中国民办高等教育的回顾与展望，本文主要内容关键词为：高等教育论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放后，中国民办高校伴随着中国自学考试制度的建立而诞生，具有极鲜明的“中国特色”。可以这样说：没有中国自学考试制度的建立，中国民办高等教育发展的高潮至少要推迟十几年。民办高校是从一两个专业、几十名学生甚至是几名学生办班起步的，先从办助学班再到办培训校，进而办大学（学院）。为规范校名，1993年5月以后，国家不再批准民办助学高校的名称为“大学”，只可称“学院”，并加注“专修”、“研修”、“进修”等字样。20多年过去了，每当回顾这些年民办高校的办学历程，我们总是心潮澎湃、感慨万千。
一、一个事实
1996年5月18日，在北京钓鱼台国宾馆召开了中国民办高等教育委员会第二次会员大会。这是中国至今为止最大规模的民办高校盛会。到2002年，当年参会的400多所民办高校仅存40所，黑龙江省参会的14所民办高校仅存齐齐哈尔职业学院一所。表一的数据可直观地反映1991～2005年民办高等教育的发展轨迹。
1992年，邓小平南巡讲话结束了“姓社”、“姓资”的争论。1993年，党的十四届三中全会确立了“建立社会主义市场经济体制”的改革方向后，中国民办高等教育如雨后春笋般地迅速在数量上发展起来。从表一的数据中可以看到，从1993年至1995年，民办助学高校由450所增到1209所，每年以400所左右的速度递增；民办普通高校也由13所增至21所。从这组数据中我们还可以看出，1995年至2005年间，民办助学高校在总数上变化不大。但在表面平静的背后，民办助学高校的发展却历经无数艰难与曲折：一批批民办助学高校悲壮地倒下，又一批批仁人志士加盟到这支队伍中来，可谓前仆后继。在激烈的竞争中，一部分民办助学高校脱颖而出，成长为具有颁发学历资格的民办普通高校。自1999年大扩招以来，民办普通高校从25所增至252所，6年间增长了10倍。
表一：1991—2005年全国民办高校数量统计
民办高等教育机构数 民办普通高校学校数
（助学性质高校）
（含成人高校）
1991年 2406
1992年缺数据 6
1993年 45013
1994年 88016
1995年120921
1996年110921
1997年109520
1998年120021
1999年124025
2000年128237
2001年120289
2002年1202133
2003年1104175
2004年1187 228（其中本科9所）
2005年1077 252（其中本科25所）
二、两个阶段
民办高校在激烈的竞争中不是发展壮大就是日趋消亡。从战略的角度来看，可以将中国民办高等教育的发展分为两个“洗牌”阶段：1982～2005年为第一个“洗牌”阶段；2006～2020年为第二个“洗牌”阶段。
将第一个“洗牌”阶段的起点定为1982年的理由有两点：首先，1982年，全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条第四款规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。我国第一次在宪法中对社会力量办学作出了原则规定。其次，1982年夏，军事科学院的于陆琳等一批党、政、军离休高级干部想举办“中华社会大学”并给中央打了报告。彭真委员长在于陆琳的报告上批示：“要鼓励社会力量按照党和国家的方针政策举办各种教育事业，法律有规定，国务院有通知。从来信和材料看，对这些老同志办的中华社会大学应予以支持。”他还亲笔题写了“中华社会大学”校名。中华社会大学开辟了中国民办高校合法生存的道路，也拉开了民办高校“洗牌”的序幕。
将第一个“洗牌”阶段的终点定为2005年的理由有两点：首先，1997年，国务院颁布的《社会力量办学条例》第五条规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。为支持那些办学条件好、办学质量有保障、不具备颁发学历文凭资格民办高校的发展，教育部同时还制定了“学历文凭考试”这样一个过渡性的政策。到2004年，鉴于当年这类民办高校中的相当一部分已升格为民办普通高校，教育部宣布：自2005年起，高等教育学历文凭考试停止招生，“学历文凭”考试这项政策从此完成了它的历史使命。这对那些民办助学高校来说是致命的一击。