有待专家学者的进一步研究。
(四)机构建设
UNESCO在《指导准则》中明确指出，准则所涉及的六类实体是按其在高等教育中的职责划分的，尽管有些职责可能并不仅仅属于一个实体，但从准则中能清楚地看出，在涉及高等教育的诸多方面，不同的职责需要不同的机构来完成，各机构要互相监督、充分协作，共同保证高等教育质量。
UNESCO《指导准则》中提到的“学习者代表机构”是指一个代表直接接受高等教育的学习者的机构，如前如述，《指导准则》要求学习者代表机构为学习者或潜在的学习者提供清楚、准确、易达的信息，以便学习者免受不良教育办学者的侵害。另一个机构——“学术认证机构”有六条职责，《指导准则》要求该机构对高等教育资格证书、熟练的职业人员和办学机构资格的承认负责，需要向持高等教育证书者、劳动力市场的雇主提供公平、准确、易得的信息。这两个团体在我国似乎并无相应的机构。
(1)关于学习者的机构建设
对于“学习者代表机构”，教育部高校学生司的任务是“负责各类高等学校的招生及全国统一考试工作；负责各类高等教育学历和学籍管理工作；负责制定高校毕业生就业计划并组织实施，组织实施少量国家急需、应予保证的高校毕业生指令性分配计划。”这与UNESCO的学习者代表机构的职责不尽相同，即我国目前缺乏这样一个为学习者提供入学指导的学习者代表机构，缺乏向学习者提供详细准确信息的平台，这使得学习者不能方便地得到国家远程教育实践的相关信息，从而使他们容易遭受不良远程教育的侵害，2003年湖南学习者罢考事件似乎能说明一些问题。
因此，我们是否可加大这方面的考虑，建立相应的机构，或者责令教育部学生司，为学习者或潜在的学习者建立交流信息、发布知识的网络平台，以保证学习者与办学者都能获得充分的信息，从而免于受到不良办学机构的侵害。
(2)关于学术认证机构的建立
对于“学术认证机构”，教育部在《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》中指出，“对达到本、专科毕业要求的学生，颁发何种形式的毕业证书，由学校慎重研究后自行决定”。然而却没有规定对各个学校所发文凭的认证或互认的措施与机构，这与UNESCO的《指导准则》是不相符的。另外，教育部办公厅在《关于现代远程教育试点学校网络教育毕业生就业工作有关问题的意见》中指出“对……的本专科毕业生和……的解除劳动合同者，落实就业单位后，按我部的有关规定，向其发放由学校所在地的省、自治区、直辖市毕业生就业主管部门印制的‘××省(自治区、直辖市)高等学校毕业生就业报到证’”，这个“就业报到证”蕴涵着对持证者能力的承认，而这个证书的获得不是由相关机构评估与认证后颁发的，而是在“落实就业单位”后颁发的。这显然与UNESCO的《指导准则》的相关精神背道而驰。按《指导准则》的建议，“学术认证机构”负责对持证者的资格证书进行认证，并向雇主提供这方面的信息，也就是说持证者持被认证为有效的证书去找工作，而用人单位对持证人所持证书的有效信息也能从“学术认证机构”中获得。而从教育部上述文件看出，其做法刚好与UNESCO的做法相反。
因此，在规范学生毕业文凭的颁发，提高毕业证书的含金量，加强与用人单位的联系(调研用人需求，提供学习者信息)，改革毕业生分配制度等方面我国还应加大力度，尽快与国际接轨。
总之，UNESCO的相关文件，集中了全球专家学者的智慧，是全球专家学者共同努力的成果，对各国的教育实践都有指导意义。我们除学习这些文件外，还要积极付诸实施，从而提高本国的教育水平，并融入教育全球化的洪流之中。