论利率市场化风险监管法律制度的完善，本文主要内容关键词为：法律制度论文,风险论文,利率市场化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
央行决定自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，其中影响最大的改革即取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。这是我国利率市场化取得的重要进展，市场机制在利率进程中的作用明显增强。相较于贷款利率的放开，存款利率市场影响力更大，存款利率放开成为我国利率市场化的最后一关。十八届三中全会明确提出要全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，并对完善金融市场体系做了系统性阐述，利率市场化是其中的重要内容。但是由于我国市场的不成熟，法律制度还不够完善，随之而来产生了一系列的风险监管法律问题。 一、我国利率市场化风险法律监管的现状及弊端 全面实现利率市场化是进行金融体制改革的目标，是国家进行宏观调控引导金融业有序竞争的需要，同时也是保障金融机构良性发展和保护金融消费者权益的需要。纵观我国利率市场化二十余年的进程，利率市场化一直处于稳步的推进之中，近年来该进程有所加快，也因此出现了很多新情况、新问题，由此而导致金融问题出现的主要原因在于不健全的金融规制监管和不良的宏观经济环境。从而，我国利率市场化风险监管法律制度的弊端也日渐显露出来。 (一)风险监管法律缺失 我国已建立了以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》及《票据法》等为核心的银行法律体系，全面的风险监管是银行有效监管所必须具备的理念。然而，总体来说，我国还没有形成以风险为基础的有效银行监管体系。现有的银行法律法规主要侧重对信用风险的规范，我国的《商业银行法》、《贷款风险分类指导原则》、《贷款通则》均有对信用风险防范的规定，如《商业银行法》对于资本充足率、同业拆借、信用贷款等都作出了具体的规定，以防范信用风险。利率市场化不同以往利率管制时期，利率由市场决定，其伴随着信用风险、市场风险、社会风险、操作风险等等，随时都可能导致恶性竞争、垄断、投机等，从而引发系统性风险影响金融稳定和正常经济秩序，所以同样不容忽视，而我国现有的银行监管法律对于这些风险却很少涉及。同时，银行监管法律制度配套规范的缺乏，导致对于法律的解释不一，从而使利率市场化进程中出现的各种问题难以定性，导致执行难甚至无法可依的现象屡见不鲜。随着利率市场化的深化，市场的优胜劣汰必然淘汰一部分金融机构，然而目前没有关于金融机构关闭、破产的法规，现在的法律制度对于金融机构以及金融消费者的保护力度不够的问题也十分明显。 (二)风险监管主体不明 2003年银行业监督管理委员会的成立将银行业的监督管理权从央行剥离出来，随后《银行业监督管理法》的出台对以前的银行监管法律进行了相应的整合与调整，明确了银监会的监管主体地位以及具体的监管措施，如此看来，我国的银行业监管主体明确、制度相对完善。然而，银监会作为一个单一的监管主体难以适应利率市场化的要求。利率市场化是一个复杂的金融开放过程，最先涉及银行业的改革，同时也涉及金融行业以及宏观经济的多个层面。2004年6月，中国银监会、保监会及证监会签订了《金融监管方面分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，建议建立经常联系机制与监管联席会议，并提出了对金融控股公司的“主监管人”概念，其秉承的依旧是分业经营分业监管的原则。然而，《备忘录》的签订没有央行的参与，只是作出了原则性的规定，实际上并无法律约束力，尽管其重点在于三会之间监管权限以及监管分工，但是却没有涉及利率市场化带来的新问题，无法有效地解决利率市场化风险监管的问题。且不说现行分业管理的金融监管体制导致监管权限混乱、重复监管、监管真空等一系列问题被无限放大，监管主体的不明确以致诸多问题难以得到有效解决，从而阻碍利率市场化的进程甚至导致金融问题引发金融风险。更加引人深思的是，央行抽空了中国银监会独立监管的基础，成为了银监会单一监管主体实现监管职能的障碍。央行保留了对于信贷管理、反洗钱监控权以及支付结算监管权等重大事项的监管权限，不难发现银监会的有效监管基础基本上呈现为一种相对的真空状态。由此，监管主体不明导致监管权限模糊，对于利率市场化出现的新问题该由谁来监管、如何监管这一难题难以得到落实。 (三)风险监管方式落后 如上所述，我国还没有形成以风险为基础的有效银行监管体系，对于利率市场化风险的监管习惯于我国现行的金融监管方式，即注重合规性检查的行政监管方式。这种方式存在以下弊端：首先，这种方式主要局限于合规性的检查，银行开展各项新业务首先必须获得监管机构的批准，利率市场化是金融自由化的重要内容，这样一方面束缚了利率市场化的推进；另一方面，重事前监管而事中多采取非现场检查的方式，也难以为利率市场化提供全面、准确、有效的监管信息，难以控制利率市场化风险，只能被动地等到风险产生后再采取措施。即使央行、银监会、审计署及银行内部的审计稽核部门事中均对商业银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时沟通与交流，重复检查、重复处理的情况时有发生。其次，这种监管模式忽略了第三方的监管作用。虽然我国银监会出台了《银行业协会工作指引》，但是并没有赋予银行业协会独立的监管职能，其进行监管的独立性难以得到保障，此外由于传统的行业协会“二政府”思维及人们对自律组织作用失去信心，自律监管的作用无法发挥，银行业协会的监管职能难以实现。 二、国外利率市场化风险监管法律制度的情况 罗纳德·麦金农(Ronald McKinnon)和爱德华·肖(Edward Shaw)最早开始研究金融深化问题并提出利率市场化的理论。从各国利率市场化的进程来看，可以分为美日渐进式改革和拉美激进式改革两种模式，而美日渐进式模式具体又有所不同，美国是市场驱动型的渐进式改革，日本是政府驱动型的渐进式改革。激进式改革最终以失败告终，其中失败的教训应该引以为鉴。我国采取的是渐进式改革的模式，逐步放开对利率的管制将利率的决定权交给市场，与激进式改革模式截然不同，所以激进式改革的模式在此不作探讨，美国、日本成功实现利率市场化离不开健全的风险监管法律制度，以下拟对美日渐进式改革模式中风险监管的经验教训进行总结。 (一)美日利率市场化概况 美国的利率市场化主要体现在对存款利率放松管制的过程。美国20世纪80年代之前的利率管制主要是《格拉斯—斯蒂格尔法》Q条款对存款利率上限的管制，部分州政府还规定了贷款利率上限。利率市场化改革基本遵循了以下顺序：最先取消大额存款利率上限，然后取消贷款利率上限、分阶段取消一般存款利率上限，最后放宽业务范围等。1986年，美国完全废除了Q项条款，最终实现了存贷款利率市场化，至此，美国成功实现利率市场化。 日本的利率市场化首先从货币市场开始的。其过程大致可以分为四个阶段：一是20世纪70年代末之前实行国债发行和交易利率的自由化；二是20世纪70年代末到80年代初丰富短期资金市场上的交易品种并扩大其交易规模；三是20世纪80年代初至80年代末随着金融创新和交易品种的小额化，将市场利率从大额交易导入小额交易；四是20世纪90年代初到1994年10月实现存款利率的市场化，完全放开利率管制，实现利率的全面市场化。 (二)美日利率市场化风险监管法律制度的启示 1.建立充分的法律保障制度 美国的利率市场化改革从一开始就在寻求立法支持，从20世纪70年代开始提出议案，到后面相继颁布法律。美国利率市场化的推进主要依据两个法案：一是1980年3月美国政府制定的《废止对存款机构管制及货币控制法案》(以下称《1980法案》)，正式开始利率市场化改革；另一是1982年10月制定的《高恩—圣杰曼存款机构法案》，即《1982年存款机构法案》(以下称《1982法案》)，制定了解除Q项条款的步骤。这两个法案对利率市场化改革的先期工作进行了总结并予以肯定，继而提出了利率市场化的目标并制定了具体的步骤，对于利率市场化风险作了有效防范，在法律的保障下，美国的利率市场化得以有序推进。日本于1971年通过《存款保险法》，引入存款保险制度；1980年修订《外汇与外贸管理法》，取消外汇管理；1982年《新银行法》对于国债买卖作出了新规定，等等，通过法律以保障利率市场化改革的有效开展。 2.根据情势变化逐渐完善风险监管法律制度 银行业在追求盈利而又缺乏监管约束时，利率市场化风险在此时更加容易升级系统性的风险。在利率市场化改革过程中以及完成的初期，美国、日本由于对金融自由化的误解，引发风险监管缺失，进而对于银行业造成了不同程度的冲击，甚至引发银行业危机，如美国20世纪80年代的储贷危机。美国在利率市场化的进程中是分业经营分业监管的模式，实行联邦与地方两级监管，银行业由美国联邦储备局(FRS)、联邦存款保险公司(FDIC)以及通货监理署(OCC)进行监管。