支持风险投资发展的财政策略思考，本文主要内容关键词为：风险投资论文,财政论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
许多国家的实践证明，发展风险投资事业是推动高新技术产业化的一条成功之路。风险投资本质上是一种商业行为，而非政府行为，所以风险投资不宜采取“官办”的方式。但是风险投资又离不开政府的支持，它需要政府创造适宜的政策法规环境，在财政政策上予以积极的支持与扶植。在我国风险投资业正处于初创的时期，尤其如此。
一、风险投资中政府作用的定位分析
风险投资集融资和投资于一体，汇供应资本和提供管理服务于一身，是一种投资于极具发展潜力的高成长性风险企业并为之提供经营管理服务的权益资本。从原理上看，主要有三个市场主体参与风险投资的运作过程：投资者（风险投资的资金来源）、风险投资公司（具体运作风险资金的组织机构）和风险企业（风险投资的对象），其具体的运作过程是：资金从投资者汇集到风险投资公司，形成风险投资基金，然后，风险投资公司对申请风险资本的项目和企业进行筛选，将筹集到的风险资本注入到风险企业（一般是高新技术企业）。通过风险企业的运作，资本得到增值，再流回到风险投资公司，公司再将利益回馈给投资者。风险投资的对象大多是处于初创时期或快速成长时期的高科技企业，如通讯、电子技术、生物工程、医药等企业。风险投资是科技成果转化和高新技术产业化的重要“孵化器”，风险投资的发展水平，决定着一国经济中高新技术产业的发达程度。理论分析和许多国家的实践表明，发展风险投资离不开政府的有力支持。第一，风险投资是促进高新技术发展的重要“助推器”，而高新技术产业对国民经济的发展具有极强的渗透性和带动性，能够有效提高国家的经济竞争力和综合实力，因而发展风险投资具有极为重要的战略意义，政府理所当然地应对其加以正确的引导和扶持。第二，风险投资是一种高风险的投资活动，具有极大的外部性和收益的不确定性，这样，便在客观上需要政府采取诸如税收优惠、知识产权保护等必要措施，以矫正风险投资领域的市场失灵，刺激和增加风险投资的供给。另外，在风险投资的发展过程中，也需要有一套保证投资者共担高风险、共享高利润的运行机制和法律制度，而只有政府才有条件提供这样的制度供给；风险投资还需要良好的市场环境、公正的中介机构和完善的支撑服务体系，这就迫切要求政府在整顿市场秩序、规范中间机构行为和强化服务职能等方面有更大的作为。
尽管我们在这里强调政府支持风险投资的重要性，但应该指出，风险投资本质上是一种市场行为，而非政府行为，在发展风险投资的过程中，只能是“政府搭台，企业唱戏”，实行“民办官助”的模式，使民间投资成为风险投资的主体。这是因为：第一，风险投资领域是一个竞争性极强的领域，经济主体从事风险投资的目的就是获得经济利润。显然，民间投资追求利润最大化的原始动机是发展风险投资的基本动力。与民间投资不同的是，政府财政资金既不具备在竞争性领域运用的条件，也没有追求直接利润回报的动机和要求。第二，政府搜集和过滤市场信息、辩别和捕捉投资机会的能力弱于民间企业，这已经被传统计划经济体制的失败教训所印证。与一般投资相比较，风险投资对把握市场信息和投资机会提出了更高的要求，因而，风险投资决策更应该由民间部门依据市场信息分别做出选择。第三，政府直接经营风险投资会产生较高的监督成本，容易导致道德风险和短期行为盛行，有可能损害投资者利益。第四，政府主办风险投资在自身成本较高的同时，也会产生较大的挤出效应，影响民间投资主体的积极性，使大量的社会资金游离于正常投资领域之外。而且，在国家财力有限的条件下，政府往往也难以满足风险投资对巨额资金的需求。
上述分析表明，在发展风险投资的过程中，政府的主要作用应该是：创造法制条件，搭建制度平台，营造运营环境。国际经验也告诉我们，在发展风险投资的问题上，须遵循风险投资的特点和内在要求，按照市场经济的运作方式来处理问题，不能走行政干预和政府包办代替的路子。
二、我国风险投资中实施财政政策的若干制约因素
1.风险投资中的政府资金比例过高，投资主体错位。目前，我国风险投资的主要来源仍为政府财政拨款和银行科技开发贷款，尚未调动起民间主体投资的积极性，投资主体较为单一。政府引导性风险资本金有几十亿元，但并没有吸引出更多的社会资金，也没有充分利用个人、企业、金融或非金融机构等具有投资潜力的力量共同构筑一个有机的风险投资网络。由于融资渠道狭窄，资金总体规模较小，使得风险投资无法在高技术产业化方面产生主导作用。另外，风险投资公司以政府资金为主，使国有企业政企不分的弊端延续到风险投资公司，国有企业落后的经营机制再次在风险投资公司中得以复制，从而影响了风险投资事业的发展。
