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自20世纪90年代中期我国接入国际互联网以来，业内逐步形成了这样一个共识：网络传播是当代传媒进步的火车头，由“三网融合”①而导致“三屏合一”，及其在新的融合、新的分化基础上的新综合，将是现代媒介发展的必然趋势。正因为具有特殊身份的中国广电的积极参与，加快推进中的“三网融合”才具有了鲜明的“中国特色”。
刚开始的时候，人们手上并没有一张完全清晰且取得共识的路线图，只能是不断地探索实践、创造与修正。后来，当国家正式出台“三网融合”的总体方案与试点方案，给出了路线图与时间表，作为事业单位企业化管理的广播电视却又发现，正是那个导致特殊的身份不明的模糊体制使自己陷入了不尴不尬的境地：既要肩负“主阵地、主渠道、主力军”②的责任和使命，却又由于饱受传统体制的拖累，内功不足，竞争乏力，自我整合难、参与融合难，发展也难。
这同样反映了我国新闻传播机构在公共传播事业与传媒产业之间徘徊的窘境。
“身份”介入“两电”之争
在我国，体制内的“身份”③是一个很特殊的概念。作为国家的重要新闻宣传工具、党和人民的“耳目喉舌”，广播电视的“身份”有种种特殊之处——“各种性质和身份兼于一身”，“谁也不愿意给一个明确的界定”④，且擅长于上下联手、公商并举，令竞争对手奈何不得。这里所谓的竞争对手主要是指电信。有专家认为，平常讲的三个网应该说是两个网。因为在过去的十年，从电信网向互联网的融合过渡，包括我国在内，全球已基本完成；未来的十年，将是广电网向互联网的融合，即向下一代互联网的融合。⑤
由于人们的利益切入点不同，对于同一个事物往往会有不同的认知、采取不同的态度。在历史上，我国的广播电视属于党和政府最重要的新闻宣传工具⑥。同时，我国的广播电视业务与电信业务、互联网业务历来实行分开管理、分业运营。电信网、互联网之前归信息产业部管理，后来则由工业与信息化部管理。广播电视网则一直由广播电影电视部及以后的广播电视电影总局管理，接受中央宣传部的领导。不同的行业性质与分而治之的管理模式，为三网融合的难产埋下了伏笔。十多年来，人们关于IPTV集成播控、客户端管理和带宽标准等的争论与角力，一直不断。
追溯到1997年，当国家在“信息化总体规划”中首次提出“三网”概念的时候⑦，广电与电信之间的有关争论就出现了。争论的焦点，主要是“数网竞争，三网合一”，还是直接的“一网为主，三网融合”？广播电视信息网络建设是否有“重复建设”之嫌？也就是说，所谓“三网”，到底是以电信网为基础实现“三网合一”，还是以电信网、有线电视网和互联网为基础形成“三网融合”？以电信网为基础，正在热火朝天建设之中的各地有线电视网明显地属于“重复建设”；以电信网、有线电视网和互联网为基础形成“三网融合”，“重复建设”的批评自然就站不住脚。应当说，当时的人们对技术进步的内涵正处于深化认识的过程中，许多观点还带有探索的性质。而且，无论电信还是广电，都患有严重的“行政垄断综合症”，所谓制止“重复建设”云云，只不过是为了巩固有利于自己的垄断地位而已。对于预料之中的市场竞争，其实大家都还没有准备好。故而广电还是以广播电视特殊的双重属性争取到了政策空间，依然继续独立建网，并按独特方式对接数字化、网络化。
后来，受到国际上由美国《1996年电信法》所引发的统一监管思潮影响，国内对广播电视信息网络归谁管理的争议又起。广电认为，根据国务院1996年的《广播电视管理条例》，广播电视信息网络的规划建设和行业管理仍归国家广播电视主管部门。而当时的电信则认为，根据后法优于前法、上位法优于下位法的规则，《广播电视管理条例》的相关规定已经失效，广播电视信息网络的规划建设和行业管理应归电信。然而，广播电视部门仍然以广播电视信息网络涉及意识形态内容，主要为党、政、军机关提供服务，由电信管理有诸多不便为理由，再一次争得了政策空间，只是承诺不进行面对电信业务的商业化运作。
