开发“黄金海岸”，建造“海上苏东”——江苏沿海滩涂开发初探，本文主要内容关键词为：滩涂论文,黄金海岸论文,江苏论文,沿海论文,海上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“海上苏东”战略作为众多科技界专家和高层决策者集体智慧的结晶，在江苏省委、省政府的正确领导和科学决策下，从理论构想走到现实的建造之中。
1995年9月，江苏省委、省政府正式提出建设“海上苏东”工程，即“经过10-15年的开发，使江苏东部沿海三市（南通、连云港、盐城）的海洋经济达到陆地经济的水平，实现全省经济发展战略从陆地向海洋延伸”。[①]接着，又把“海上苏东”工程当作跨世纪区域发展工程，写进了《江苏省国民经济、社会发展第九个五年计划和2010年远景目标纲要》，提出：“九五”期间以百万亩滩涂资源的综合开发为突破口，全方位发展海洋产业”。[②]1996年4月4日，江苏省委、省政府又召开全省海洋经济工作会议，具体研究、部置、落实“海上苏东”工程。“重视开发蓝色国土，加速建设海上苏东”不仅成为热门话题，而且付诸现实的行动。笔者在调查研究的基础上，以建造“海上苏东”为主线，对江苏沿海滩涂开发的战略地位、现实状况作了理论的抽象，进而探讨了实现“海上苏东”战略目标主要途径。
建造“海上苏东”是实现江苏经济跨世纪发展的现实选择
1、实现“九五”奋斗目标，客观上要求培育新的经济增长点——实施“海上苏东”工程。《江苏省国民经济、社会发展第九个五年计划和2010年远景目标纲要》指出“九五”期间国民经济和社会发展的主要奋斗目标是：“全面实现现代化建设的第二步战略目标，全省全面实现小康，部分地区初步实现现代化，为2010年全省实现现代化打下良好的物质技术和经济体制基础”。[③]而要实现这一目标，只把眼光盯在有限黄土地上是不行的，必须寻找并培育出新的经济增长点。“蓝土地的产值＝黄土地的产值”；在改造黄土的同时，进行改造“蓝土地”不失为一种明智的前途广阔的举措。唯有找准“海上苏东”这一经济增长点并加速其发展，到2000年才能实现“国民生产总值达到9000亿元，年均增长率为12%，人均国民生产总值12000元。”[④]才能实现“城镇居民人均生活费收入5750元，农民人均3010元”。[⑤]
2、国家确定“新亚欧大陆桥经济发展带”，给建造“海上苏东”带来新的机遇。“九五”开局第一年就正式实施“海上苏东工程，在于紧紧抓住国家加快发展以连云港为东桥头堡的新亚欧经济发展带的机遇，努力培育出新的经济增长点。90年代初，国家提出开发开放上海浦东，带动长江三角洲及沿江地区经济发展，当时江苏沿海地区还比较落后，而沿江乡镇工业发展较快，全省上下抓住了那次机遇，把经济开发的重点放在沿江地区，促使沿江更快发展，并带动全省其他地区的发展，取得了明显的成效。如今，国家已经确定了在继续抓好沿江经济带的同时，还要加快以连云港为东桥头堡的新亚欧大陆桥经济带的发展。这就为江苏省南起南通，北至连云港的沿海地区经济发展带来了新的机遇。“机不可失，时不再来”，唯有认准该机遇，抓牢该机遇，乘势而上，才能把建造“海上苏东”的构想变成现实。
3、省政府出台的鼓励开发滩涂的优惠政策又为加快“海上苏东”建造带来了契机。建造“海上苏东”，开发沿海滩涂，是一项开拓性的事业，不仅艰苦，而且风险也大。因而必须建立一种激励机制成为开发滩涂、营造“海上苏东”的内驱力。省政府适应此种需要，为发动和组织群众掀起围垦开发滩涂的高潮，制定和落实了激励开发滩涂的诸如“开发滩涂发展农业项目，从获利年度起免征农业税、农业特产税3年。开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年，从获利年度起，三年内上交的所得税，财政部门可以适当返回”。[⑥]“在滩涂内从事农业加工项目的外商投资企业，经营期在10年以上的，从获利年度起，免征企业所得税2年，减半征收3年。放宽利用外资企业产品内销比例，种植养殖省内空白品种的产品内销比例可放宽到100%”[⑦]等等的优惠政策。优惠政策的出台，定会极大调动开发滩涂的积极性，成为建造“海上苏东”的内驱力。