这等于宣布：想白手起家、滚动发展成为普通高校的时代已经结束了，没有巨额投资不可能进入高等教育领域。其次，2000年，国家将普通（专科）高校设置审批权下放给省政府，而且对民办高校设置条件从宽。从2001年至2005年的五年间，民办高等教育机构可以分成两部分：一部分是通过办学积累滚动发展起来的、不具备颁发学历资格的民办高校，此时陆续乘势而上，最终成为具有颁发学历资格的民办普通高校。从表一可以看到，近五年民办普通高校成倍增加。另一部分是在这五年间没能成为民办普通高校且仍停留在助学性质层面上的民办高校。此时，出台取消“学历文凭考试”的政策，表明国家在加快第一个阶段洗牌的速度。2005年，在高等教育学历文凭考试停止招生的同时，教育部又批准了16所民办普通（专科）院校升格为民办本科院校，使民办普通本科院校增加到25所，占民办普通高校的1/10。这也标志着国家将拓展更大的空间，支持民办高等教育向更高的层次发展。
第一个“洗牌”阶段中的洗牌标准是办学条件。谁的办学条件达到了国家普通高校设置的标准，谁就可以从民办助学高校升为民办普通高校；当办学条件进一步提升时，还可由专科层次升格为本科层次。因中国的高等教育目前还属于资源紧缺型，因而谁获国家计划内生源，谁就获得相对稳定的财源，也就暂时脱离被淘汰的险境。这类稀缺资源获得的层次越高，学校的社会形象、声誉、可信度就越高，生均收益率就越大，离被淘汰的险境就越远。这一阶段中洗牌的对象基本是那些民办助学高校。
第一个“洗牌”阶段中，各民办高校的竞争实力主要体现在校园硬件方面，因为学生和家长是从校园硬件上判断学校优劣、从而进行选择的。这一阶段，民办高校的竞争策略是以战术性动作为主，模仿企业的营销策略招揽生源。在这个阶段中，社会对民办高校经营水平的评价标准是办学规模。从2001年起，一些新闻媒体和文化公司开展了许多万人民办高校的评选活动。在这种非理性的刺激下，有的民办高校把办学目标定位在几万人大学、甚至十万人大学上。
经营是什么？辞海解释为：“是主动和适应的动作”。学校的经营，就是要主动地适应社会和人民群众对教育的需求。当教育资源由稀缺型转为选择型时，靠经营规模还能生存吗？当然，办学需要一定的规模，而且民办高校在初期没有规模是发展不起来的。但是，规模要适当，要在科学发展观的指导下，按教育规律并结合自身的条件和环境，来确定符合实际的办学规模。一般来讲，学校的经营分为三个层次：低层次是经营规模，中层次是经营质量，而高层次是经营品牌。支撑品牌经营的是校园文化，因而文化经营是学校经营中的顶级层次。
在这个阶段中，学校特色建设的重点放在了校园硬件设施上。近几年来，中国高校的发展呈现出“三大”态势，即大扩招、大贷款、大建设。许多高校主要靠“贷来”的经济力支撑着校园特色建设。从民办助学高校晋升为普通高校的案例中我们会发现，这些在第一个“洗牌”阶段中胜出的民办助学高校有一个共同的特点，那就是通过各种方式整合资源，千方百计扩大规模，全方位寻觅发展空间，努力增加办学积累。
历史已经证明：民办助学高校仅靠非学历教育的学费结余搞积累，是难以完成向普通高校跨越的。在第一个“洗牌”阶段中胜出的助学性质民办高校，其校产积累的方式大多是以下三种或三种以上方式的结合：①非学历教育的学费结余；②区域位置优势，如省会以上大城市、沿海发达地区；③争取稀缺资源，如国家计划内生源、社会捐款、政府资助、与行政部门联合搞独家培训等；④将沉淀资源转化为教育资源，如西安欧亚学院兼并了闲置的养禽场，将“鸡舍”转化为“校舍”；⑤通过资本运营谋求发展，如齐齐哈尔职业学院通过转换土地类别和性质进行资本运营，利用土地价差积累校产；⑥通过金融信贷、校企合作、建筑商垫资建设、学校生活服务设施经营权转让等方式来发展。
历史还证明：即使成为高等教育稀缺资源的拥有者——民办普通高校，若不以前瞻性视角去看待未来、回应未来，也避免不了被淘汰的命运。在第一个“洗牌”阶段的1999年大扩招前，参与“洗牌”的几乎全部是民办助学高校。而民办普通高校此时是隔岸观火，但也面临着危机。1999年大扩招后，这些“老牌”的21所民办普通高校也被火烧连营似地卷入到“洗牌”中来。2000年3月，共和国诞生了第一所民办本科院校——黄河科技学院，胡大白校长成为中国民办高校中的“大姐大”。黄河科技学院的“破冰之举”，引导着早有战略准备的“老牌”民办普通高校陆续升格为民办本科院校，成为中国民办高校中的“大哥大”。截止到2005年，浙江树人学院、黑龙江东方学院、北京海淀走读大学、西安女子培华学院、广东培正商学院、江苏三江学院等8所“老牌”民办普通高校也升格为本科院校。余下的13所“老牌”民办普通高校又可分为两类：一类正在努力保住“大哥”的地位，但下一步发展如何还难以料定；另一类则可能被淘汰出局或被后起之秀兼并，如西安欧亚学院就兼并了“老牌”民办高校——四川天一学院。