这时，地方上的竞争其实并没有平息。属于“企业化管理”的广播电视渴望获得除广告之外的新的盈利方式，对电信市场巨大的利润空间非常羡慕。一些基层电视机构开始涉足电信业务，特别是在宽带接入方面与当地电信展开了激烈的竞争。1999年8月，国务院办公厅转发了信息产业部与国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》简称“国办82号文”)，明确规定电信与广播电视的业务互不交叉，“井水不犯河水”。
其后，还发生了《电信条例》修改过程中的电信定义包括不包括“图像”的争论、IPTV⑧等视听业务的性质等争论。电信部门在自己的属地力推IPTV，但牌照发放权掌握在国家广电总局手里。广电部门想做宽带，但ICP、ISP证又归工业与信息化部管。双方的业务渗透与合作早已波及全国许多地方，但“互不准入”的禁令又使双方受到掣肘，新业务的发展艰辛坎坷。接着，关于手机电视标准的烽烟又起。2008年，尽管有专家组称广电系统的CMMB标准技术落后而认可电信系的TMMB标准，但广电仍以占有音视频节目内容播控权为理由，将已经到了电信嘴边的“桃子”接了过来。
近年，“两电”之间又发生了关于“三网融合”的演进方向的争论。广电认为，“下一代网络融合”的发展方向就是下一代广播电视网(NGB)，即以有线电视数字化和移动多媒体广播电视(CMMB)为基础，以自主创新的高性能宽带信息网(3TNet)核心技术为支撑，构建适合我国国情的、“三网融合”的、有线无线相结合的、全程全网的下一代广播电视网络。下一代广播电视网(NGB)的主要特点是全程全网、互联互通和可管可控。预计用十年左右的时间建成能满足现代数字媒体和信息服务等产业发展需求的新一代国家信息基础设施。⑨
而电信则认为，“三网融合”是通信技术和业务发展的必然趋势，将首先在互联网和无线网上实现，即表现为IPTV、网络电视与手机电视。故而他们一如既往地加大对骨干网的改造升级，以便打造容量大、结构清晰、功能齐全，能同时满足语音和视频业务承载要求，且具备差异化能力的综合性网络。他们认为，我国的互联网产业已经初步形成以基础运营企业为主体，以综合性网站和专业网站为辅助，以政府网站、企业网站和广播电视及平面媒体的网站为成员的层次清晰、相互促进的发展格局，有效实践了“鼠标+水泥”的商业理念。
只是到了2010年初，由于国务院的果断决策，于1月21日正式下发了《推进三网融合总体方案》⑩，以国家意志与国家核心战略来平衡“两电”之间的争论，我国的“三网融合”才得以正式破局。《方案》明确：三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务；在指导思想上要“大力推进广电、电信业务双向进入，加快网络升级改造和信息技术创新，加紧培育和建立合格的市场主体，构建适度竞争的产业格局，加强法律法规和政策体系建设，推动体制机制创新，促进信息产业、文化产业和社会事业协同发展；加强和改进网络与信息管理工作，健全和完善文化舆论宣传管理体系，确保网络信息安全和文化安全；加强统筹规划，着眼长远发展，跟踪国际先进技术，确定合理、先进、适用的技术路线，稳步推进网络建设、业务应用、产业发展、监督管理等各项工作，探索建立符合我国国情的三网融合模式，走中国特色的三网融合之路”。
同年8月2日，国务院三网融合工作协调小组办公室印发《关于三网融合试点工作有关问题的通知》，要求各试点地区尽快建立健全三网融合组织协调机构，并于8月16日前上报试点方案。从此以后，“三网融合”正式进入了实质性的推进阶段。
需要指出的是，在国家的战略安排与政策思维中，广播电视及其新一代数字电视网在三网融合过程中的地位与作用、使命已经十分明确，国家对于“探索建立符合我国国情的三网融合模式，走中国特色的三网融合之路”怀有极高的期待。人们关心的则是广播电视及其新一代数字电视网的实体自身能否顺势而为、有所作为。如果能顺势而为、有所作为，那就能实现政府所期待的广播电视网及其新一代数字电视网的名实相符；反之，则是名不副实，是大家都不愿意看到的。
“技术引擎”显化潜在的利益蛋糕
照理讲，广播电视作为公共传播机构及其基础设施，历来关注的是坚持“政治家办台”，确保舆论导向的正确与安全播出，对经济利益问题的考虑则放在次要的位置。为什么在涉及网络融合的问题上，却竟然会持之以恒地与电信展开明争暗斗呢？
