供求结构适配视角下中国住房供应体系研究，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,住房论文,体系论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.31 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2013)01-0112-05
中国目前已经建立起了以廉租房制度、经济适用房制度和住房公积金制度为核心的住房保障体系，但住房供求结构失衡的问题仍然十分突出。近10年以来，城镇住房价格特别是商品房价格的持续攀升极大地削弱了中低收入阶层的住房支付能力，使得住房困难群体数量和保障性住房需求不断增长。然而2000-2010年间，经济适用房在住宅中所占比例却表现出极为明显的下降趋势，在全部住宅中的投资额占比、新开工面积占比、竣工套数占比和销售面积占比分别从2000年的16.38％、21.77％、28.21％、22.69％下降至2010年的3.14％、3.80％、6.63％、2.94％。廉租房供应也面临着类似的情况，2009年度中央预算执行和其他财政收支审计报告显示，部分省市廉租房仅完成计划投资额的41％。此外，保障性住房的申报、审核和公示制度的不完善以及权力寻租也在一定程度上加剧了城镇住房的供求结构失调。2009年，全国有194个区县向不符合条件的6.29万户家庭发放城市最低生活保障补助3.3亿元，9个城市向705户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴86.89万元、分配廉租住房74套。
住房市场供求结构适配的理想状态应该是通过市场机制配置资源，同时，政府通过有限干预实现住房供应层次的与住房需求层次相匹配。此时，中低收入群体借助政府的住房保障政策购买或者租住较低价格、较小户型、质量适中的住房，而高收入群体则购买或者租住较高价格、较大户型、质量更好的住房。目前，中国城镇住房市场存在着严重的住房供给与需求不匹配的结构性问题，是城镇居民家庭住房支付能力不佳甚至逐步恶化的重要原因之一。研究如何构建和完善城镇住房分层供应体系，对提升中国城镇居民住房支付能力具有重要的现实意义。
一、中国城镇住房分层供应体系现状
1994年《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，确立了双轨制城镇住房供应格局。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确指出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”、“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，确立了三层次城镇住房供应格局。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》指出“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。“普通商品住房”概念的提出实际上确立了四层次城镇住房供应格局。现行住房政策还要求各级地方政府编制廉租房、经济适用房和商品房的建设规划，明确廉租房、经济适用房等政策性住房的保障对象、建设资金来源、建设用地供应方式，强调各级政府应当重点发展满足当地居民家庭自住需求的中低价格、中小套型的普通商品房。相关法律法规对构建城镇住房分层供应体系、优化住房保障制度、提升城镇居民家庭住房支付能力发挥了重要作用。
二、中国城镇居民住房支付能力的结构性特征分析
居民住房支付能力是反映有效需求的重要指标，而剩余收入法因注重家庭收入、住房支出以及非住房成本三者之间相互关系而更适合对不同收入层次居民的住房支付能力进行比较分析[1]。计算的具体思路如下：如果家庭年(月)剩余收入不足以支付家庭年(月)金融机构住房贷款，则家庭存在住房支付问题，反之，家庭具备住房支付能力。本文将剩余收入定义为家庭可支配收入扣除家庭维持日常生活所必需的非住房支出之后，可用于住房消费的最大货币额度。
