公共服务中市场机制建立的条件，本文主要内容关键词为：公共服务论文,市场机制论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，随着西方福利国家财政危机的日益加重和社会主义国家改革计划经济体制，政府垄断公共服务越来越受到人们的质疑，在这样的背景下，新公共管理理论提出了公共管理主体的多元化，并为多元管理主体进入公共管理领域探索出具有操作意义的制度安排，包括合同外包、特许经营、使用者付费等，国外学术界将这些制度安排统称为“公共服务的市场化”，其核心理念就是在公共服务领域引入市场机制，即由原来政府独自垄断公共服务的提供和生产，转变为政府主要作为提供者来提供制度安排和运行规则，其他社会力量，主要是企业通过竞争来获取公共服务的生产任务。这种制度安排由于社会资源的介入而丰富了公共产品的数量，为公民提供了更多的选择机会，同时，也由于竞争因素的引入而改善了公共服务的质量和效率，这相对原有政府独自垄断下公共产品的质量低下、服务差等显现出了明显的优势，因而得到了各国政府的推崇，几乎在西方各国的公共服务改革中都得到了广泛运用。
我国虽然没有明确提出按照“公共服务市场化”的思路来改革我们的公共服务供给机制，但在新公共管理运动几乎席卷全球的国际背景下，实际上也在改革中采用了一些相应做法，如在高速公路建设中所采用的BOT方式就是公共服务市场化的典型模式之一——特许经营。这种模式为我国基础设施建设所做出的贡献有目共睹。以北京市为例，从1986年到1999年的14年间，北京市以政府投资的方式共建成高速公路216公里，1999年9月16日，北京市成立了北京市首都公路发展有限责任公司（简称首发公司），开始由政府修路向“企业贷款修路（Build）——企业经营（Operate）——移交给政府（Transfer）”即“BOT模式”转变。到2003年4年间，北京市通过这一模式新建的高速公路里程已经超过了前14年的总和，达450公里。但这并不意味着简单照搬“BOT模式”就能建设好部分公共服务中的市场机制，就一定能有更高的效率和更多的产品，或者说公共服务只要BOT就完事大吉了。实际上，部分公共服务中建立起良好的市场机制是需要相应条件支持的，在笔者看来，至少包括以下几个方面的条件：
1.对市场环境的要求。既然我们在公共服务的生产体系中引入了市场机制，那么这就要求整个运行环境真正是市场化的。首先，参与公共服务生产的竞争主体必须是真正的市场主体。他们必须是自主参与竞标并为此承担市场风险。也就是说，竞争主体要根据政府这个公共服务的提供者所提供的条件，如质量标准、工程工期、投资规模、工程建成后的运行情况进行自己的风险评估，并在此基础上决定自己是否有利可图，是否参与竞争等。而一旦决策失误，所带来的风险也要由企业自己承担。企业的这种风险评估实际上也为政府对该项公共产品的决策可行性进行了进一步的论证，以检验这种公共产品的供给设计是否合理。其次，运行机制也必须是市场化的，这里主要是招投标的过程要真正具有竞争性。整个招投标过程要是公开和透明的，要接受包括媒体和普通公众在内的更广泛的社会监督，以保证把那些真正具备生产资质和生产能力的竞标者选拔出来。
2.对责任主体的清晰界定。在以市场机制提供某些公共服务的供给体系中，政府主要作为安排者而存在，也就是政府要决定提供什么样的公共产品、何时提供以及如何提供等，并做出相应的制度安排；而具体的生产者则主要承担着将各种有形和无形资源转化为产品和服务的技术过程。那么，在这种供给体制中，最好的结果是作为安排者的政府和作为生产者的企业都能各得其所，政府利用社会力量为公众提供了更多更好的公共产品，而生产者也在政府的各种特许政策下通过经营这种公共产品而得到了投资回报，这当然皆大欢喜。但我们也不能排除最终生产的公共产品无法实现产品设计初衷的问题出现，而一旦出现这样的问题，是由公共服务的安排者政府来承担责任呢？还是由公共服务的生产者企业来承担责任呢？这就要求双方在签订合同之初就对不同情况下的责任主体界定清楚，比如出现问题的原因是政府设计本身的问题？还是生产者生产过程中的问题？如果是政府设计本身的问题，政府当然要负主要责任，但生产者也要承担决策失误的责任，即对政府设计的可行性即风险评估不准的责任；而如果是生产者生产过程中的问题，首要的责任主体就应该是生产者，但政府要负相应的监督不力的责任；等等。各种可能出现的问题，都应界定清楚。因为，如果这些问题界定不清，一旦出现，最终的负担很可能会转嫁到普通公民身上。