显然，在十多年来“两电”之争的背后，有着更深层次的利益纠葛。广电本来就具有鲜明的文化与经济的二元价值特征，技术的突飞猛进只不过是进一步显化了这一特征。处在新技术革命的洪流之中，谁都看到了网络融合的互动前景，预见到了未来的广阔且还在持续发展中的市场空间。
我们知道，当市场经济体制在我国基本确立的时候，广播电视便走上了产业化运营、企业化管理的道路，而数字化的发展又对其产生了全面而深刻的、乃至是革命性的影响，持续地催动着传统新闻传播机构的产品属性、核心价值、盈利模式与运行范式的嬗变。
前面已经说到，在经济学上，人们为了明晰产权、分类管理，常常把社会产品分为公共产品与私人产品。区分产品属性的关键在于，这些产品在被占有之后或被使用之时，它是否具有排他性或竞争性。一般说来，我国传统传媒机构面向广大受众提供的产品或服务基本上属于公共产品与准公共产品；一部分属于私人产品，但范围被严格限制。比如说广播电视新闻时政节目，就具有消费的非排他性与非竞争性特征。当一位听众收听广播时，其他听众也可以同时收听同一个节目；所有人收听同一个节目，并不会增加这个节目的制作与播出成本。由于存在着消费非排他性和非竞争性，消费者往往不愿为消费付费，即出现强烈的“搭便车”行为，使节目的供给者难以收回自己的成本。也正是在此意义上，人们认为节目的产权属于公共产权，应该由政府提供成本补偿。
因此，我国传统传媒机构一直实行国有国营体制，其核心价值则依托于平台优势与渠道垄断的内容。作为党和政府最重要的新闻宣传工具和社会最大的公共信息交换平台，目前一般还都拥有当地覆盖区域内最庞大的受众群和广告市场最大的份额。传统传媒的成本补偿模式主要是在国家的政策支持下开展广告经营，形成各自的造血机制或半造血机制。所谓盈利模式，对于广播电视来说，就是内容的广告附加值；对于有线电视来说，是广告经营收入加收视费；对报业与其他平面媒体来说，是广告费加发行收入。
可是，在数字化、网络化的条件下，情况正在发生变化。传统媒体主要靠内容本身吸引观众与广告商，其核心价值正是依托于场地的表演内容，具有准公共产品和半公共产品的性质。而到了新媒体阶段，这时候它所提供的内容与各种服务显然具有鲜明的私人产品性质。其核心价值就是对竞争参与者的吸引力与凝聚力，也就是平常讲的网络传播的“粘性”。这种形势的出现是由市场与科技的发展所共同促成的。
显然，上述三种情况的成本补偿模式也是不一样的。在第一代平面媒体独自经营的情况下，读者自费订阅是基本的盈利模式，它要做的就是维护“渠道”的垄断地位。在广播电视与部分平面媒体独自经营的情况下，“内容+广告”是基本的盈利模式。有好的内容才能吸引观众，才有高的人气，广告才能做得好。正如麦克卢汉在20世纪60年代所指出的那样：传媒所获得的最大经济回报来自“第二次售卖”——将凝聚在自己版面或时段上的受众“出售”给广告商或一切对于这些受众的媒介关注感兴趣的政治宣传者、宗教宣传者。(11)所以，既要有渠道的垄断地位，又要有好的内容。而到了新媒体阶段，渠道的重要性已经急剧下降，主要应该是“拼运营”、“拼科技”了。因为产业的链条放长了。以广播电视为例，原来一个机构就可以将采编、制作、传输、覆盖全“搞掂”的，现在却要分拆为内容制作商、内容集成商、网络运营商、网络站点等，上下游的不同机构有不同的核心价值与盈利模式。同时，新兴媒体五花八门，各有各的核心价值与盈利模式。故而新媒体一要拼运营的内容，二要拼运营客户，三要拼科技创新。
对于网络传播机构之间“拼运营”、“拼科技”的竞争，人们在多年前就已经有所尝试。早在2001年，《在线消费者报告》就曾通过开发网络传播的互动特征而尝试新的商业模式，以与印刷版的《消费者报告》区别开来。他们将版面设计成一种调查研究工具，叫做“电子产品选择器”，增加了互动与时效。利用这个工具，消费者可以在特定的价格、规格等范围内，广泛地选择品牌与样式，还可以把两种不同的样式并排在一块进行比较。