为计算剩余收入，首先设定三个变量：贷款年限、首付比例和住房类型，取值分别为[10年、20年、30年]、[20％、30％]和[经济适用房、普通商品房]，其中经济适用房的面积取值为[60
、80]，普通商品房的面积取值为[60、80、100]。在进行数据处理时，将利率水平确定为中国人民银行2010年10月20日公布的五年以上中长期人民币贷款基准利率6.14％。其余数据均来源于《中国统计年鉴2011》。据此计算的不同收入类型家庭的住房支付能力见表1。其中，可支付家庭指月剩余收入大于月还款额的家庭，不可支付家庭指家庭月剩余收入小于月还款额的家庭。第一格“中上/60％”表示在贷款10年、首付比例20％、60经济适用房的变量组合条件下可支付家庭的最低收入类型为中等偏上收入户，同时，不可支付家庭的累积比例为60％。
从中可见，最低收入户和低收入户在任何变量组合条件下均是不可支付家庭，中等偏下收入户也仅仅是在三种变量组合下为可支付家庭，这表明中国高达40％的城镇居民家庭存在极为严重的住房支付困难。20％的中等收入阶层对经济适用房的支付能力尚可，但是对普通商品房支付能力明显不足。20％中等偏上收入户具备完全的经济适用房支付能力，但是对某些变量组合下的普通商品房缺乏支付能力。10％的高收入阶层和10％的最高收入阶层具备良好的住房支付能力。总体上看，中国城镇居民住房支付能力表现出显著的收入阶层差异。最低收入阶层和低收入阶层在住房市场上根本无法实现经济适用房的住房需求，更不用说普通商品房；高收入群体对大户型商品房同样具备完全的住房支付能力。
三、住房供给结构与住房支付能力的动态关系
住房供给结构与住房支付能力的动态关系如图1所示。住房供给结构失调与动态不匹配会削弱住房困难群体的支付能力，因而政府需要推行住房保障以缓解中、低收入群体的住房困难。适时适量推出不同类型的保障性住房，即施行住房分层供应政策，是提升住房支付能力的最为重要的政策选择。住房支付能力的提升有赖于合理的住房分层、住房分配和住房过滤。当分层供应的住房能够按照国家相关法律法规和住房困难群体的真实需求而得以公平、合理地分配，并且分层供应的住房能够在不同收入阶层的住房消费者之间实现顺畅的过滤与传递，那么住房支付能力提升的政策目标便可以较好地实现。反之，住房分层供应、住房分配与住房过滤中只要有一个环节出现问题，便会造成住房供给失调与动态不匹配，进而削弱住房困难群体的支付能力。
图1 住房供应体系与住房支付能力的动态关系图
四、五层次城镇住房供应体系的基本架构
城镇住房分类供应体系应与住房价格、居民家庭收入和政府住房保障政策紧密结合。但是，不同国家对收入层次的划分不尽相同，因而住房供应体系和相应的住房保障水平也不相同。城镇住房分层供应体系的本质标准是城镇居民家庭的住房支付能力，家庭收入在诸多因素中对住房支付能力产生最为重要的影响。实际上，各个国家在住房分层供应政策实践中也是以家庭收入作为基本标准的，因此，将城镇居民家庭按照收入水平进行合理分离便成为构建城镇住房分层供应体系的核心和难点。在各国的政策实践中通常都是先分离中等收入阶层，进而分离高收入阶层和低收入阶层。中等收入阶层的确定大致有如下四种方法。第一种是以家庭绝对收入或者家庭绝对可支配收入作为确定依据；第二种是以家庭资产作为确定依据；第三种是以家庭生活质量作为确定依据，比如恩格尔系数、人均居住面积、文化娱乐服务支出所占比重等；第四种是以固定比例作为确定依据，即将所有调查户家庭按照年人均(可支配)收入由低到高进行排队，进而将调查户家庭进行分组。
以国家统计局统计年鉴的“七分法”为基础，可将城镇居民家庭分为五个层次，即低收入群体、中低收入群体、中等收入群体、中高收入群体和高收入群体，其所占比例分别为20.02％、20.03％、19.97％、29.99％、9.98％。同时将城镇住房分层供应体系划分廉租房、公共租赁房、经济适用房、政策性商品房和商品房共五个层次，尽可能覆盖到包括低保困难户和“夹心层”在内的绝大多数城镇居民家庭，以实现“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的政策目标。五层次城镇居民与五层次城镇住房匹配格局如图2所示。