4、得天独厚的资源优势和区域优势，为建造“海上苏东”提供了可靠的物质基础和前提条件。北起苏鲁交界的绣针河口，南达长江口，近千公里的海岸线连接着连云港、盐城、南通，构成了“海上苏东”的主体部分。连云港，作为新亚欧大陆桥的东桥头堡，位于我国沿海的脐部，与陇海兰新铁路相接。近千里海岸线中少有的基岸海岸，优良的自然属性和优越的地理区域，是现代化大港建立的理想场所。目前，货物年吞吐量已达到1750多万吨，跻身于全国八大海港之列。盐城处于“海上苏东”的中心部位，拥有582公里长的海岸。由于黄河夺淮带来大量的泥沙入海与长江海口北移泥沙会合之故，每年以5万亩的速度北移，神奇地创造683万亩的滩涂。此处不仅土地资源潜力大，而且生物资源丰富，盐业资源可观，旅游资源独特，能源资源开发前景广阔。另外，港航资源有着潜在的区域优势。目前，已初步建成10大农牧渔林生产基地，一批临海工业开始启动。南通，东濒黄海，南临长江，地处我国沿海经济带和沿江经济带“T”型结构主轴线的结合部，南与上海一江之隔，西联长江流域，背靠广阔的苏北平原，与日本、韩国、台湾省隔海相望。优越的地理位置为发展海洋经济和临海工业提供了极为有利的条件。
5、江苏沿海三城市的建设为建造“海上苏东”打下了坚实基础，提供了更高的起点。从1992年起，南通、盐城、连云港三市依靠自身建设“海上南通”、“海上盐城”、“海上连云港”，早已把开发滩涂作为经济增长的新思路，取得了一批成熟的科技成果，建立了一批试验基地，涌现出一批初具规模的海洋企业，海洋产业产值以较快的速度增长。苏东人在现有的基础上，以更高的起点挺进“蓝土地”，其步伐将更稳、更快，更有力。
客观地分析江苏沿海滩涂开发的现状是实现“海上苏东”战略的关键
江苏沿海滩涂位于北纬31°31-35°07。在其954公里的大陆海岸线上分布有全国1/4的沿海滩涂，总面积6521平方公里。千百年来，先民们一直在这块大自然赐予的新生陆地上辛勤劳作。从西汉吴王刘濞煮海制盐始，到北宋范仲淹修筑范公堤，拒海保田；从清末实业家张謇废灶兴垦，到新中国成立后大规模的开发利用。特别是90年代以来，江苏沿海滩涂的开发利用又进入了一个新的历史时期，得到了迅猛的发展。为实现“海上苏东”工程提供了极为有利的条件。当然，也暴露出许多存问题。唯有客观分析滩涂开发的现状，找到亟待解决的问题，才能为实现“海上苏东”战略找准基点。
（一）实现“海上苏东”战略的有利条件
1、“蓝土地”开发进展较快，从传统农业的单一型经营向多种经营综合开发转变。建国以来，全省围垦滩涂较快，特别是实施“海上盐城”、“海上南通”战略以来发展更快。如东县顺利展开“凌洋工程”，匡围3.5万亩，今年东台在30天内芭斗片围垦5万亩，这些滩涂地已建成347km[2]的粮棉生产基地，133km[2]的对虾养殖水面，117km[2]淡水鱼养殖水面，41万M[2]的养鳗温室；建成了贝类护养基地（潮间带护养734km[2]）、林果生产基地（林地88km[2]，果园桑地26km[2]）和芦苇生产基地（300km[2]）。一改过去的单一化经营，正朝多种经营方向迅速发展。
2、基础设施初具规模，而且港口、交通、能源等大型基础设施建设已启动。建国以来，国家、地方用于滩涂开发的投资20多亿元，先后修筑和巩固770多公里挡潮老海堤，850多公里垦区挡潮新海堤，修建3100余座挡潮排水闸，兴办了大批引排水系和大量垦区农田水利配套工程。同时，还修筑和铺设2000多公里的公路和机耕路，配备了部分育苗、加工设施和输变电设施。90年代，大 型基础设施如港口、能源、交通等均已启动。这一切，为滩涂的深度开发，实现“海上苏东”奠定了良好的物质基础。