2005年前后，Web2.0出现了。音视频服务从传统的内容服务器点播模式发展到了P2P(Peer toPeer)技术模式，每一个结点(客户终端)既是客户机又是服务器。这样，传播机构的产品属性、核心价值、盈利模式与运行范式又有了新一波的嬗变。
Web2.0的本质特征是“参与式结构”，用户的参与、互动与直接体验成为网络传播最重要的特征，故而播客(Podcast)及视频分享网站的发展在2006年前后达到了“井喷”的状态。在内容制作方面，传播内容由传统的专业机构制作发展到草根类个人网民短片制作；在平台形态方面，从传统的面向用户单向点播平台，转化到以用户互动分享为特征的播客形态。播客的核心技术是自动更新与即时传播，而置顶排序技术的出现，则进一步加速了这些方面的转化。由于置顶技术的功能，内容的编辑、编排已不再仅仅依赖某几个编辑或节目部负责人的业务水平与个人偏好，而是取决于网友的“击点灌水”。某条新闻在一段时间里最热门、最火爆，就会自动上浮到首页导航条最突出、最显要的位置。在这种情况下，用户的“注意力聚焦”及其流量，就成了最核心的价值了。
同样，电话的出现曾经是公共产品向准公共产品演进的重大转折。随着手机的出现及其应用技术的发展，又使其从双向语音通话的工具，发展成为个性化的随时、随地、随身收发信息，参与视音频服务，及即时上网的媒体终端，产品属性又进一步向准公共产品，乃至纯私人产品嬗变。自然，手机电视的成本补偿与当初的传呼电话相比，完全不是一回事了。
可见，正是在技术引擎的催化下，受众转化成了用户，服务就意味着要有经济回报。最初，电信看中的是有线电视用户的安装费、收视费。后来，广电又看中了电信的宽带接入和增值业务的巨大盈利空间。随着网络融合趋势的明朗化，原来以“内容+广告”作为基本盈利模式的广播电视的业态也发生了变化，出现了在许多方面的盈利模式与电信日渐趋同的现象。在IPTV视频业务、客户端管理和带宽标准等方面则有着非常大的争夺空间。
特殊身份与对经济效益的追求，必然导致行政垄断或市场垄断，与对事业单位企业化管理这一过渡性体制的依赖。当然，类似的情况在电信企业方面也毫不逊色。这就是“两电”之间由持续多年的利益暗战，逐步激化为“三网融合”的演进方向等方面争论，以及诸多白热化争夺个案的经济根源。加上由传统计划体制所导致的行业分营，以及改革开放以来各自体制改革进度、广度与深度的落差，“两电”之间利益之争不断更是在所难免。而三网融合的真谛，即优势互补、共建共享，则被一些人丢到一边去了。
身份强势背后的弱势
纵观十多年来的“两电”之争，广电屡屡得到政府的关照，在关键之点上得分，其中的奥妙就在于广电身份的特殊性。然而，在走向三网融合的新形势下，其行政垄断与事业单位企业化管理的过渡性体制，到底能走多远呢？
因为就新闻传播机构来讲，我国历来对媒介主体有严格划分，即使是在同一个体制内，不同媒体之间也彼此界限分明、壁垒森严，不可跨越界限。而广播电视的性质和地位，则一再被明确为“是党和人民的喉舌”，是“重要的新闻宣传工具”、“党和国家的重要思想宣传阵地”。尽管政府已经多次换届，主要领导骨干多次实现代际交替，但谁都没有去触动这一根关乎广播电视在“体制内”的性质与地位问题的神经。加入WTO以来，国家在法律规范方面大力推进“废、改、立”，《电信条例》早已进行了修改，《广播电视管理条例》却至今没有动笔。
在这次由国务院确定的三网融合总体方案与试点意见中，政府在一些方面依然力挺广电。第一，规定了有利于广电整合与双向化改造的过渡期。第二，规定竞争的性质是“适度竞争”而非“充分竞争”。也就是说，在中国，竞争是有限度的，而并不是全面开放的。第三，在一些具体条款上，明显地吸纳了广电的意见。例如，规定“符合条件的广电企业可经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务、国内IP电话业务，符合条件的广播电视企业可以经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务”；强调“切实加强三网融合条件下宣传媒体的建设和管理，坚持党管媒体的原则，坚持正确的宣传舆论导向，坚持经济效益和社会效益的统一，注重社会效益，改进和完善信息内容监督方式，把新技术运用和对新技术管理统一起来，提高监管能力，加强部门协同，保障网络信息安全和文化安全”；明确“IPTV、手机电视的集成播控业务由广电部门负责，宣传部门指导”，等等。特别是明确集成播控是媒体性质，必须由广电负责建设和管理，无疑是对走向三网融合新形势下广电的媒体身份的鼎力支持。第四，明确要尽快组建与电信行业三大运营商并立的国家级有线电视网络公司，以形成有线电视网参与三网融合的市场主体。