在第一个“洗牌”阶段，一部分民办助学高校升格为普通专科院校，个别实力较强的又由专科层次升格为本科层次。在短短的五年内，少数民办助学高校连续“两跳”跃上了本科层次。所以说，中国民办高等教育的形势并不像有些人分析的那样悲观。“挑战和机遇同在，困难和希望并存”是事物发展的规律，它不以人的意志为转移。针对那些面对激烈竞争而抱怨的民办教育举办者和办学者，厦门大学邬大光教授讲了一段富有哲理的话：“中国的教育从来就没一个公平的起点，你也没有必要去等这个公平的起点。否则，当你等到了，你也就落后了。对市场竞争的抱怨表明你在等待公平，预示你已落后。”
第一个“洗牌”阶段的终点，就是第二个“洗牌”阶段的起点；将2020年作为第二个“洗牌”阶段终点的理由有以下三点：首先，十六大将实现全面建设小康社会目标的时间定为2020年。作为具有基础性、先导性、全局性的教育产业，要服务于这个目标。其次，十六届五中全会提出：到2020年把我国建设成为创新型国家，把人口压力转变为人力优势。这就需要大力发展教育。基础教育是根本，职业教育是保障，而高等教育是关键。第三，政治、经济、文化、教育等各方面的研究资料和数据也多数锁定到2020年这一时间尺度内。因此，为了研究方便，我们也把第二个“洗牌”阶段的终点确定在这个时间。
第二个“洗牌”阶段的洗牌标准是办学质量。原因有两个：一是国家“十一五”发展规划提出，要稳步提高高等教育质量。二是在第二个“洗牌”阶段中，中国高等教育资源将由稀缺型向选择型转变，由单纯追求学历层次向多元化、个性化的职业发展转变。在高等教育大众化的背景下，高等教育的类型将呈现出多样化，并且各层次的高校都将产生出相应的品牌院校。社会和人民群众不再担忧能否接受高等教育，而是担忧能否找到与自己职业发展相匹配的优质高等教育。
第二阶段洗牌的对象是民办高校能够进入的所有领域和所有高校。因为，无论是公办高校还是民办高校，都是按国家标准举办的普通高校。在这一阶段中，社会对学校的评价标准不再是办学规模，而是专业特色。高教界的共识是：建好一所高校，就应将专业（学科）建设作为学校工作的龙头，把专业（学科）建设放在首位。专业（学科）是高校办学理念的集中体现，是高校的核心，是一所学校办学水平、办学特色、知名度的载体。世界上许多一流的高校，除了学科门类齐全、综合性强之外，最重要的是这些高校拥有世界公认的、独具特色的一流专业（学科）。
这一阶段，民办高校的竞争策略将由战术性动作向战略性规划转变，由灵机一动计上心来向求真务实、创办特色转变，致力于打造学校的核心竞争力。学校的核心竞争力统领其他能力，是学校基业常青的根本，是竞争力各要素中最重要、最关键、最本质的部分。“买不来、偷不去、拆不开、带不走”是核心竞争力的本质特征。高等院校有三样东西是“买不来、偷不去、拆不开、带不走”的，这就是高素质的教师队伍、优良向上的校风和与时俱进的课程体系。这一阶段中，学校的特色建设将由依靠经济力来提高校园硬件设施的档次，转为依靠学习力提升校园文化的品位；政府角色从行政性裁判走向法制化管理。
三、三项改革
中国民办高等教育经历20多年的生存竞争和涅槃洗礼，带着一身未洗的征尘，又站到了新的发展平台上。2004年，国务院批转教育部的《教育振兴行动计划》提出，要建立现代大学制度。展望未来，我们认为：制约中国民办高等教育健康持续发展的三个问题是产权制度问题、组织制度问题和管理制度问题，即现代学校制度问题。研究和建构现代学校制度应从政府和学校两个层面进行，本文仅从政府层面探讨学校制度创新问题。
1、产权制度创新问题
产权即财产所有权，它具有四项功能，即界定功能、激励功能、约束功能和流通功能。围绕着产权所作出的规范就是产权制度。
“十一五”期间，高等教育的规模将由目前的2000万扩至2800万，到2020年在校生规模将达到4000万；高等教育的毛入学率将由目前的21%提高到45%左右。届时，如何解决新增2000万人接受高等教育的问题？①公办高校在现有规模上扩大招生。②政府投资举建新的公办高校。③公办高校提高收费标准，扩大办学规模。④吸纳社会资金发展民办高校。
本文认为，只有吸纳社会资金发展民办高等教育，别无选择。