图2 五层次城镇住房供应体系构想
低收入阶层在城镇家庭中所占比例为20.2％，其住房支付能力极差，是政府住房保障的重点针对群体。对于低收入阶层中的特困家庭，政府应为其提供廉租房，实现形式以货币补贴为主，实物配租为辅。新建廉租房的建筑面积应严格控制在50平方米以内，并合理确定套型结构。对于低收入阶层中的夹心层群体，政府应为其提供公共租赁房，建筑面积控制在30平方米到45平方米之间，户型结构以单间配套和一室一厅为主，并采取出租为主、租售并举的供应方式。对于公共租赁房的供应范围、供应规模和供应对象的收入标准由地方政府根据当地实际状况自行确定。中低收入阶层在城镇家庭中所占比例为20.03％，其住房支付能力较差。对于中低收入阶层中的夹心层群体，政府应为其提供公共租赁房，建筑面积控制在45平方米到60平方米之间，户型结构以两室一厅为主，并采取出租为主、租售并举的供应方式。对于中低收入阶层中的非夹心层群体，政府为其提供经济适用房，建筑面积控制在40平方米到60平方米之间，户型结构以一室一厅为主。中等收入阶层在城镇家庭中所占比例为19.97％，其住房支付能力尚可。地方政府可以根据当地实际情况为中等收入阶层提供经济适用房和政策性商品房。其中经济适用房的建筑面积保持在50平方米到70平方米之间，户型结构以两室一厅为主；政策性商品房的建筑面积控制在50平方米到70平方米之间，户型结构以两室一厅为主，并采取出售为主、租售并举的供应方式。中高收入阶层在城镇家庭中所占比例为29.99％，其住房支付能力较好。对于中高收入阶层中尚不具备购买商品房能力的群体，政府为其提供政策性商品房，建筑面积保持在65平方米到85平方米之间，户型结构以三室一厅为主，并采取出售为主、租售并举的供应方式。对于收入超过地方政府规定的享受政策性商品房收入标准的中高收入家庭，由其通过市场自行解决住房需求。高收入阶层在城镇家庭中所占比例为9.98％，其住房支付能力很好，通过市场完全可以解决自身住房需求，因而商品房是高收入阶层的必然选择。
五、五层次城镇住房供应体系的保障机制
(一)完善住房市场过滤机制。住房市场过滤理论从住房消费者的多层次收入水平和住房消费偏好视角出发，分析不同层次市场价格和质量水平的动态住房需求，并强调住房供应体系应该从新建住房为主向长期利用存量房为主转变，以实现不同收入群体的梯度住房消费。基于此，住房市场过滤理论对“住房分层供应”具有极强的政策指导意义。五层次城镇住房过滤机制如图3所示。五层次的住房供应体系在理论上不仅可以实现“依次过滤”，即现有住房被下一收入等级的消费者所选择，还可以实现“跨越过滤”，即现有住房被下两个收入等级甚至更低收入等级的消费者所选择。如果城镇住房供应体系中的各等级住房能够在不同住房支付能力的居民家庭中实现动态过滤，那么在双轨制住房供应机制中完全可以实现全体社会成员“居者有其屋”的理想状态。但是，在现实生活中，中国城镇住房过滤并不能顺畅实现，其原因主要有以下几个方面：首先，中国存量房市场尚不成熟。住房过滤的顺利实现有赖于成熟的存量房市场。在完善的住房市场里，应该是新建住房市场和存量房市场共同发展，并且通常情况下存量房市场的交易规模应该远大于新建住房市场的交易规模。从发达国家和地区的住房发展历程来看，存量房市场不繁荣势必影响到广大中低收入群体的住房支付能力，进而影响住房市场的效率和资源配置。目前，中国住房市场格局并不均衡，住房新建市场比重过大，存量房市场严重不足，这就导致存量房市场过滤不畅。随着家庭收入的增长或者住房质量水平的下降，许多城镇居民想要购买或者租赁质量更好、户型更大的住房，由于存量房市场的过滤不畅，便会陷入“新建住房支付能力不足”与“找不到合适存量房”的双重困境。其次，住房中介服务市场尚不成熟。住房市场过滤的顺利实现同样有赖于住房中介市场的繁荣。