在政府的裁定下，广电不仅独占了电信运营商梦寐以求的互联网电视(IPTV)集成播控平台的建设和管理权，还拿到了通过有线电视网开展完整的互联网接入、数据传送和IP电话等传统电信业务。电信则在关键业务上守土成功，保住了电信运营商独享的电话号码分配权，并且能有条件地进入部分广电业务。
不难看出，在中央政府的眼里，推进三网融合依然具有双重的性质、双重的目标：既要培育战略性新兴产业，迅速提高国家信息化水平，推动信息技术创新和应用，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，拉动国内消费，带动相关产业发展，形成新的经济增长点，并更好地参与全球信息技术竞争，抢占未来信息技术制高点，又要创新信息传播方式，扩大新闻宣传范围，牢牢占领思想舆论主阵地，促进中华文化繁荣兴盛，保障国家的信息安全、文化安全与政治安全(12)。两手都要硬，一手都不能少。三网融合不同于一般的工业、商业等方面的业态融合，更应追求社会正义与公共理性。这与一些人所理解的“广电、电信交互进入”以及“给每个电信公司发全业务许可”的三网融合并不是一回事。
现在，人们担忧的已经不是三网融合过程中广电“特殊身份”的确认与保障，而是广电究竟能否拥有与自己的身份相匹配的实力以参与竞争，并使之成为中国版的“适度竞争”？
经济学上有一个基本的原则：你要和对方竞争，你的实力至少是他的20%以上，才能形成理论上的适度竞争。遗憾的是，长期以来，中国广电在拥有特殊身份的同时，在实际的运作中却并没有适应市场经济的发展而适时地推进自身的体制改革与机制创新，未能及时地将身份优势转化为制度优势与实力优势。例如，在电信接二连三地有序整合全国网络资源时，广电却由于没有做到统一而强有力的整合主体与政策主体，错失了网络整合的良机。
广电与电信，原本都属于政府主管主办的“体制内”“哥俩好”。后来，由于体制改革的路径选择与国家的政策不同，无论是管理体制、运营体制，还是综合实力，差距越拉越大。电信：事业体制——企业化管理——企业；广电：事业体制——事业单位企业化管理——公商混营。数据显示，2008年几家电信企业的总收入是整个广电系统的5.6倍，是有线电视网络收入的23.4倍，“两电”早已不是一个重量级上的竞争对手。有人打了这样的比喻，他说：三大电信运营公司就像三辆快车，我们广电众多的公司都只是一群小朋友；一上台，只要人家跺跺脚，我们就只能全趴下。(13)
电信的竞争优势主要在于：第一，中国电信、中移动、中国联通三大运营商早已形成垂直管理体制，资源配置能力都很强大。第二，现在的电信运营商全部是寡头企业，且全是上市公司，融资渠道畅通，投融资能力强，都有充足的现金流。第三，网络质量高，全程全网、互联互通。特别是近年来加快部署FTTH，实施“城市光网”计划，进一步增加了对广电的竞争压力。第四，全国范围内的统一运营管理已经形成，具有统一的业务开发、统一的品牌、统一的分销、统一的结算，与SP(接入)和CP(内容提供商)构成为完整的产业链。第五，更重要的是，新媒体业务几乎都以电信网、互联网为载体，尽管暂时还属于“体制外”，却正如日中天。