2.缺乏鼓励风险投资者和风险投资公司的税收优惠政策。首先，对风险投资者（即提供风险投资资金来源的主体）并无严格意义上的税收优惠政策，这在一定程度上挫伤了他们的积极性。其次，具体运作风险投资的组织机构大多采用公司制组织形式，风险投资公司作为纳税主体，一旦公司出现利润就必须按照规定税率缴纳企业所得税。然而，风险投资活动是一种前期无回报、主要依赖后期高额回报弥补前期亏损的特殊投资活动，由于基数大，风险投资公司利润的很大一部分被变为税收，使得投资经营中承担的风险无法得到相应补偿，这显然是有失公允的。与此同时，在公司制下，投资者得到的利润分配还须缴纳所得税，由此又会出现双重征税问题。
3.对高新技术企业（风险投资的对象）的税收优惠政策存在着局限性。首先，现行生产型增值税加重了高新技术企业的税收负担：一方面，购进固定资产所含税款不得抵扣，造成重复征税，从而使得资本有机构成较高的高新技术企业的税负无形中加重了；另一方面，无形资产和技术开发过程中的智力投入不能享受抵扣，对于无形资产和智力投入比例较高的高新技术产业来说，税负也就由此大大增加。其次，现行高新技术企业的所得税优惠政策存在不合理之处。一是优惠方式主要体现为税收减免，而较少采用国外已普遍使用的加速折旧、投资抵免、延期支付、税收信贷、技术开发基金等措施，优惠对象仅限于取得收益的创新企业，对未取得收益的创新行为则未给予鼓励。二是税收优惠以企业而不是以具体的项目为对象，使企业只重视科研成果的运用而不注重对科技开发的投入，同时使非技术性收入也享受优惠待遇。三是现行职工教育费提取比例过低，对技术要求高、知识更新快的高新技术企业而言，远远不能满足其用于科技人才培养和员工培训方面的资金需要。
4.政府采购制度在促进风险产品价值实现方面的作用有待于充分发挥。从市场环境来看，“需求”拉动是高科技产业化的根本动力。由于消费者需要一个认识的过程，风险产品的初期市场有限，给风险企业造成一定的风险。通过政府采购为高科技产业化开辟初期市场，对于促进风险投资和高科技产业的发展是十分必要的。而在我国目前巨大规模的政府采购支出中，尚未划出一块专门针对高科技产品进行采购的领域，在运用政府采购推动风险产品实现方面仍有很大余地。
三、支持风险投资发展的财政对策选择
在风险投资业的进一步发展过程当中，我们认为，应当按照“制定政策、创造环境、加强监管、控制风险”的要求来充分发挥政府的职能和作用。从我国的实际出发并结合国外的成功经验，政府机构在风险投资的培育与发展过程中应扮演好规划制定者、监督管理者、政策支持与服务者的角色。财政政策作为由政府操作的一种重要调控工具，可以从如下几个方面对风险投资的发展予以积极的鼓励和支持：
（一）拓宽资金来源渠道，实现投资主体多元化
我国自80年代中期以来的风险投资，绝大多数都直接或间接地来源于政府投入，因而属于一种典型的政府主导型的资金来源结构。虽然这种情况的存在有其历史必然性和合理性，但却不宜长此下去。发达国家（特别是美国）风险投资发展的历史经验表明，风险投资主体的多元化、资金来源的多样化、非政府投资的主角化是一种必然的趋势。基于我国的现实情况，在风险投资发展的初期，在民间投资规模有限、资金来源单一的局面一时难以改变的情况下，可以暂时维系以政府为主导的格局，建立财政部分出资、银行资金参与的政策性风险投资基金。随着风险投资业的进一步发展，应有意识地采取鼓励投资来源多样化和投资主体多元化的措施，逐步建立各种形式的风险投资公司，通过招股、发行债券等方式广泛吸纳社会资金，包括居民投资以及大型企业和企业集团、机构投资者的投资和国外的风险资金等，建立规范运作的商业性风险投资基金，最终建立以商业性投资为主导的风险投资体系和投资机制。
（二）制定和实施有利于风险投资发展的税收优惠政策
各国风险投资发展的实践表明，税收优惠政策是风险投资发展的“助推器”。许多国家均对从事风险投资业的公司给予税收减免。借鉴其他国家的经验，我们可以考虑对风险投资实行如下的税收优惠政策：
首先，对风险投资者给予税收优惠待遇，增加风险资金的供给。风险投资者的收益具有不确定性和一定的风险性，需要用较为优惠的税收措施加以引导、支持其参与风险投资，进而从供给的角度增加风险资金的来源。基于这一原因，可以考虑对法人投资于风险投资公司获得的利润减半征收企业所得税，对居民投资于风险投资公司获得的收入免征或减征个人所得税。