目前，中国房地产中介服务市场尚不成熟，主要体现在相关法律不健全、透明度低、专业性不强等方面，因而不能为住房市场利益相关者提供更为全面的咨询与决策支持。再次，中国保障性住房的准入和退出机制不完善。当前中国部分群体通过瞒报收入、权力寻租或者其他手段获取保障性住房的入住或者租赁机会，这种行为的过度泛滥在很大程度上挤占了保障性住房的真实需求，许多住房困难群体根本不能在住房保障政策中获益。住房过滤是提升居民家庭住房支付能力的重要举措，因而保障中国城镇五层次住房的顺畅过滤，需要进一步发展中国的存量房市场和住房中介服务市场，完善保障性住房的申报、审核、轮候和退出机制。
图3 五层次住房供应体系过滤过程示意图
(二)建立以市场为基础的调控机制。国内外住房市场发展的经验表明，单纯依靠市场机制的资源配置使得绝大多数中低收入家庭存在不同程度的住房支付困难，通过市场不可能满足全体社会成员的住房需求。然而政府制订住房政策并对住房市场实施宏观调控并不意味着政府将要完全替代市场机制，更不是破坏市场机制的客观运行规律。事实上，政府对住房市场实行的是有限干预政策，市场机制仍然在住房市场资源配置中发挥着基础性的作用[2]。政府部门在对住房市场实施调控的过程中应该扮演两种角色：首先，政府部门以管控者的角色，代表整个国家或者地区对住房市场的运行实施管理和监控，此时政府部门是对住房市场施加影响的外部因素；其次，政府部门以市场参与者的角色，对住房市场的供求结构、价格水平和资本流通等各方面施加重大影响，此时政府部门是住房市场的内部因素。核心目标就在于适度削弱政府对住房市场的干预，从而巩固市场机制在住房市场资源配置中的基础地位。单纯依赖市场机制与政府部门的过度干预都会对住房市场的稳定运行造成很大程度的冲击。因此，为了更好地实现“人人享有合适的居住设施”的政策目标和更大程度地提升中低收入家庭的住房支付能力，应该坚持营造市场机制为主、政府部门有限干预为辅的住房市场格局。
(三)确立住房供应与保障水平的层次性。居民家庭住房需求的层次性、家庭收入的差异性、家庭结构的多样性等诸多因素共同决定了住房供应的层次性，其重点在于保证适合于中低收入阶层的住房供应。因此，住房供应的层次性反映到住房支付能力的提升层面上，便是住房保障水平的层次性。该政策的实施不仅能够实现不同住房支付能力的家庭获得不同水平的住房保障，而且能够降低政府的住房保障成本和财政支出，因而是一种经济合理的政策选择。从住房支付能力的提升层面考虑，首先满足特困群体的住房保障需求，然后向低收入群体、中等收入群体扩展。从住房需求得以实现的市场供给层面考虑，首先实现最高收入群体的住房需求，然后向中高收入群体、中等收入群体以及更低收入群体扩展。这样，住房市场供应的多层次住房便可以在不同收入群体之间完成过滤，从而满足不同层次家庭的住房需求。更为重要的是，在住房过滤过程中实现了中低收入群体的住房保障。进行住房供应与保障体系建设时，应该将居民按照家庭收入、家庭结构、居住年限等标准进行合理划分，建立严格的资格审查机制，并确保住房市场供给与市场需求的良性循环，从多层次上满足所有社会成员特别是住房困难群体的住房需求。
(四)建立强大的住房保障实施机制。社会经济的快速发展和国内国际形势的不断变换会催生出一系列全新的住房问题，而以中低收入者为主体的住房困难群体在国家人口中占有很高的比例。住房供求结构的匹配是切实有效地实现国民住房支付能力提升目标的重要保障，需要为此建立强大的住房保障实施机制。住房保障能够取得预期政策目标有赖于财政部门、建设部门、民政部门等诸多国家机关的密切配合，需要组建高级别的住房保障决策机构，具体负责制订宏观层面上的各项住房政策和方针，并进行资金、人力、住房用地等重要资源的配置，以确保住房保障机制有条不紊地高效运转[3]。在中、微观层面上设立专门的执行机构落实各项住房政策和方针，分为国有住房公司和不以营利为目的的社会组织两种类型，其中国有住房公司主要由地方政府出资设立并负责具体的管理运营，而非营利社会组织则有多种形式，包括社区家庭自发成立的住房组织、宗教团体出资设立的住房慈善组织等。