反观广电，近二十年来也有很大的进步，然而整合难、发展难，“积弱积小积散”成为人们普遍的心病。尽管从理论上讲，下一代广播电视信息网生命力很强，国家也很扶持，并在三网融合方案中做出了网开一面的安排，但就它目前的体制、机制与经营现状，业界、学界依然信心不足。一是多级分散管理体制，大部分的有线网络用户还分散在众多的市县网络公司。网而不“网”，支离破碎，人自为战，形成了许多信息“孤岛”。尽管全国已有14个省市基本完成了网络整合，但2009年的平均用户只有250万户左右，整合在一起统一经营的也就只有4000多万户。二是事业单位企业化管理的痕迹很深。众多公司并非真正意义上的市场主体，小本经营，小打小闹，仅仅满足于完成大股东的电视信号传输任务，内部机制“比机关还要机关”。至于互联网接入基础与用户管理、集成管理、人才储备，以及市场推广能力等，与电信相比差距更大。三是融资能力薄弱。已经进行的数字化改造所需资金的大部分靠银行贷款，还本付息的压力很大。有人分析，按照NGB的示范工程要求，完成1亿用户需要1600亿元，几乎接近现有线网络的资产，这么大一笔钱从哪里来？(14)有不少广电机构不得已而引进了战略投资者，却又带来了另外一个问题，即股权多元化，分散的问题更加严重。四是网络运行效率相对低下。拿国干网来说，从建成的第一天起，就有一个致命伤——上无内容，下无用户，只是踏踏实实地给央视传输节目，自身无法开辟更多的赢利渠道。不仅银行贷款还不上，连网络的维护成本都成了问题。各个地方的广电网，也主要是提供基本业务，付费电视业务刚刚起步，还没有形成规模。
曾经受到政府多方多次的关怀、照顾，乃至力挺的广电，如今正处于一个十分难堪的境地：既要以主阵地、主渠道、主力军来把握工作定位，更好地担负起党和人民赋予的重要使命(15)，又要面对三网融合的实际进程，主要依靠自己的力量参与竞争、参与融合。曾经风光的“官商两面”地位，保护了自己，也保护了落后。
人们隐隐地感到，中国广电在强势“身份”的背后，由于没有相应的实力作支撑，也没有找到相应的制度实现形式，正在出现身份与地位相分离的趋势。而身份与地位相悖到一定程度，名义上的国家新闻宣传工具只剩下内容集成与监管，就会退回到一种纯粹的政府职能，回到“喉舌”的原点。而在国家意志的平衡下，体制与体制之间、部门与部门之间、市场与体制之间的种种冲突，最终都得服从国家利益。故而政府职能在行政体制上，也是可分可合的。
到了那个时候，广电即使不被取代，日子也会很难受。(16)
在做运营商还是非运营商之间的纠结
问题并没有到此为止。如果说，在2010年之前，广电的特殊身份犹如一副神奇的铠甲，护佑广电在汹涌的市场化浪潮中守住了自己一贯的立场与地位，并为国家未来的分业监管预留出了空间，那么，当国家正式出台《推进三网融合总体方案》与《试点方案》之后，广电又陷入了新的身份纠结。
按照国家三网融合两个方案的要求，广电的主要任务包括：一是建设IP电视、手机电视集成播控平台，负责节目的统一集成和播出监控，负责对电子节目指南(EPG)、用户端、计费、节目版权等管理。其中的用户端、计费由合作方协商确定，电信企业可提供节目和EPG条目，经广播电视播出机构审查后统一纳入节目源和EPG条目。二是建设IP电视、手机电视监管平台。三是组建中国广播电视网络公司，作为参与三网融合的市场主体，实现全国有线电视网络统一规划、统一建设、统一运营和统一管理。四是加快有线电视网络数字化和双向化的升级改造，同时在有线网增加互联网接入、互联网数据传送和IP电话的业务。上述四项任务中，有些是主管部门的政府职能，有些则是微观主体的职能。为了履行自己的职能，广电的微观机构就必须有一个明晰的角色定位与运作规则：到底是做运营商，还是非运营商，抑或特种法人运营商？
长期以来，一些人常常将宏观与微观、政府职能与新闻传播机构的社会责任、事业与产业、市场主体与社会公共服务主体、事业单位与事业单位企业化管理，乃至“桥”与“路”等混为一谈，加上事业单位企业化管理的运营惯性与公商混营的利益空间，束缚了自己的思维。一旦事到临头，便有拔剑四顾心茫然的感觉。
令人们犯难的是：做非运营商，游离于网络融合之外，不利于自身发展，核心竞争力的培育无从谈起；做运营商，全面参与市场竞争，不仅力所不逮，还有可能将自己混同于普通运营商，难以确保主功能、主力军职能的履行。做非运营商，有可能争取到以不对称扶持政策和机制，跨越不对称竞争的屏障，消除不能回避的代差，补齐三网融合中广电这块短板；而做运营商，有可能会失去身份保障，多年来争取到的优惠政策也将会逐步丧失，竞争的前景将更加严峻。