随着利率市场化的深化，逐渐加强了对于利率市场化的监管，一是通过颁布法案加以规范进行监管，强化对于系统性风险的防范，加强了上述机构的监管职能；二是通过法律对利率市场化进行监管的同时还成立了专门的管理机构，如存款机构自由委员会，由该机构根据经济情况和金融机构健全性及安全性对利率市场化的情况进行监督和管理。利率政策的放宽是银行家追逐利益的契机，日本利率市场化是泡沫经济产生的原因之一，为了有效应对银行危机，一方面日本中央银行对于利率具有较高的调控能力，主要以调整贴现利率为基础，对市场利率进行指导；另一方面建立存款保险制度，对利率市场化进行风险监管。 3.注重对金融机构以及金融消费者的保护 日本在利率市场化过程中十分注重对于中小金融机构的保护，由于为中小企业进行融资的中小金融机构倒闭，将对整个日本的社会经济造成重大影响。中小金融机构基础薄弱、竞争力低、难以与大型金融机构抗衡，考虑到以上因素，日本在利率市场化推进中，利率政策的放宽都控制在中小金融机构的风险能力范围内，使其可以平稳应对。此外日本通过《存款保险法》引入存款保险制度，并于1986年再次对《存款保险法》进行修改，扩大了存款保险机构的职能和资金使用范围，如规定“存款保险机构不仅可以对存款限额内的存款进行支付，也可以对救助破产银行的银行提供资金援助”。这样一方面保护了挽救了中小金融机构的危机，另一方面也保护了金融消费者，维护了金融秩序和社会经济的稳定。美国在利率市场化使银行陷入生存危机之时，一方面监管机构加强了对“大而不能倒”的金融机构的救助力度，避免系统性风险发生；另一方面，《1980年法案》和《1982年法案》，赋予存款保险机构更大的权力和力量，并完善了存款保险制度，最终减轻了利率市场化的冲击，同时也保护了金融消费者的利益，维护了金融稳定。 综上所述，美国、日本的利率市场化之所以能够成功实现，是离不开其良好的宏观经济环境和有效的法律制度的，尊重市场和宏观调控，将无形之手与有形之手有效结合起来是其成功的关键，由于利率市场化本身的风险性特征，所以宏观调控的重中之重在于有效的风险监管制度。美国、日本的利率市场化的实现都经历了一个循序渐进的过程，总结而言，两个国家都是在充分尊重市场的基础之上，在遇到银行危机时政府通过宏观调控的方式有效地对风险进行了控制并进行化解，积极地构建或者完善存款保险制度，从而引导利率市场化的有效推进。 三、我国利率市场化风险监管法律制度的完善 利率市场化将利率的决定权交给金融机构，这样一方面可以充分发挥利率在资金的价格发现和资源的优化配置方面的基本功能，另一方面由于风险监管法律制度的不完善、市场的盲目性等原因极有可能将对我国的金融稳定造成很大的冲击。我们应该充分认识到，利率市场化是金融制度自由化的重要内容，但是这不能等同于金融监管的放松，健全金融监管并不会抑制利率市场化的推进，而是保障其顺利开展的助推器。所以，为了保障利率市场化的顺利推进，我们在尊重市场，发挥市场决定性作用的同时，必须完善我国的风险监管法律制度。 (一)树立利率市场化风险监管新的理念 维护金融的安全稳健，一方面需要健全本国的金融规制监管制度，另一方面需要维护宏观经济政策和环境的健康，即需要重点解决宏观审慎监管问题和加强对信用评级机构的规制监管。故此，为了维护我国利率市场化过程中的金融稳定，必须重新树立以下新的理念： 1.以防范风险为基础 风险监管法律制度的设计应当注重以防范风险为基础，从而建立有效的监管的体系。利率市场化具有风险性特征，在尊重市场的决定性作用的基础上，立法时应当充分考虑风险因素，防范利率市场化的系统性风险是十分必要的。这样一方面充分发挥了市场的决定性作用，另一方面从国家通过宏观调控的手段对利率市场化风险进行监管，其实质也是保障利率市场化有效开展的手段。 2.强调法律的权威性 风险监管的手段多种多样，但法律的权威是毋庸置疑的，不能完全用政策、文件等取代法律。同时，应当建立相关的配套规定，对于相同或同类问题统一进行规定，部门规章、地方性法规的出台应当服从上位法。全国人大常务委员会应当对法律作出统一的解释，防止对于法律出现多种解释而导致杂乱无章的现象。 3.注重对金融机构和金融消费者的保护 我们应当借鉴美国日本的经验，一方面要引导金融机构良性竞争，加强对于金融机构的保护，构建金融机构破产制度；另一方面构建存款保险制度，加强对于金融消费者的保护，为我国利率市场化突破最后一道防线——存款利率市场化——做好准备。 (二)明确利率市场化风险监管主体 利率市场化带来的金融创新与金融开放要求明确的风险监管主体，我国银监会设立的根本目的是保障银行监管的专业化和提高监管的有效性、独立性以及效率性，通过审慎有效的监管，增强市场信心，保护金融机构和金融消费者的利益。