为什么《民办教育促进法》出台后，既没有像人们预期的那样被民办教育界叫好，也没有像人们预期的那样有更多的资金参与举办民办学校。其根本原因在于，《民办教育促进法》是从捐资办学的思维和视角出发作出的制度安排。但恰恰相反，改革开放后中国民办教育的产生和发展不是捐资办学。早期的办学者是白手起家的，怎谈捐资办学；后期的办学者属于投资性质而非捐资性质。厦门大学邬大光教授认为：“投资办学是中国民办教育的一个创举，西方国家民办教育的发展是以捐资办学起步的。西方国家在1990年因出现了营利性大学后才有投资办学这个概念”。中国古代和近代的私立学校举办者基本上部属于捐资性质。而且，中国人还将捐资办学列为三大善事之一，即修桥、筑路、办学校。在这样浓厚的捐资办学氛围下出台的《民办教育促进法》，难免会与投资办学的现实有些不一致，这也正是人们对“促进”两字感受不深的原因吧！
《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》均回避了产权问题，因此实业家不敢投资；合理回报不明朗，已投资的不敢问津回报。《民办教育促进法实施条例》共52条，其中有7条19款为“合理回报”设限。结果，举办民办教育的投资者，投资后即丧失了产权。因为根据《民办教育促进法》第35条规定，举办者投入学校的资产转为法人财产权，投资变成了捐资。第36条规定，学校存在时，产权与举办者没关系；第59条规定，学校终止时，产权与举办者也没关系，这就没有建立起举办者投入资产的退出机制。
回顾28年的经济体制改革，对我们有两点启示：第一，非公有制经济从诞生之日起，就具有了明晰的产权。作为市场经济的“细胞”，产权发育正常是最根本的条件。所以，十六届三中全会明确提出，要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。第二，改革一旦确定了正确的方向，就必须以“激进”的方式快速推进，决不能让旧体制获得复归的时间和空间。
教育改革是否应借鉴国企改革的成功经验？不管社会各界怎样看待民办教育，也不管得出什么样的结论，至少大家都会有这样的共识，那就是：中国高等教育大众化及普及化的重任，历史性地落到了中国民办高等教育肩上。因为，这不仅仅是由国家财政状况所决定的，也是由民办教育体制和机制所决定的；更重要的是，这也是由社会发展规律所决定的。在当前，要是没有两亿人民币的投入，恐怕是不可能建成一所高等院校的。由此会形成一种国家无力投入、实业家又不敢投入的局面。要打破困局，关键的问题就是要进行产权制度创新。民办教育产权问题不解决，中国的民办教育就很难有大的发展。已发展的，可能也很难健康、可持续发展。
2、组织制度创新问题
组织制度是组织为实现目标而设计的机构、责任以及全体成员应遵守的办事规程和行动准则。从政府层面来看，亟需解决组织制度滞后于民办教育发展的问题。例如，关于民办教育管理机构的设置，多数省市是将管理民办教育的职能分散于各相应处室中。负责审批的不负责管理，负责管理的没有审批权。这种权责分离的组织状态，很难对民办教育实施有效的管理。各处室在处理民办教育与公办教育的相同业务时，很难摆到同等位置上。一个简单的道理就是：政府对公办教育的发展有考核指标，而对民办教育的发展则没有，其结果不言而喻。这是管理制度应解决的问题。社会和学术界比较关注陕西民办教育现象，但不知是否注意到，陕西省在组织制度上是单独设立民办教育管理中心的。这个组织为陕西省的民办教育呼唤出了其独有的无形资本——地方法规和地方政策。正是这种无形资本，促使着和召唤了更多的与民办教育相关的行政管理部门及有志于从事民办教育事业的人们，加盟到民办教育队伍中来。这可能是陕西民办教育崛起的“秘密武器”吧！
《民办教育促进法》第5条、第27条明确了民办学校、教师、学生与公办学校、教师、学生具有同等的法律地位。但由于政府层面的组织制度滞后，使“同等的法律地位”没有在实践中得到落实，已严重地制约了民办高等教育的发展。这是因为，我国目前社会领域中的民办组织和公办组织呈二元化结构，只能单向流通，不能双向沟通。见表二。
学校发展的根本，系于教师队伍的建设；而教师队伍建设的前提，应是教师队伍的稳定。通过比较我们可以看到：民办高等教育很难吸引优秀人才加盟；民办院校培养出来的优秀人才也极易被公办院校吸引走。民办院校有可能成为公办院校教师的“实训基地”。