至于面对一些由技术与市场的演进而涉及体制、机制的问题，人们心里更是没谱。例如，按照前述两个方案的要求，广电系统应重点加快有线数字电视网络的建设和整合，推进有线电视网络数字化和双向化的升级改造，加紧培育和建立合格的市场主体，组建国家级有线电视网络公司，实现全国有线电视网络统一规划、统一建设、统一运营、统一管理。可是，迄今为止，有线电视网络的区域性乃至全国性整合依然步履维艰，而根子就在于体制性障碍与路径选择的艰难，在于政策主体的缺位与错位。体制问题，以及与体制相关的路径选择问题不统筹解决好，政策主体继续缺位与错位，又何以打破传统的层级分割和分散格局，卓有成效地推进全国有线电视网络整合，真正实现规模化、集约化发展？那个全国统一而不是多方的、且又是合格的，能以自己的实力与电信运营商有效展开错位竞争的市场主体从何而来？
又如，长期以来，广电一直采用CA私有封闭标准来推进数字化改造，以实现对用户与节目的管控。因为最初的有线电视网络是由各区域自筹资金建成的，后来又鼓励它自我发展；而在当时，那个封闭的网只要达到一定的规模，也能够生存下来，因为用户暂时还没有交互的需求。在数字化整转过程中，这个问题被搁置下来了，变成了网络之间不能互联互通的现状。可是，随着三网融合的启动，技术体系选择(17)的问题再也不能拖下去了：到底是果断决策，在NGB中部署可下载的CA系统，从而实现物理平台的切换，使原本分割的广电网形成全域广播网？还是继续以广电身份的特殊与基础设施的现状为理由，借封闭的技术体系去维持各地广电对区域市场的掌控？反过来说，如果不是走向开放式CA，一旦电信运营商全面实现光纤到户，并解决好了文化信息的安全问题，广电究竟还有什么绝招来维持用户存量？那个特殊的“身份”又能依附在什么载体上面呢？
如此等等问题，都需要人们作出回答。
实践一再证明，数字技术的本质特点是开放、兼容、共享，势必要打破长久以来广电、电信、计算机网络的业务完全分离、管理各自封闭、网络互不沟通的局面。而这个“打破”，又势必涉及各自的体制、机制。业内人士常说，“光靠你自己，再怎么辛苦也是做不好的，关键是要有一个很好的运营模式”。而打造“好的运营模式”的关键，除了有智慧，还需要突破传统的体制硬壳。过去，人们迫于现有体制与政策的羁绊，曾提出过“能着力处且着力”的工作思路。现在看来，在体制创新问题上，再灵活的策略也是绕不过去的。广电能否真正与时俱进，趁势嬗变，不仅竞争对手的目光盯得很紧，广大受众与政府也拭目以待。
正当广电系统的局长、台长与老总们汇聚一堂，为广电如何采取实际步骤参与三网融合商议时，突然从后台传来一个响亮的声音：“不做第四运营商！”
好一个“不做第四运营商”！
是的，在社会主义的中国，广电是广电，电信是电信，广电网络具有复杂的产权关系，其职责也是双重的，不能完全按电信的企业模式来打造广电。该管的要管，该创新的要创新，不该放的不放。否则，要犯方向性的错误。“不做第四运营商”，就是讲在三网融合过程中，广电必须将自己与三大电信企业巨头——中国电信、中国移动、中国联通区别开来，走出一条中国广电参与三网融合之路来。就是讲市场运营，也是指有限度地把文化推向市场，将内容与技术统一于市场的综合运营，即既从事广电业务，又从事部分电信业务。
然而，说说容易做做难。三网融合的客观形势迫切要求人们尽快将理论与中国的最新实践结合起来，由“不做”的全称否定判断转换成到底“做”或分别“做”——诸如政府监管机构、公共播出机构、文化多媒体运营商等的全称肯定判断，转换成从技术标准到技术路线、从规划规则到体制机制转换、且与新一代网络发展轨迹相符的、实实在在的行动方针。而2011年5月4日国家互联网信息办公室的挂牌设立，则进一步将广电机构的微观定位推到了改革前台。而以前那些由出于不同角度、处于不同部门或不同地域、考虑不同利益关系的人们所强调的种种“身份附加”(诸如身份的“属地化管理”等)，终究会因为缺乏说服力、缺乏法律依据而逐步淡出视线。