3、从传统的粗放型开发走向科技指导下的开发，实现了从浅层次的初加工向深度加工发展的转变。长期以来，在计划经济体制下，滩涂开发基本上沿袭“围垦——养垦——开垦”的传统模式，着重是粗放型开发即外延开发。自十一届三中全会以来，已注重应用科技于滩涂开发，走科技兴滩之路，在集约型开发即内涵式开发上下功夫。因而，目前正从浅层次的初级产品开发向深度加工发展。
4、滩涂经济正由计划体制下的政府行为向市场经济条件下的企业行为转变。过去滩涂开发主要是一种“政府行为”，忽视市场对资源配置的基础性作用，造成滩涂资源配置不够合理、有效。在社会主义市场经济体制建立的新形势下，滩涂经济参与市场竞争势在必行。滩涂开发应强化市场导向，变过去的政府行为为企业行为，按照现代企业制度的要求组建滩涂开发的经营主体。最近成立的“省政府直属的江苏省滩涂开发投资有限公司”[⑧]充分表明滩涂开发已处于“政府行为”向“企业行为”转轨之中。
5、滩涂开发利用规模迅速由小到大，正朝“海上苏东”进军。经过几十年的开发，特别是九十年代，沿海三城市提出建设“海上南通”、“海上盐城”、“海上连云港”的战略，并且落实相应的措施，建立了一批农副产品的生产基地，为工业发展提供了充足的原料资料，加工工业、临海工业已有起色，投资环境不断改善，社会事业有所发展，滩涂开发的规模日益扩大，正朝着“海上苏东”迈进。
（二）亟待解决的阻碍“海上苏东”战略实施的主要因素
滩涂开发虽然取得了可喜的变化，为实现“海上苏东”战略提供了极为有利的条件，但与资源优势、区域优势和江苏综合经济实力相比，依然是经济发展中的“凹槽”，处于起步阶段。因为沿海滩涂开发中尚存在许多亟待解决的影响实施“海上苏东”战略的障碍。
1、苏东人尚未完全形成建造“海上苏东”的共识，与之相适应的新观念还没有完全确立。建造“海上苏东”还没有完全化为苏东人的自觉行动，仍然部分存在“滩涂围垦劳民伤财，得不偿失”的糊涂观点，还没有意识到滩涂围垦是件“致富当代，造福子孙”的大事，更没有认识到与实现江苏经济跨世纪飞越的战略意义。这些严重影响了人们开发滩涂的信心，延缓了“海上苏东”的进程。另外，与之相适应的系统观、人才观、科技兴滩观、效益观、立体综合开发观、名牌意识等尚未完全确立。
2、科技力量非常薄弱，地区人才十分匮乏。由于滩涂地区艰苦，生活条件差，难以吸引人才，加之国家滩涂开发科研投入偏少，导致全省滩涂科技力量薄弱。平均每500人中才有一个中专以上的技术人才，不少具有一定规模的生产单位没有一个经过正规训练的专业人员，养殖单位及加工单位的生产人员基本上是来自内地的农民，文化素质较低，经营管理有限。
3、开发资金严重不足。滩涂开发是在荒芜的滩涂上进行各种形式的创业活动。首先要围筑海堤，建立安全屏障，其次要搞好水电路三通，创造基本生活条件；再次要配备生产生活设施，并提供一定的生产流动资金。因而，滩涂开发需要巨额资金。据测算，仅匡田一亩滩涂搞种植业，至少需要投入3000元才能形成基本生产条件。而“九五”规划，要匡田百万亩则至少需要投资30亿元。可是，江苏省财力有限，地方自筹能力很低，银行贷款基数少，外商投资甚微，故滩涂开发资金缺口很大。
4、管理体制长期不顺。目前，江苏省沿海滩涂开发管理尚未形成一个有效的统一体制。在滩涂范围内可以行使某些职能的就有科委、滩涂、水产、农林、土地、水利、交通、环保、税务、财政等十多个政府部门，而进行开发利用的经营单位则更多。多部门的管理格局，形成了多头领导，各自为政，各行其是，造成盲目开发，重复建设，破坏环境，浪费人财物等严重后果，产生地区之间、部门之间边界之争和资源之争的尖锐矛盾。所有这些，将严重影响“海上苏东”战略目标的实现。
