宪政视野下的政府法治探讨，本文主要内容关键词为：宪政论文,法治论文,视野论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宪政对政府的要求——政府法治的必然性
宪政一词来源于西方，其英文含义是依据宪法的民主形式。具体而言“宪政是以良宪为前提，民主为基石，法治为载体，人权实现为宗旨的一种政治理念、政治形态”[1]。
首先，宪政对法治的内在追求呼唤政府法治。“法治与宪政有着天然的联系。”[2] 宪政作为一种民主政治形态，本身就体现了其对民主、法治和人权的追求，其中法治是实现宪政的基石和环境，只有在法治的框架下，才能控制权力保障权利，才能动态地达到权利与权力的平衡。因而宪政意味着国家一切事物都要在法律的统治下进行活动，政府也概莫能外。
政府作为行政权的最重要载体，不仅能够反映出行政权的性质、配置结构，也是国家行政职能以及依法行政的最主要的实现者，其运作方式直接关系到国家行政职能能否健康地实现；同时，政府又作为一个社会公共事务的管理主角，广泛地介入到有关公民的各种社会公共事务的管理中，它的一言一行也必然牵涉到广人公民的切身利益。正因为具有这种角色的二重性，政府理所当然地成为了平衡行政权与公民权之间关系的纽带，处理行政权与公民权的相互关系也就成为了政府最基本的职责。
政府在行使日常职责时所涉及的主要矛盾包括政府与市场的关系，政府与社会的关系，行政与法律的关系以及政府与非政府组织的关系等等，其中最核心的矛盾则是反映行政权与公民权的行政与法律之间的相互关系。杨海坤教授提出的“政府法治论”反映了这一核心的矛盾，给我们以重要启迪。“政府法治论”又称行政法治主义或依法行政原理，其基本含义可以概括为五个方面：政府由法律产生、政府依法律管理并为人民服务、政府由法律控制、政府向法律负责、政府与公民法律关系逐渐实现平等化。“任何社会的调整方式都只有复合性，在法治社会，无疑以法治方法为主”[3] 只有实现政府的法治化，处理好行政与法律的关系，才能从根本上实现行政权与公民权健康协调的发展。因此，依法治国作为一种治国方略，其目标是实现国家的法治化；而依法行政作为依法治国的应有之义是政府权力配置和运作的基本准则，其目标则是实现政府的法治化。
其次，宪政对人权的内在追求呼唤政府法治。宪政作为一种政治制度，其产生是基于人们对政府的性质、作用以及执掌政府权力的人的本性等各方面的认识，其本质表现在使公权力特别是政府权力受到约束和控制，使公民人权受到保障。宪政理论认为人的本性要求社会必须有权威，人类生活不能缺少政府，没有政府，人类的幸福生活也就没有了保障，因此政府的存在和政府的权力都是必要的。但同时认为政府的权力又是危险的，因为掌握政府权力的人不可避免地会存在人性固有的弱点，每个行使权力者都会有滥用权力的可能，所以必须设置一定的标准或制度去克服掌握政府权力者的人性弱点，以防止公民人权受到侵害。如果说人们对社会权威的需要是政府产生的内在动力，那么人们对于政府权力危险性的认识则是要求实现政府法治的直接动力。政府法治是适应这一需要应运而生的，它可以在社会对权力的需要和戒备之间选择一个动态的平衡点，以保证政府权力的不被滥用和正常的行使，促进公民人权的实现。
最后，宪政对民主的内在追求呼唤政府法治。现实中的政府是宪政设计中规模最大、系统最完备的制度安排。而中国作为一个正处于社会转型时期的发展中国家，政府合法性遇到了前所未有的挑战。以前政府治理的合法性基础主要在于其不可磨灭的历史功绩，而在当今社会这已不足以构成完整的合法性基础，政府需要创造新的合法性基础。当今几乎整个立法生活中，民主选举已被公认为权力获取的唯一合法手段。“在权力移交和权力行使中，也就是说，就其合法性而言，社会的信任起着决定性的作用。”[4] 宪政要求公民通过民主选举行为选出行使政府权力的代表，使代表所掌握的政府权力是在民众同意的基础上被授予的。民主选举成为政府权力合法性的重要渊源，几乎每个政治体系内部的政府权力主体都通过选举行为来寻求自身的合法性。政府权力的获得必须以及法律并受制于法律，其权力运行必须源于宪政民主程序，必须获得公民的积极认同，政府的一切行为必须纳入法治化轨道，用法律调整政府与公民、行政权与公民权的关系，并逐步实现两者的协调发展。