3.对政府监管能力的要求。如果这种公共服务的市场机制中生产者生产的产品完全是生产者自主经营的且具有竞争性的产品，政府完全可以不考虑生产者的生产过程，只要关注最终产品的质量，符合政府的要求，政府就购买，不符合，政府就不买这家的产品而改买别家的。而事实上，在这种公共服务的市场供给机制中，这些公共产品一般来说都是唯一的，不存在同类的其他可供选择的产品，因此政府是没有选择权的；而且生产者在从事公共产品的生产过程中，一般来说，也都享受了一定的公共资源，如征用的土地、优惠贷款等，所以，政府若只在最终产品生产出来之后再来检验是否符合合同要求，一旦产品出现问题，其损失将是无法挽回的，即使政府可以不购买，也已经构成了对公共资源的浪费。而对企业来说，企业本来就是以赢利为目的的，它们不会因为介入了公共产品的生产领域就自觉地将公共利益的最大化作为其行为准则，企业在公共产品生产过程中的以次充好、唯利是图等不顾及公共利益的行为都是很难避免的，而这些都将危及公共产品的质量并最终危及公共利益。所以，政府不仅要制定严谨的合同、相应的制度和规则，还必须全程监督产品的生产过程，以及时发现可能影响最终产品质量的各种问题。而由于生产过程一般来说都有很高的技术含量，这就对政府工作人员的监督能力提出了更高的要求。
如果没有这些条件支持，就贸然简单地套用这种模式，“公共服务市场化”的结果很可能就是沿着已经出现的“一条条高速公路修起来，一批批交通厅长倒下去”的模式走下去，而这将最终背离公共服务市场化的初衷。我们还以首发公司为例，首发公司在五环路的建设中总投资为136.46亿元，公司向银行借贷116.3亿元。在设计之初，首发公司预计每天可收取通行费约为120万元，这样30年后，不仅可以收回投资，而且还有较大的盈余，也就是说它的风险评估几乎为零。但实际收费情况与预计相去甚远，据首发公司的统计，五环路全线开通后，每天收取的过路费只有约15万元。在这种情况下，政府不得不强行将本来设计为收费性质的准公共产品变成了不收费的纯公共产品。而问题随之也就出现了，即谁来为首发公司116.3亿元的贷款埋单？很显然，由于首发公司已经没有经营权，不能再收费了，首发公司是无法还贷的，而如果由政府财政负担，则意味着将这个本来应该由少数有车族承担的属于准公共产品的生产费用转嫁到了所有的纳税人身上，而不管该纳税人是否会消费这种公共产品。通过这个事例我们可以看出，正是因为首发公司并不是真正的市场主体而是一个国有企业，而国有企业的非市场化，使得他们几乎可以在不做工程可行性和风险评估的基础上随意地承担公共服务的生产任务，并享受因承担这种公共工程而带来的各种特许权力，因为，他们知道盈利了是自己的，而一旦亏损政府是不会不管的，所以，它不会为自己的风险评估失误埋单；正是因为我们的合同设计中，没有明确各种情况下的责任主体，所以，最终的埋单者实际上是转嫁到了所有的普通公众身上；同样是由于我们的政府监管不力，致使整个五环路建设过程中出现了一系列腐败问题，而使得整个建设成本高达136亿元；其中招投标过程的不公开、不透明也为各种幕后交易、权钱交易提供了土壤。
所以，部分公共服务的市场化虽然在很多国家的行政改革中都取得了非常明显的成效，单纯从理论上来说，它确实可以利用社会资源弥补政府对公共产品供给的不足、利用市场的竞争和活力降低公共服务的成本、提高公共服务的质量，但我们也决不能天真地以为，政府一旦将公共服务的生产任务交给了企业就可以坐享市场本身所具有的种种好处。中国在引入这些机制后所显现的各类腐败问题已经为我们敲响了警钟：我们在运用这种公共服务的市场供给机制之前，必须为这些机制的运行创造出相应的环境条件，而在还不具备要素条件的前提下，往往响亮的名目掩盖了搞名堂，结果很可能是在公共产品越来越多的同时，更大的公共资源被浪费或被侵吞，最终损害的还是公共利益。