而央行的主要任务在于实现货币政策，其监管主要是宏观层面的，对于银行机构日常管理的专业化监管，则不宜由央行直接管理。为此： 1.明确银监会与央行的监管权限 国际经验表明，越来越多的国家将监管机构与货币政策职能相分离，如美国的金融监管机构美联储向国会负责，政府无权干涉，充分地保障了金融监管的独立性，这也是美国利率市场化成功实现的重要原因之一。明确银监会与央行的监管权限，银监会主要负责微观层面的监管，对于利率市场化风险进行直接、有效的监管，做到及时防范、及时治理，提高监管力度和效率；央行主要是对于宏观层面进行监管，有利于其从繁重、庞杂的金融监管业务中解脱出来，更加专注于政策的制定，发挥其宏观调控的作用，引导利率市场化的推进。 2.改善银监会的监管职能 银监会自成立以来，除了《银行业监督管理法》之外还出台了很多监管规定，其主要依据是央行所颁布的行政规章，这些规章暂时地弥补了法律的缺陷，发挥了一定的监管功能，但是，从长远的角度来说，银监会的监管规则应当统一并且必要时提高其法律层级。为了充分保障银监会监管的独立性，改变银监会“有职无权”的现象，现有央行保留的信贷政策的管理、支付结算的监管、反洗钱的监管等微观审慎监管权力，应当逐步转移到银监会，同时银监会要注重完善内部结构，培养专业的监管人才，以承接央行转移的监管权力。 3.完善风险监管协调机制 我国早在《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》中对于监管协调机制作出了规定，如《银行业监督管理法》第6条规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”为了防止利率市场化过程中重复监管、监管真空、监管权限混乱等问题，我们应当根据利率市场化的现状以及未来发展趋势，调整现行的监管协调机制。我国应当将《备忘录》的内容法定化，修订《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等相关法律法规以明确监管主体，划定监管范围，监管权限与职责，从而形成监管合力，既能从法律的高度明晰三会的分工，又能提高监管效率。 (三)改革利率市场化风险监管方式 为了有效地防范风险，2012年银监会倡导“四四六”的监管理念，提出必须以风险监管为主，通过审慎监管增强市场信心和保护金融消费者的利益等，以优化监管方式和手段。而银监会先后发布的“三个办法一个指引”，也为我国贷款风险监管做了制度安排。然而，这种传统的行政管制监管方式无法有效防范利率市场化潜在的风险，必须加以改变。 1.转变以行政管制为主的监管方式 传统行政管制的监管方式过于随意，往往受制于行政长官意志的影响，其出台的政策、文件随时影响着利率市场化各主体的决定，容易造成市场恐慌，从而产生系统性风险。古希腊先哲亚里士多德曾说过：“法律就是秩序，有好的法律才会有好的秩序。”对利率市场化风险监管的目的在于建立良好的金融秩序，其核心在于建立良好的法律秩序，运用法律的稳定性去明确监管权力与职责，对利率市场化风险进行专业地、有效地防范与控制。通过这种办法，稳定人心、稳定市场，将利率市场化改革有条不紊地推向前进。 2.强化自律监管 强化自律监管，首先要实现银行业协会的监管职能，一方面必须确认其独立的监管地位，赋予其独立的监管权限与职责，改变其“二政府”的形象；另一方面银行业协会应当发挥自身与金融机构联系密切的优势，在防范利率市场化风险时做到及时发现、及时控制、及时治理。其次应当强化金融机构的自律监管，金融机构应当在尊重市场与服从法律的基础之上推进利率市场化，不可盲目竞争，对于利率市场化风险做到及时地防范与控制。 3.实现风险监管的整体化、动态化 多年的行政审批制度使得我国利率市场化监管工作的事前审批工作相对完善，但是事中、事后的风险监管机制却十分薄弱。我国应当建立事前防范—事中引导与监督—事后治理的风险监管机制，当前，应尤其重视事中引导与监督、事后治理，对各种利用利率市场化进行违法活动的行为予以坚决打击，实现风险监管的整体化。同时，应当将现场检查与非现场检查有机结合，加强各监管主体现场检查的沟通，完善非现场检查的方法，实现风险监管的动态化。标签：利率市场化论文; 银监会论文; 银行业监督管理法论文; 银行监管论文; 银行风险论文; 美国金融论文; 日本银行论文; 法律论文; 有效市场论文; 法律主体论文; 监管机构论文; 金融论文; 金融机构论文; 银行论文; 央行论文; 利率政策论文;