二、宪政对政府法治的要求——政府法治的应有之义
第一，政府法治要求处理好行政权与公民权的关系。这对矛盾统一的关系不仅是从形式法治走向实质法治的关键，也是政府法治的本质问题所在。首先，公民权是行政权产生的本源，公民权产生行政权的初始目的就是以其来保障公民权的实现。所以政府在行使行政权时不应将行政权凌驾于公民权之上，而应以为保障公民权的实现为宗旨行使行政权，并以公民权为界限行使行政权。其次，既然行政权的宗旨是保障公民权的实现，那么公民权也不能过分制约行政权的发挥，这样就有失于行政权产生的初衷。所以政府法治要求处理好制约与激励的关系。所谓制约，即制约政府滥用行政权，公民滥用相对方的权利。所谓激励，即激励政府积极行政，促进经济发展和公民权的实现，激励公民积极参与行政事务实践法定权利，并监督政府依法行政。制约和激励是不可分割的两个方面。它们既看到了行政权与公民权相冲突和矛盾的方面，又看到了行政权与公民权之间的一致性和合作性。激励与制约两者相互协调与合作，以此来促进政府和公民之间的良性互动和共同的健康发展。最后，根据马克思主义原理，事物的平衡只是相对的，有条件的，而不平衡才是绝对的、无条件的，行政权与公民权这对矛盾体也是在不平衡——平衡——不平衡中不断发展变化的。解决两者关系的关键在于要抓住这对矛盾体的主要方面。在孟德斯鸠看来，一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验，“有权力的人们使用权力一直遇到有限的地方才休。”[5] 而且在行政关系中，行政权由于有强大的国家力量作为后盾，也不可避免地会侵犯公民权，而公民权相对力量较弱，其侵犯行政权的可能性很小。所以，在行政权与公民权的关系中，应将行政权作为矛盾的主要方面，用法律的力量对其进行规范，使对行政权的所有限制及保障都纳入法治的轨道。
第二，政府法治要求处理好行政与法的关系，这也是调整行政权与公民权关系的核心内容。首先，公民权让渡出行政权是通过法律来完成的。即公民通过法律赋予政府行政权，以对社会和人类生活进行调整。政府的设立也必须由宪法或法律来予以规范，不能自行其是。通过法律来制约行政，可以防止行政权自我膨胀。这是政府法治对行政和法律的最基本要求。其次，公民权对行政权的制约是靠法律实现的。这是防止政权滥用的最有效途径，也是有效行使公共管理职能的必然要求，同时是促进行政权与公民权平衡发展的重要途径。最后，也是最易被忽视的一点。政府作为掌握国家行政权的公共组织机构，其执行法律时的一言一行必然会影响到公民对国家法制和法治状况的看法。所以行政不仅受法律的影响，法律同样会受到行政的影响。“法必须依赖权力，这是亘古不变的真理……法以权力作为自己的政治依据，公民权利以权力作为自己坚强的后盾。法是权力的孳生物、实现方式和重要表现。没有哪一个法可以摆脱对权力的依赖。没有权力，法就不可能被认可或制定，就不可能得以产生和创设；没有权力，法就不可能获得国家意志的权威，就不可能获得国家意志的符号意义”[6] 政府法治要求政府行为过程中将法律内化为自己的行为标准，将法律作为行政行为的最重要的考量标准，并以此带动提高公民的法治理念和我国的法治进程。
第三，宪政下的政府法治要求处理好政府职权与职责的关系。这一关系也是行政权与公民权关系的另一种体现。公民赋予政府一定的权力，目的正是为了给政府提供条件以保障公民权利的实现，同时规定了不履行或不完全履行职权所应承担的相应责任，这便是政府的职责，职责则具有更根本性的地位，是政府职权的前提利基础。而坚持政府职责本位与公民权利本位并不矛盾，政府职责本位正式从另一个角度去维护公民权利的正常实现。所以政府法治的一个重要内容就是要从政府职责本位的角度出发，对政府权力的行使状况进行监督和制约，做到对政府作为或不作为的一切行为后果负责，这样才能有效地保障和实现公民权利，深入把握宪政精神对政府法治的期望。