中央政府层面上的组织制度已滞后于中国民办高等教育的快速发展。但我们不能一味地埋怨或消极地等待，而是应该看清背景、认清方向，从地方政府层面上进行组织制度创新，以创造出实际的、能够促进民办高校健康持续发展的组织制度。在这方面，一些地方人大和政府已开始通过地方法规和政策，来填补上位法及法规的空间，从而支持地方民办教育健康持续发展。例如，陕西省人大2004年就通过了《陕西省民办教育促进条例》；黑龙江省人民政府于2005年颁发了《关于促进民办教育发展的若干意见》，规定民办院校按自收自支的事业单位管理，这就使公办学校与民办学校站到了同一个平台上，使两类学校的教师实现了双向流动，从根本上解决了不平等的问题。
3、管理制度创新问题
人的觉悟一方面通过教育（知识内化为修养）来提升；另一方面则在制度下产生。制度的功能是激励和鼓舞每一个成员从事对个人和集体（社会）有益的活动。制度创新就是管理方式的改变。
政企分开、政事分开、建立现代国家制度，是时代发展的要求。要在现代国家制度的大背景下建立现代学校制度，政府与学校的关系必然走完这样的“三步曲”：即举办者转为管理者，管理者再最终成为服务者。举办者：计划经济体制下政校一体，以行政的手段管理学校。管理者：市场经济体制下政事分开，以合同的形式管理学校。服务者：政府不办学校办教育。这是政府改革的价值取向。政府由公共教育产品的提供者转变为采购者；政府由公共教育质量的督导者转变为评价者；政府成为教育提供者与消费者关系的裁判者。
表二：公办学校教职工与民办学校教职工职位比较
公办学校教职工民办学校教职工
单位性质
事业单位
民办非企业单位
保障事业保险、财政出资企业（商业）保险、学校出资
系统携带保险、自由流动携带保险、圈内流动
人事关系组织部（人事局）管理 人才交流中心存档
干部可横调到党政机关 不可能
政治待遇有资格报考副县级以上职位 不可以
社会地位职位具有吸引力自由职业者职位
政企分开，政事分开，建立现代国家制度，是WTO的基本要求。从国企20多年的改革脉络可以看到，十六届三中全会所提出的“产权明晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是解决政企分开、建立现代企业制度的根本。那么，政事分开、政校分离、建立现代学校制度是否也应从现代产权制度入手？
当前高校的贷款问题引起了许多专家学者的高度关注。我们从某个角度上是否看到：公办高校目前正在走着国企改革的老路。厦门大学邬大光教授认为：高校贷款办学，这在国际上较为鲜见。据估计，全国高校贷款额度可能已达2500亿左右，这还不算高校在校园建设和设备购置中的赊欠款。有的公办高校已陷入了入不敷出的窘境，个别高校甚至出现了连偿还贷款利息都困难的现象，这是一个不争的事实。公办高校目前似乎还没认识到这种危机的存在及可能产生的影响，错把银行贷款当成财政拨款用。他们认为：不管怎样，国家都不会让高校破产，早晚要为高校“买单”。对这种推理，我们认为既对也不对。说对，是因为无论从哪个角度来看，国家肯定都会为公办高校“买单”，不会让公办高校破产；说不对，是因为国家不会在“买单”后还允许公办高校——这类“特殊的事业单位”继续在这种高成本、低效率的状态下运行，政府为公办高校“买单”的前提是，学校必须实施相应办学体制和运行机制的改革。
公办高校进行事业单位改革的切入点，应借鉴国有企业改革的成功经验，从产权制度改革开始。为此，应将市场机制引入公办高校内部，变身份管理为岗位管理，降低办学成本、提升办学效率和效益，这就可以提高公共财政投入的有效性。当产权制度改革推进得比较彻底时，“单位人”就变成了“社会人”，公办高校就自然成为民办高校。公办高校的比例不断减少，而民办高校的比例不断上升，这种此消彼长的结果，将加速公办与民办高校共同发展新格局的形成。现行的教育财政体制是公办教育财政体制，而不是国民教育财政体制。政府改革要在“不办学校办教育”的价值取向引导下，以服务者的身份分配公共财政，当公共教育财政由“人头拨款”改为“项目拨款”时，公办高校与民办高校的界限就模糊了、直至消失。
作为民办高校自身来讲，应该摒弃浮躁心态，潜心积虑、求真务实地从学校层面上进行产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新，构建符合自己学校实际的现代学校制度，全力打造“买不来、偷不去、拆不开、带不走”的核心竞争力，迎接已经到来的第二个“洗牌”阶段的浪潮。
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