其次，减轻风险投资公司的税收负担，鼓励风险投资公司的发展。对风险投资公司，可考虑免征营业税，并对其长期实行较低的所得税率；鼓励风险投资公司采取有限合伙的形式，这是因为，有限合伙不是税法上的纳税主体，当有限合伙形式的风险投资公司取得盈利时，它无须就该盈利缴纳企业所得税，这就避免了对风险投资者和风险投资公司的重复征税；对风险投资公司通过高新技术企业的股权转让（或交易）而实现的收入，只征印花税，免征其他税收。
再次，应完善对高新技术企业（风险企业）的税收优惠政策。这包括：(1)结合实际调整高新技术企业发展的税收优惠政策。一是把税收优惠的重点集中在高新技术的研究、开发和应用推广上，避免误导高新技术企业偏离科技研究与开发的方向。二是税收优惠的方式应以税基减免为主，并与税额减免有机地结合起来。税基减免强调事前优惠，即只要企业实施了高新技术研究与开发活动，不论是否取得成效，都可以成为税收优惠的对象，可以提高企业进行高新技术研究和开发的积极性。(2)减轻风险企业的增值税负担。关于高新技术产品的无形资产投入引起的税负上升，可采用两种方法予以消除：一是对企业的研究开发费、技术转让费按产品实际摊销数额，从产品销售收入中据实扣除，不计征增值税。二是对企业的无形资产投入比照免税农产品，按10%的扣除率计算抵扣税款，允许抵扣销项税额。此外，也应该对高新技术企业实行消费型增值税，解决其产品中所含折旧费用过高而引起的税负上升问题。(3)完善高新技术企业的所得税政策。应适当放宽其税前列支费用标准，提高职工教育费的提取比例，并允许列支一定比例的科技开发投资风险准备金，用于防范企业在科技开发和应用中所面临的风险，其数额可按企业投资额或销售额的一定比例提取。这一做法，实际上相当于政府为企业分担了一部分投资风险。
（三）通过财政担保、财政资助等形式支持风险企业的发展
为促进风险企业的发展，政府可为真正具有良好前景但也具有较高风险的高新技术企业或科技创新项目提供担保，保证企业能筹集到足够的资金。这一有效的办法，特别适用于我国目前风险资本市场发育相对滞后的实际状况，它一方面可以缓解财政本身的资金压力，另一方面，也可以减轻财政支出对民间资本的“挤出效应”，同时也可减少因监管不严而造成的财政资金浪费严重现象的发生。
财政资助的方式可以表现为由政府出资，组建高新技术企业“孵化器”，直接提供设备与服务，以缩短高科技企业（尤其是小型高新技术企业）的起步周期，提高其成功率。这种财政支持方式，国外已有成功的经验。高新技术孵化器与我国大量建成的高科技园区、高新技术产业开发区的含义并不完全相同。高新技术企业孵化器，是指主要由政府出资组建，通过提供风险资金、低租金办公场所、通讯设施、行政管理协助、秘书支持、计算机技术和咨询服务、金融和法律的服务与咨询等方式，支持高新技术企业的创办、成长和发展。在这方面，应制定切实可行的标准与规定，有选择地进行孵化并严格控制风险企业的成长过程，避免形成资源的浪费。
此外，政府还可采用财政贴息的方式鼓励非政策性银行和其他金融机构对高新技术企业或高新技术项目给予贷款支持。财政贴息作为政府财政的一种支出行为，其本身包含着政府对经济发展方向和政策的选择。财政资金流向某一产业、项目，意味着该产业或项目已受到国家重视，并有可能在今后几年之内迅速发展，这种诱导作用可以带动大量社会资金向该领域流动。财政贴息将原有资金的使用方式由直接投入、全额投资变为间接拉动和引导，往往能够发挥出经济杠杆的作用，带动更多的社会资金投向风险投资领域。
（四）运用政府采购促进风险企业产品的实现
风险企业的产品实现问题也一直制约着我国风险投资业的发展。在这方面，政府采购制度是可以有所作为的。在总体原则上，政府采购既要体现鼓励、照顾、倾斜的政策，也应体现公平的原则。在众多的竟标者中间，不应刻意偏向某一方，不被企业性质、组织形式所限制。但在特定情况下，政府采购也可以作为一种特殊的政策工具运用到风险投资中去。在风险产品市场化的初期，可直接采取政府采购方式，产生需求拉动效应，以支持风险产品的提供。政府采购政策的直接效果是可以创造出一个特殊的市场——“政府市场”，使那些有发展前景而一时又难以被市场接受的科技成果，能够在这个特殊的市场中完成其创新的全过程。从这个意义上讲，政府采购是可供选择的支持风险投资发展的一种有效工具。因此，有必要建立针对我国风险企业的政府采购制度，为国产高新技术产品提供一个有力的市场保证。其中，对于关键性的高新技术产业，如信息、通讯产业、新材料、生物技术等，可通过政府采购消化特定比例的国内企业产品，也可在一定前提下优先购买中小高新技术企业的产品。同时，加大对某些与国防、重大项目建设相关的高新技术产品的政府采购和订货力度。