第四，政府法治要求政府将接受法律的约束和限制作为一种“自律”行为，这也是判断一个政府是否成熟的标准。在这一点上，便发展充实了政府法治的内容。当一个政府在行使行政权的过程中注意了遵守宪法和法律时，说明这一政府已基本掌握了行使和利用行政权的方法和界限了。但还称不上达到了政府法治。只有在政府不再将法律看作是行政权之外的力量，而能够自觉地接受法律的约束、规范并将这种约束、规范视为一种习惯性的“自律”时，才可以说是达到了政府法治。因此，政府法治不仅要求政府在法律的限度内活动，更要求政府能够清醒地意识到行政权并不是依赖或从属于法律而存在的，相反，两者是相互依赖，互相促进的。政府法治要求政府在行使行政权的同时就在行使着法律，将实践法律作为一种自觉的行为，而无需外力干涉。
三、实现中国政府法治的路径设计
在致力于建设一个社会主义宪政国家的中国，实现政府法治就成为了一项刻不容缓的历史任务，具体可在以下几点取得突破：
第一，通过建构诚信政府实现政府法治。诚信政府是我国优良文化传统同现代法治精神结合的产物，也是我国实现政府法治的前提。一个诚信政府能重视公民的参与权、知情权，重视政府的信息、政务公开，注意为公众提供其所需要的真实信息，克服因公众占有信息不足和不真而较行政机关所处于的劣势地位。所以只有诚信政府能将促进行政权与公民权和谐发展，促进人权的实现放在工作的首位。所以诚信政府的建构是政府法治的必然要求。它至少包括以下几个方面：首先，诚信政府要把促进行政权与公民权的协调发展、政府与社会的良性互动以及保障人权放在其职责的首位。政府应当是服务于公众而非管理公众的工具，政府应当保障公众有一定程度的自治，尊重民意，尊重公民的应有的自由权利，同时针对那些在公众中无力自行消解的矛盾予以解决和处理，以保障社会的有序和人权的实现。其次，诚信政府应保证其行为以及所依据的法律规范的公开、公正和一致性。只有这样才能保证公众对政府的信任度，促进政府法治的实现。最后，诚信政府是责任政府，其实施的任何违法行为都要承担相应的法律责任。政府法治要求下的诚信政府，也要跟普通公民一样守法，其违法行为同样要受到法律的制裁。否则，公民权得不到真实的保障，政府法治也就成了空谈。
第二，通过政府行政程序建设实现政府法治。这是实现政府法治的重点。行政程序可以为公民与政府之间提供一个相互进行意见交流的平台，可以使公民获得影响行政决策形成、参与行政过程的机会。公民相对于政府而言，处于劣势的地位，必须通过法律赋予其更多的程序性权力，以公民的程序权利制约政府实体权力，从而把政府的实体权力转化为程序上的义务。所以行政程序在制约和控制政府行政权维护公民权，弥补行政法律关系中政府与公民地位不平等方面的价值越来越受到人们的关注。正由于行政程序的重要作用，决定了它的实现在实现政府法治中的地位，甚至成为政府法治实现与否的重要标志。
第三，完善司法监督机制，在现有司法监督机制的基础上，通过建立对抽象行政行为的司法审查制度来进一步实现政府法治。这是政府法治的有效保障。一方面，对抽象行政行为的司法审查制度体现了司法权对行政权的控制，有利于实现权力间的制衡，从而保障公民权的不受侵犯。另一方面，我国目前只有对具体行政行为的司法审查制度，而相对于具体行政行为，抽象行政行为因其涉及面广，影响力大，具有反复适用性，若其违法危害则更为严重。而且抽象行政行为违法又直接决定着依据其作出的具体行政行为亦不可能合法。所以确立对抽象行政行为的司法审查制度可以在更大程度和更大范围内保护公民的合法权益，不仅可以保护诉讼相对方还可以保护所有可能或已经受到该抽象行政行为侵害的公民。
第四，通过发挥公民的积极性实现政府法治。宪政视野厂的政府法治应当重视社会自治和公民自主，这要求在政府行政过程中通过非强制性的行政指导、行政合同等行为，引导公民积极参与行政事务，并为维护和实现自身利益而与政府通力合作，使政府过去的“命令——服从”的单向权力模式转变为“指导——合作”的双向和互动的权力权利模式。“由于非强制性行政有助于改善行政机关与行政相对人之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。”[7]
宪政制度因其对法治、民主和人权的内在追求，要求中国实现政府法治，而政府法治的实现则又会加快宪政建设的进程。宪政视野下的政府法治应当是一个有机联系的整体，它要求政府明确并处理好行政权与公民权、行政与法、行政职权与职责等各种关系，并在技术层面上加快各种配套制度的建构。只有这样才能真正实现政府法治，才能促进我国宪政建设的顺利进行。