采取有效措施，加快建造“海上苏东”的步伐
针对目前江苏沿海滩涂开发管理中存在的问题，必须在观念的更新、科技的应用、滩涂开发的投入机制、管理体制的改革等方面采取有效措施，加快“海上苏东”建造的步伐。
1、进一步解放思想，提高认识，确立实现“海上苏东”的新观念。一要以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的十四届五中全会精神为指导，从扩大开放，加快发展的战略高度来认识加快滩涂开发，建设“海上苏东”的战略意义。二要有一种敢闯、敢冒的精神，大胆探索，坚持以市场为导向，努力闯出一条富有成效的投入机制、经营机制来。三要确立与实施“海上苏东”战略相适应的新观念，如系统观、效益观、人才观、科技兴滩观、名牌观等等。特别是要充分认识“特色名牌”的价值，实施名牌战略。
2、制定优惠政策，落实有效措施，建设一支与建造“海上苏东”相适应的人才队伍，以加快科技进步，提高开发集约化水平。人才缺乏导致科技力量薄弱，已成为制约滩涂开发速度提高的突出问题之一。特别是近几年，滩涂开发单位又出现人才引不进，留不住的新现象，究其原因，一是过去制定的优惠政策未能全部兑现；二是市场经济的发展，优惠政策的吸引力相对减弱。因此，为了实现“海上苏东”战略，各地应当进一步制定和落实更加优惠的政策，并根据市场经济的新形势、新特点，采取灵活有效的方法，为滩涂开发造就一支人才队伍。第一，制定优惠政策，确保奖励兑现，稳定和吸引更多的科技人员和国家干部。为此，可采取提高职工工资、奖金待遇，推行挂职锻炼制度，解决后顾之忧等方式。第二，立足技术培训，强化基础教育，培养滩涂开发的实用人才，增强后备力量。为此，可以采取“送出去”（派文化基础较好的青年到高校学习、深造）和“请进来”（高薪聘请高工）等方式。第三，遵循市场经济规律，搞好“筑巢引鸟”工程，多途径解决人才问题。为此，滩涂开发必须注重“筑巢引鸟”，不仅要创造良好的现实条件和环境，更要创造一个能为各类专业人员施展才能的用武之地。
3、多方筹集资金，加大开发力度，建立新型的滩涂开发投入机制。在目前资金短缺的情况下，必须改变过去单一投入、效益低下的状况，探索建立市场化的资金投入机制，逐步做到投资主体多元化，资金来源多渠道。为此，一要增加各级财政的投资。省、沿海市、县各级财政应大力支持滩涂开发，每年安排滩涂开发的专项资金应在现有的基础上逐步增加。二要大力开展招商引资活动，一方面争取外国政府和国际金融组织的低息贷款，另一方面兴办“三资”企业，以吸收大量外资进行开发。三要采取招标方式吸纳社会资金来开发滩涂。四要积极推行股份合作制，鼓励经济发达地区的企事业单位进行滩涂联合开发。五要通过征收一定比例的土地使用费和资源补偿费，建立海岸带开发基金，本着“用地造地”、“以滩兴滩”原则，单列用于滩涂的滚动开发。
4、建立健全法规，明晰滩涂资源权属，完善滩涂开发的管理体制。解决当前滩涂开发和管理中的多部门领导、各自为政、自行其是，职责不清问题，必须做到：第一，以法的形式明确滩涂资源的权属。滩涂从形成史上讲，有两大类：一类是淤长型滩涂，一类是基本稳定不变的滩涂和侵蚀型滩涂。前者是新生陆地，理应归国家所有；后者应根据历史上确定的乡镇集体土地范围确定其权属。据此，应当根据宪法和法律制定相应的法规，用法的形式来明确滩涂的权属，从根本上来解决滩涂开发管理中的条块之争。第二，按照现代企业制度的要求组建海洋开发经营主体。为此，必须明确政府的行政管理职能与经济管理职能，实行政企分开，强化市场导向，积极探索新的发展模式。
注释：
①《经济日报》，1996年4月8日。
②③④⑤《新华日报》，1996年2月13日。
⑥⑦《新华日报》，1996年2月24日。
⑧《新华日报》，1996年4月6日。