根据方案，国家互联网信息办公室的重要职责包括：落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划，协调有关部门做好网络文化阵地建设的规划和实施工作，负责重点新闻网站的规划建设，组织、协调网上宣传工作，依法查处违法违规网站，指导有关部门督促电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理和服务机构等做好域名注册、互联网地址(IP地址)分配、网站登记备案、接入等互联网基础管理工作，在职责范围内指导各地互联网有关部门开展工作。国家互联网信息办公室不另设新的机构，在国务院新闻办公室加挂“国家互联网信息办公室”牌子。
国家互联网信息办公室的成立主要是为了贯彻党和政府关于发展互联网的一系列政策措施，加强对互联网的管理，并积极参与国际互联网交流。然而，上述职责中关于“负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划”等，是否也隐含着未来统一规制、分业监管的预期呢？
生活之树长青，世界总是丰富多彩的。在“非此即彼”的答案之外，事实上还存在着一种更符合中国国情、更符合技术发展规律与新闻传播发展规律的制度选择。这就需要进一步解放思想，实事求是，与时俱进，实施理论创新、政策创新、技术创新与制度创新，并将创新与改革实践结合起来。假若这些创新难以推进，或者即使有所推进，却不能与国家法制建设相契合，广电的种种纠结还会继续下去。
注释：
①三网融合的概念可以从多个层面理解，详见张意轩：《三网融合：十年一剑，锋芒何如？》，《人民日报》，2010年3月30日。笔者在这里采用国务院《推进三网融合的总体方案》的口径。
②(15)江苏省委书记罗志军2011年1月29日在看望慰问新闻工作者时的讲话。原文是“主战线、主阵地、主力军”，见《扬子晚报》2011年1月30日。
③在社会主义中国，体制内的“身份”是一个很特殊的概念，往往代表了地位、权力，以及各种各样的制度保障与社会保障。与普通农民以及进城务工者比，“城镇居民”曾是一个重要的“身份”，具有就业、劳保、住房，以及子女就读等方面的优越条件。如此等等。
④徐舫州：《中国电视改革的问题和对策》，见张国涛主编《传媒观察：危机与转机》，中国传媒大学出版社2010年版，第13页。
⑤中国工程院院士邬江兴谈“三网融合”，参见人民网传媒频道2010年4月28日。
⑥1983年10月26日中共中央批转原广播电视部党组《关于广播电视工作的汇报提纲》，并以《中共中央文件》形式发出通知(即37号文件)，要求各级党委加强和改进对广播、电视工作的领导，发展和办好广播电视事业。1989年11月28日，中央负责人再次指出：“我们党历来非常重视新闻工作。始终认为，我们国家的报纸、广播、电视等是党、政府和人民的喉舌。这既说明了新闻工作的性质，又说明了它在党和国家工作中的极其重要的地位和作用。”
⑦1997年4月国务院在深圳召开全国信息化工作会议，讨论通过了“国家信息化总体规划”，提出了我国信息基础设施的基本结构是一个平台，三个网，即指互联互通的平台，以及电信网、广播电视网、计算机网，这是我国首次提出“三网”的概念。
⑧IPTV，指通过宽带网络，运用IP协议来提供包括电视节目在内的多种数字媒体服务及其增值服务的业务，包括视频点播、电视点播、直播电视、远程教育、网络游戏、可视电话和会议电视等。常见的技术实现方式是宽带网络+电视机终端+机顶盒。
⑨李欲晓：《论三网融合的方向与市场前景》，《南方电视学刊》，2009年第6期。
⑩即国发[2010]5号文。
(11)转引自刘海贵主编：《中国报业发展战略》，上海人民出版社2006年版，第30页。
(12)参见2011年6月3日的《人民日报》、《中国青年报》，2011年6月23日的《中国青年报》。
(13)(14)中国有线总经理助理余刚在CCBN2010数字技术未来系列论坛上的讲演，见2010年3月24日网易科技报道。
(16)(17)参见数字电视中文网《从CCBN2011预测“三网融合”发展的九大动向》，转引自《中国广播电视产业研究》，2011年第3期。
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